劉魏文

摘 要：搞好基層協(xié)商民主是黨中央的重大戰(zhàn)略部署。要推進(jìn)基層協(xié)商民主必須科學(xué)認(rèn)識(shí)其價(jià)值，找準(zhǔn)推進(jìn)協(xié)商民主存在的困難，采取行之有效的對(duì)策：提高協(xié)商水平，擴(kuò)大參與范圍;探索多種形式，暢通協(xié)商渠道;強(qiáng)化制度建設(shè)，規(guī)范民主運(yùn)行。

關(guān)鍵詞：推進(jìn);協(xié)商民主;思考

中圖分類號(hào)：D62 ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A ? 文章編號(hào)：1002-2589（2016）01-0050-03

黨的十八大鮮明地提出“健全社會(huì)主義協(xié)商民主制度”，“積極開(kāi)展基層民主協(xié)商”。黨的十八屆三中全會(huì)報(bào)告中強(qiáng)調(diào)“要開(kāi)展形式多樣的基層民主協(xié)商，推進(jìn)基層協(xié)商制度化，建立健全居民、村民監(jiān)督機(jī)制，促進(jìn)群眾在城鄉(xiāng)社區(qū)治理、基層公共事務(wù)和公益事業(yè)中依法自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督”。習(xí)近平指出，“在中國(guó)社會(huì)主義制度下，有事好商量，眾人的事情由眾人商量，找到全社會(huì)意愿和要求的最大公約數(shù)，是人民民主的真諦?！敝泄仓醒氚l(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)主義協(xié)商民主建設(shè)的意見(jiàn)》明確要求要“大力發(fā)展基層協(xié)商民主，重點(diǎn)在基層群眾中開(kāi)展協(xié)商”。本文就推進(jìn)基層民主協(xié)商的價(jià)值、困境、對(duì)策等方面談?wù)劀\見(jiàn)。

一、推進(jìn)基層協(xié)商民主的價(jià)值

（一）實(shí)現(xiàn)了我國(guó)基層民主政治的新形式

選舉民主是社會(huì)主義民主的重要形式，但選舉民主在實(shí)踐中卻存著民主程序的正當(dāng)性和民主有效性不足的鴻溝。一方面是選舉民主的表現(xiàn)形式越來(lái)越多，成本投入越來(lái)越大，另一方面是選舉民主遇到困境和危機(jī)也日益顯現(xiàn)——賄選、暗箱操作、監(jiān)督缺乏等等，造成村民自治制度“失靈”，民眾對(duì)選舉民主的抵制和不信任感，對(duì)政府和公共決策的排斥和失望不斷增強(qiáng)，其重要原因就是群眾有效的政治參與不足?；鶎訁f(xié)商民主的價(jià)值理念和制度設(shè)計(jì)，強(qiáng)調(diào)公民直接的政治參與和政治上的平等對(duì)話，以及議題上的共同協(xié)商等，這改變了群眾被動(dòng)式的利益表達(dá)、利益訴求的舊有模式，克服了選舉民主難以超越的鴻溝。我國(guó)基層眾多鮮活的協(xié)商民主實(shí)踐用事實(shí)證明了基層民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督的可行性、真實(shí)性。因此，協(xié)商民主克服了選舉民主的不足，實(shí)現(xiàn)了我國(guó)基層民主的新形式。

