摘 要:城中村改造是工作不僅關乎城市的良性發(fā)展,更是影響社會的和諧穩(wěn)定。國家土地的二元所有制結(jié)構(gòu)是導致城中村改造無法順利開展的根本原因,明晰土地產(chǎn)權(quán)則是城中村改造的核心問題。本文試圖綜合多方研究成果及各地實施經(jīng)驗,以明晰土地產(chǎn)權(quán)及完善社會保障體制切實保護農(nóng)民權(quán)益為出發(fā)點,就改造過程中出現(xiàn)的土地產(chǎn)權(quán)變更問題進行初步探討,并提出解決問題對策。
關鍵詞:城中村改造;土地產(chǎn)權(quán);社會保障
一、城中村土地制度的現(xiàn)狀分析
雖然各地城中村形成的原因有差異,城鄉(xiāng)結(jié)合的特征也不同,但基本可以劃分為三種類型。其一是潛在型的城中村,位于城市的郊區(qū),尚未與城市建成區(qū)相連,基本保留鄉(xiāng)村特點;其二是發(fā)展型的城中村,位于城市建成區(qū)的邊緣,并與城市建成區(qū)相連,在城市用地不斷楔入的同時,村建設用地處于不斷擴展中;其三是成熟型的城中村,處在市中心區(qū),與城市建設用地相互交錯,處于城市建設用地包圍中,村本身幾乎已沒有農(nóng)用地,村民經(jīng)濟收入靠出租房屋和集體企業(yè)用地升值的分紅。
我國實行土地的社會主義公有制,即全民所有制和勞動群眾集體所有制,在土地所有權(quán)方面,確立了國有土地所有權(quán)和農(nóng)民集體土地所有權(quán)。關于國有土地所有權(quán),根據(jù)《憲法》第10條第1款、《物權(quán)法》第47條、《土地管理法》第8條第1款規(guī)定,城市的土地屬于國家所有,即國有土地所有權(quán)的權(quán)利主體具有唯一性就是國家。但實際管領國有土地的為各市、縣人民政府,其在管理區(qū)域內(nèi)可以名正言順地代表國家管領國有土地,從而截留、分享土地收益。因而,各市縣人民政府成了國有土地的實際主體。權(quán)利的行使有異于權(quán)利的歸屬,由于我國地域?qū)拸V,僅由國務院行使力不從心,國有土地所有權(quán)歸屬的單一性不妨礙權(quán)利行使方式的多樣性。土地作為人類賴以生存的最重要、能帶來恒久收益的資源,土地收益的分配問題顯得特別關鍵。根據(jù)《土地管理法》第55條規(guī)定,從1999年1月1日開始,新增建設用地的土地有償使用費,30%上繳中央財政,70%留給有關地方人民政府,都專項用于耕地開發(fā)。資產(chǎn)導致長期以來,土地收入刺激了地方政府濫用土地。
二、城中村改造過程的核心問題:土地產(chǎn)權(quán)的變更
《土地管理法》第八條明確規(guī)定,我國現(xiàn)存國有產(chǎn)權(quán)制度和集體產(chǎn)權(quán)制度兩種形式,即城市實施國有產(chǎn)權(quán)制度,農(nóng)村和城市郊區(qū)實施集體產(chǎn)權(quán)制度,但現(xiàn)行法律并未對國有土地及集體土地所有權(quán)的區(qū)分作出明確嚴謹?shù)慕缍??!稇椃ā返诰艞l、十條、《物權(quán)法》第四十七條、四十八條與《土地管理法》第八條的界定內(nèi)容基本一致,《確定土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定》第二章則指出“城市市區(qū)的土地屬于國家所有”,但何謂“城市市區(qū)”則無明確說明。有學者認為:應以城市建成區(qū)為準,所謂‘城市建成區(qū)一般是指本市已進行城市配套建設,具備城市功能、基本連片的區(qū)域。同樣的,對于集體土地只是規(guī)定“農(nóng)村及城市郊區(qū)的土地,除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外,屬于農(nóng)民集體所有”。實際上,何謂“城市郊區(qū)”也難以明確界定,單憑片面的認定而無具體法律依據(jù)。由于法律對國有土地界定不明確,因此集體對土地的產(chǎn)權(quán)界定也顯得模糊不清。
三、城中村改造的出路選擇
“城中村”問題的存在是不可否認的事實,但不能簡單地痛斥“城中村”破壞了城市形象,給城市管理和發(fā)展帶來混亂。究其原因,城中村核心問題仍是農(nóng)民問題,是體制轉(zhuǎn)變過程中,失去土地的農(nóng)民的利益問題、身份問題和社會問題。因此要從根本上解決城中村的“病痛”,必須尋求一個全面的技術(shù)支持,在統(tǒng)一的法律框架指導下進行城中村的治理和改造,在轉(zhuǎn)換戶籍的同時建立起保障社會經(jīng)濟生活的制度安排,而不僅對城中村進行物質(zhì)空間上的消滅。目前條件下,我國仍然缺乏系統(tǒng)化保護弱者的機制,依賴國家現(xiàn)有的社會保障制度,他們同樣注定是一個被城市生活邊緣化的群體。因此,要解決城中村居民的生活保障問題,必須采取行之有效的措施,從應然與實然相結(jié)合的角度尋找切實可行的出路,建立一套有效的社會保障制度。
1.基本養(yǎng)老保險制度
就目前城中村的具體情況而言,村民的宅基被征用后,他們的生活水平、標準、內(nèi)容和所承受的社會風險與其他城市居民并沒有區(qū)別,因而失地村民的基本養(yǎng)老保險應該完全參照城市企業(yè)職工社會保險標準實施。保障基金的籌集貫徹國家、集體、個人三者合理負擔的原則進行,考慮到現(xiàn)實中由于大部分農(nóng)村集體和農(nóng)民個人繳費能力畢竟有限,國家應作為農(nóng)村社會保障的責任主體,承擔主要的財政責任,農(nóng)民從土地補償資金中拿出一部分,有條件的集體經(jīng)濟組織補貼一部分,以l5年繳費年限作為一個分界線,只要個人繳費年限累計滿l5年而且達到法定退休年齡的,退休后按月發(fā)給基本養(yǎng)老金。
2.基本醫(yī)療保障制度
現(xiàn)代社會人們?nèi)找骊P注健康,患病后能否獲得保障已成為人們的愿望與訴求。醫(yī)療保障應是人人享有的權(quán)利,而不是基于身份享有的特權(quán),但我國卻一直實行著兩種不同的醫(yī)療保障制度:城鎮(zhèn)職工居民為基本醫(yī)療保險制度,農(nóng)村實行的是合作制醫(yī)療保障制度?!俺侵写濉本用袷ベ囈陨娴耐恋睾统鲎馕葜?,與城市農(nóng)民工、下崗失業(yè)工人、城市貧民一樣同屬于社會弱勢群體,因此探索城中村居民的基本醫(yī)療保障制度具有迫切性、現(xiàn)實性和機遇性。在操作中,“城中村”居民應參照《關于建立城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險制度的決定》的規(guī)定參加基本醫(yī)療保險,其基本醫(yī)療保險基金由統(tǒng)籌基金和個人帳戶構(gòu)成,個人繳納的基本醫(yī)療保險費,全部計人個人帳戶,同時村民還可根據(jù)其實際從事農(nóng)業(yè)勞動時間,折算為繳費時間為其繳納醫(yī)療保險統(tǒng)籌費。
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作者簡介:
蘇曉(1991—),女,陜西省西安市人,現(xiàn)為西安市律師協(xié)會黨務管理員。
(作者單位:西安市律師協(xié)會)