（二）開(kāi)創(chuàng)了我國(guó)基層社會(huì)治理的新格局

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)基層治理奉行“權(quán)威型治理”，實(shí)行“命令—服從”的權(quán)力單向運(yùn)行模式，在“權(quán)威型治理”模式中，基層黨委政府居于主導(dǎo)地位，執(zhí)掌著發(fā)號(hào)施令的權(quán)力，群眾則處于被動(dòng)接受權(quán)力支配的地位。但是，在利益多元、階層分化時(shí)代，“權(quán)威型治理”模式不僅沒(méi)有有效化解社會(huì)矛盾，反而成為基層嚴(yán)重治理危機(jī)的原因。因此，創(chuàng)新“權(quán)威型治理”模式，規(guī)范和暢通群眾利益訴求表達(dá)渠道，化解社會(huì)矛盾就成為時(shí)代的要求?；鶎訁f(xié)商民主為民主協(xié)商提供了一個(gè)有效的議事平臺(tái)，打破了少數(shù)人對(duì)公共事務(wù)的壟斷，實(shí)現(xiàn)了權(quán)力控制模式由單向向上下互動(dòng)的協(xié)商治理模式轉(zhuǎn)變。其一，鄉(xiāng)村治理主體由基層黨委政府單一權(quán)威主體的一元治理，轉(zhuǎn)向包括基層黨政機(jī)關(guān)、村（居）兩委、鄉(xiāng)村民間組織、民營(yíng)工商業(yè)者和普通村民等在內(nèi)的社會(huì)多元治理。其二，基層治理內(nèi)容和體系不斷完善，在以民主選舉為主要內(nèi)容的基礎(chǔ)上，逐步擴(kuò)展為選舉、決策、管理和監(jiān)督兼容并重的綜合治理體系。其三，基層治理機(jī)制漸趨科學(xué)，基本改變了以往黨政單一權(quán)威主導(dǎo)的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，轉(zhuǎn)向黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府民主管理和群眾自治相結(jié)合，多主體協(xié)同治理的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，權(quán)力控制模式的向度由自上而下的單向度，向雙向度的上下互動(dòng)協(xié)商治理模式轉(zhuǎn)變。使基層黨委政府、鄉(xiāng)村民間公共組織及各個(gè)階層的公民都能直接通過(guò)對(duì)話、溝通、討論和博弈的協(xié)商機(jī)制參與社會(huì)管理。因此，協(xié)商民主開(kāi)創(chuàng)了我國(guó)基層社會(huì)治理的新格局。

（三）發(fā)掘了我國(guó)協(xié)商民主制度的新優(yōu)勢(shì)

優(yōu)勢(shì)之一：資源優(yōu)勢(shì)?；鶎訁f(xié)商民主同樣需要民主黨派、統(tǒng)一戰(zhàn)線和人民政協(xié)廣泛參與。我國(guó)公民的政治參與度出現(xiàn)參與意愿較高，但實(shí)踐水平較低的情況。統(tǒng)一戰(zhàn)線線長(zhǎng)面廣，涵蓋15個(gè)方面成員，特別是其中的代表人士，大都專業(yè)上有成就、社會(huì)上有影響，參政議政水平高，具有較強(qiáng)的代表性，是基層協(xié)商民主中不可多得的寶貴資源。而在參與基層協(xié)商民主實(shí)踐中，各類人才特別是各類基層群眾領(lǐng)袖脫穎而出，成為新的代表人士，又為發(fā)展壯大統(tǒng)一戰(zhàn)線注入了新鮮血液。

優(yōu)勢(shì)之二：網(wǎng)絡(luò)優(yōu)勢(shì)。當(dāng)前統(tǒng)戰(zhàn)工作社會(huì)化方興未艾，特別是隨著體制外的新的社會(huì)階層人士日益增多且新的群體不斷產(chǎn)生，各地積極推進(jìn)統(tǒng)戰(zhàn)工作進(jìn)社區(qū)、進(jìn)農(nóng)村、進(jìn)社團(tuán)、進(jìn)企業(yè)、進(jìn)學(xué)校。從浙江看，當(dāng)前各級(jí)知識(shí)分子聯(lián)誼會(huì)和商會(huì)組織遍布鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道甚至社區(qū)和村，為延伸黨和政府的工作觸角，鞏固黨的執(zhí)政基礎(chǔ)、擴(kuò)大黨的群眾基礎(chǔ)發(fā)揮了積極作用，也為助推基層協(xié)商民主提供了網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)。如：湖南岳陽(yáng)市市區(qū)兩級(jí)統(tǒng)戰(zhàn)部門探索建立統(tǒng)戰(zhàn)性的網(wǎng)絡(luò)聯(lián)誼會(huì)，積極引導(dǎo)在社會(huì)上有較大影響的民間網(wǎng)站傳遞正能量。

優(yōu)勢(shì)之三：制度優(yōu)勢(shì)。民主黨派、無(wú)黨派人士參政議政、民主監(jiān)督，是我國(guó)政黨制度和政治制度規(guī)定的，是一種制度安排，可以在基層協(xié)商民主中發(fā)揮獨(dú)特的作用。如：浙江溫嶺市組建統(tǒng)一戰(zhàn)線評(píng)議團(tuán)，由36名民主黨派成員和無(wú)黨派人士組成，下設(shè)4個(gè)專家顧問(wèn)組，就各自領(lǐng)域議題開(kāi)展民主評(píng)議，評(píng)議結(jié)果作為衡量民主懇談成效的重要依據(jù)。不僅促進(jìn)了基層協(xié)商民主的有序有效開(kāi)展，而且破解了基層多黨合作、政治協(xié)商和民主監(jiān)督的瓶頸問(wèn)題。

二、推進(jìn)基層協(xié)商民主的困境

（一）基層協(xié)商民主重形式走過(guò)場(chǎng)

基層協(xié)商民主由基層政府組織，由廣大人民群眾參與，政府與群眾可以就涉及民眾重大利益的決策事項(xiàng)進(jìn)行直接地溝通與協(xié)商。基層協(xié)商民主為政府科學(xué)決策提供了一條渠道，理論上是一種完美的程序，但在實(shí)踐的過(guò)程中，一些基層協(xié)商只是做做表面功夫，流于形式。我國(guó)公民參與協(xié)商大多沿用了傳統(tǒng)的一些方式，如書面征求意見(jiàn)、座談會(huì)、聽(tīng)證會(huì)等。這種方式在一定程度上調(diào)動(dòng)了公民參與的熱情，但公民在協(xié)商中處于消極被動(dòng)的地位，不管征詢的對(duì)象有多廣泛，其民主協(xié)商缺乏面對(duì)面、真正制度化的溝通、審議與辯論。近些年來(lái)，一些聽(tīng)證會(huì)被批評(píng)為“形勢(shì)會(huì)”“通氣會(huì)”。聽(tīng)證會(huì)在邀請(qǐng)聽(tīng)證群眾時(shí)，往往只是征求一部分群眾的意見(jiàn)，大部分群眾并不知道有過(guò)這樣的協(xié)商。同時(shí)，在聽(tīng)證會(huì)上，往往看到的是一些老面孔，據(jù)報(bào)道，成都曾出現(xiàn)過(guò)七年參加過(guò)十九次聽(tīng)證會(huì)的老婦，被稱為“最牛群眾演員”，所以說(shuō)這樣的協(xié)商勢(shì)必讓人民群眾質(zhì)疑，很難得到群眾的認(rèn)可。

（二）公民參與主體意識(shí)弱素質(zhì)低

協(xié)商民主要求充分聽(tīng)取群眾的意見(jiàn)，綜合各種意見(jiàn)，合理、科學(xué)地做出決策。然而，在實(shí)踐中，部分領(lǐng)導(dǎo)往往忽視群眾的意見(jiàn)，獨(dú)斷專行，具有濃厚的專制主義色彩。這種部分領(lǐng)導(dǎo)人存在的專制主義限制了公民的參與和權(quán)限。一方面，政府往往掌握著決策事項(xiàng)的所有信息，但在事項(xiàng)公示時(shí)，往往強(qiáng)調(diào)事項(xiàng)的科學(xué)性，對(duì)為何進(jìn)行和如何進(jìn)行事項(xiàng)避而不談，而群眾獲取信息的渠道有限，協(xié)商信息的不平等打擊了群眾參與的積極性。另一方面，由于我國(guó)的教育往往只重視科學(xué)技術(shù)教育，忽視人文教育，現(xiàn)實(shí)中各種政治情況日益復(fù)雜，很多人陷入政治“知識(shí)危機(jī)”中，導(dǎo)致公民參與缺乏素質(zhì)和意識(shí)。而公民參與缺乏素質(zhì)和意識(shí)，使得在協(xié)商過(guò)程中協(xié)商的過(guò)程和結(jié)果往往被精英階層所操控，因此造成群眾的利益受到損害。

（三）協(xié)商民主制度不規(guī)范不健全

基層民主選舉作為基層民主的主要實(shí)現(xiàn)形式，目前已經(jīng)走上了法律化、制度化、規(guī)范化的發(fā)展軌道，但是基層民主協(xié)商、民主管理、民主決策和民主監(jiān)督還不健全，還不能充分滿足地方政府部門、自治組織和人民群眾政治參與和維護(hù)自身權(quán)利的需要。在此基礎(chǔ)上，基層民主協(xié)商的程序規(guī)范機(jī)制有待完善。當(dāng)前，基層協(xié)商民主的定位、機(jī)構(gòu)、過(guò)程、方案、實(shí)施、反饋以及眾多細(xì)節(jié)問(wèn)題都十分模糊，基層協(xié)商民主法制化、制度化和規(guī)范化就是要求其實(shí)踐方式與內(nèi)在機(jī)制是長(zhǎng)期的、剛性的、規(guī)范的，且隨著社會(huì)實(shí)踐的變化而不斷豐富完善。同時(shí)，基層協(xié)商民主還缺乏一個(gè)存在于體制內(nèi)和體制外的監(jiān)督與問(wèn)責(zé)系統(tǒng)，致使個(gè)別地方基層協(xié)商民主的科學(xué)性、民主性、公平性不高，出現(xiàn)民意被操縱、被踐踏、被漠視的現(xiàn)象。

三、推進(jìn)基層協(xié)商民主的對(duì)策

（一）提高協(xié)商水平，擴(kuò)大參與范圍

協(xié)商水平的高低決定協(xié)商工作的成效，協(xié)商主體是決定協(xié)商水平的關(guān)鍵因素，是基層協(xié)商民主實(shí)踐中最積極、最活躍的因素，因此，必須下大力氣培育協(xié)商主體，擴(kuò)大參與范圍。協(xié)商的過(guò)程實(shí)際上就是各種不同利益傾向、不同偏好的政治主體參與政治生活的過(guò)程。要盡可能將基層社會(huì)的各種社會(huì)主體納入民主協(xié)商活動(dòng)中來(lái)，特別是注意把在社會(huì)轉(zhuǎn)型中出現(xiàn)的新社會(huì)群體、新社會(huì)階層納入?yún)⑴c主體中來(lái)，例如流動(dòng)人口、私營(yíng)企業(yè)主、民間組織等。與此同時(shí)，要逐步培養(yǎng)組織化和成熟的參與主體，提高社會(huì)團(tuán)體的自我管理能力，提倡對(duì)話、溝通，提倡尊重、包容，理性參與，謀求共識(shí)。我們必須意識(shí)到，政府和群眾不可能就所有的問(wèn)題進(jìn)行直接溝通和對(duì)話，這時(shí)就可以發(fā)揮社會(huì)組織的橋梁作用。比如，重慶市曾計(jì)劃在城區(qū)修建一個(gè)30萬(wàn)千瓦的火電發(fā)電站，重慶環(huán)保協(xié)會(huì)就此舉行聽(tīng)證會(huì)，結(jié)果大部分群眾反對(duì)把這樣一個(gè)項(xiàng)目建在城區(qū)，環(huán)保協(xié)會(huì)將這個(gè)結(jié)果反饋給市政府，市政府采納了這個(gè)建議，最后把這個(gè)項(xiàng)目遷到了城區(qū)外?？梢?jiàn)，社會(huì)組織對(duì)于擴(kuò)大群眾參與范圍是有重要作用的，它可以很好地彌補(bǔ)政府與群眾直接溝通的不足。同時(shí)，要培育協(xié)商民主主體的參與性與參與能力。協(xié)商民主要求參與者是出于一片公心、公正，大家參與協(xié)商的目的不是為了一己私利，而是為了大家的利益，只有出于公心，才能夠表達(dá)自己以及所在群體的觀點(diǎn)，才能夠耐心傾聽(tīng)別人的觀點(diǎn)，最終達(dá)成共識(shí)。

（二）探索多種形式，暢通協(xié)商渠道

隨著社會(huì)主義民主政治的發(fā)展，基層協(xié)商民主在中國(guó)日益被人們所重視和推崇。要進(jìn)一步發(fā)展中國(guó)特色基層協(xié)商民主，還必須不斷創(chuàng)新新型的基層協(xié)商民主載體，同時(shí)根據(jù)協(xié)商民主發(fā)展的基本規(guī)律和基本原則，引導(dǎo)它們逐步走向規(guī)范化、制度化的開(kāi)闊大道。在民主懇談方面，要擴(kuò)大參與主體的范圍，讓盡可能多的利益主體參與到民主懇談會(huì)中去。同時(shí)，要明確各類參與主體的權(quán)利與義務(wù)，使各項(xiàng)措施都有法可依。如在溫嶺預(yù)算懇談中，由于有些人對(duì)于預(yù)算專業(yè)知識(shí)不了解，在協(xié)商之前，政府對(duì)參與的人大代表、群眾進(jìn)行了一個(gè)有關(guān)預(yù)算知識(shí)的培訓(xùn)，讓大家對(duì)預(yù)算知識(shí)有一個(gè)大概的了解。在參與過(guò)程中，大家可以面對(duì)面地溝通、對(duì)話、質(zhì)詢、辯論，協(xié)商結(jié)束后，再由大家對(duì)預(yù)算結(jié)果進(jìn)行相應(yīng)的監(jiān)督。這種形式激發(fā)了參與群眾的活力，也使得協(xié)商結(jié)果能真正應(yīng)用到?jīng)Q策中去。在聽(tīng)證方面，要明確聽(tīng)證會(huì)代表的產(chǎn)生辦法，依法保障聽(tīng)證會(huì)代表充分發(fā)表意見(jiàn)的權(quán)利，使聽(tīng)證結(jié)果真正納入決策中去。在民主理財(cái)會(huì)方面，要真正成為基層民眾對(duì)社區(qū)性集體經(jīng)濟(jì)組織（如村委會(huì)、居委會(huì)等）的財(cái)務(wù)活動(dòng)實(shí)行民主管理和監(jiān)督的一種有效形式。集體經(jīng)濟(jì)組織通過(guò)定期召開(kāi)會(huì)議，如實(shí)向全體成員公開(kāi)民主理財(cái)和財(cái)務(wù)公開(kāi)監(jiān)督工作等情況，從而提高群眾民主監(jiān)督的意識(shí)和民主管理的主動(dòng)性，進(jìn)一步規(guī)范集體財(cái)務(wù)和資產(chǎn)的管理，充分體現(xiàn)協(xié)商民主的程序規(guī)范性和民主參與性。在網(wǎng)絡(luò)協(xié)商民主方面，要建立公共信息的及時(shí)、客觀發(fā)布制度，摒棄利用網(wǎng)絡(luò)自我表?yè)P(yáng)等不良做法，以對(duì)公眾負(fù)責(zé)的理念來(lái)塑造政府新形象。同時(shí)，通過(guò)各種宣傳引導(dǎo)網(wǎng)民在網(wǎng)上發(fā)表意見(jiàn)時(shí)進(jìn)行理性討論和發(fā)表意見(jiàn)。

（三）強(qiáng)化制度建設(shè)，規(guī)范民主運(yùn)行

基層協(xié)商民主作為一種民主形式和治理方式，目前已經(jīng)被各方所接受，并且已經(jīng)開(kāi)始進(jìn)入和融入基層政治和治理的領(lǐng)域。但要看到，與全國(guó)協(xié)商民主和省市協(xié)商民主相比較，基層協(xié)商民主的制度化程度更有待完善。進(jìn)一步發(fā)展基層協(xié)商民主，必須加強(qiáng)制度創(chuàng)新，規(guī)范民主運(yùn)行，其中協(xié)商民主的具體機(jī)制是今后建設(shè)的重點(diǎn)。首先，要建立參與主體確定機(jī)制，暢通相關(guān)參與渠道，將關(guān)于協(xié)商民主主體擴(kuò)大的標(biāo)志性宣言轉(zhuǎn)化為可操作性規(guī)定，進(jìn)而落實(shí)為實(shí)踐層面的技術(shù)性程序，確保協(xié)商中參與的主體具有代表性、平衡性，保證能夠真實(shí)反映大家的意見(jiàn)。其次，建立協(xié)商信息公開(kāi)機(jī)制，協(xié)商的主體有可能來(lái)自不同的社會(huì)群體，彼此之間的差異是顯而易見(jiàn)的，這集中反映在相關(guān)信息的掌握上。向廣大公眾公開(kāi)協(xié)商事項(xiàng)，可以避免信息傳播中被扭曲而造成協(xié)商不公平結(jié)果，保證協(xié)商的有效性。再次，建立協(xié)商結(jié)果的監(jiān)督機(jī)制，為了讓政府認(rèn)真處理協(xié)商中提出的意見(jiàn)，及時(shí)反饋協(xié)商意見(jiàn)辦理情況，避免協(xié)商“走過(guò)場(chǎng)”，必須在協(xié)商的落實(shí)和監(jiān)督方面進(jìn)行配套的機(jī)制建設(shè)。

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