曹政妍
【摘 要】1994年分稅制改革擴(kuò)大了中央政府的財(cái)權(quán),也加重了地方政府的事權(quán)負(fù)擔(dān)。我國(guó)在2012年已實(shí)現(xiàn)國(guó)家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)占GDP比重達(dá)4%的目標(biāo),但“后4%時(shí)代”的挑戰(zhàn)并未消失。本文利用我國(guó)2007-2014年的省級(jí)面板數(shù)據(jù),從“支出分權(quán)”和“收入分權(quán)”兩個(gè)測(cè)度視角分析了財(cái)政分權(quán)對(duì)地方政府教育支出的實(shí)際影響,揭示了可能影響地方政府教育支出的各相關(guān)因素,并根據(jù)實(shí)證分析結(jié)果提出相關(guān)的政策建議。
【關(guān)鍵詞】財(cái)政分權(quán);教育支出;收入分權(quán);支出分權(quán)
一、引言
改革開(kāi)放后,我國(guó)財(cái)政管理體制經(jīng)歷多次改革,財(cái)政教育制度也隨之改變,其中最明顯的就是地方政府從教育服務(wù)代理者變?yōu)橹饕峁┱?。我?guó) “后4%時(shí)代”的挑戰(zhàn)仍在,從財(cái)政制度上保障政府教育投入是我國(guó)的重要任務(wù),本文旨在分析財(cái)政分權(quán)對(duì)我國(guó)地方政府教育支出的影響。
二、文獻(xiàn)綜述
1.財(cái)政分權(quán)內(nèi)涵的界定
學(xué)術(shù)界對(duì)財(cái)政分權(quán)的內(nèi)涵未形成統(tǒng)一的界定。多數(shù)學(xué)者同意財(cái)政分權(quán)體現(xiàn)了中央與地方政府間的財(cái)政權(quán)力分配關(guān)系,并涉及財(cái)政收入與支出兩方面;Lin和Liu認(rèn)為中國(guó)財(cái)政分權(quán)與世界其他國(guó)家的財(cái)政分權(quán)都是指中央政府將財(cái)政控制權(quán)下放給地方政府;Bardhan將財(cái)政分權(quán)看做稅收和支出安排的分權(quán)。
2.財(cái)政分權(quán)度量指標(biāo)的選擇
學(xué)術(shù)界在財(cái)政分權(quán)度量指標(biāo)選擇上的差異更明顯。Oates首先選用州一級(jí)一般財(cái)政收支占州和地方政府一般財(cái)政收支的比重作為財(cái)政分權(quán)的度量指標(biāo);Zhang和Zou采用地方和中央本級(jí)預(yù)算內(nèi)外支出的比值作為財(cái)政分權(quán)的度量指標(biāo)。財(cái)政分權(quán)對(duì)地方政府行為的影響極為重要,在實(shí)證研究時(shí)要合理選擇具體的度量指標(biāo)。
3.財(cái)政分權(quán)與教育服務(wù)
財(cái)政分權(quán)影響地方政府公共產(chǎn)品的供給行為,教育屬于地方政府提供的公共服務(wù),因此,財(cái)政分權(quán)與教育的相關(guān)問(wèn)題成為了學(xué)術(shù)界研究的熱點(diǎn)。傅勇的研究表明,財(cái)政分權(quán)降低了基礎(chǔ)教育的質(zhì)量,和非經(jīng)濟(jì)性公共物品的供給效率;張軍、高遠(yuǎn)等通過(guò)我國(guó)的經(jīng)驗(yàn)數(shù)據(jù)證實(shí)了財(cái)政分權(quán)對(duì)政府提供基礎(chǔ)設(shè)施類公共產(chǎn)品的促進(jìn)作用。
三、計(jì)量模型與實(shí)證分析
1.模型設(shè)定
本文參照孫群力等學(xué)者的研究思路,建立如下模型:
EDUexpit=αi+β*DCit+γXit+εit
其中,EDUexpit代表地方教育支出規(guī)模;DCit代表財(cái)政分權(quán)程度;Xit代表影響地方教育支出的一組控制變量;αi代表截距;εit代表誤差;下標(biāo)i和t分別代表第i個(gè)?。ㄊ校┖偷趖年。
2.變量選擇
(1)被解釋變量
EDUexpit代表地方政府教育支出的實(shí)際規(guī)模,以各省預(yù)算內(nèi)教育支出在預(yù)算內(nèi)財(cái)政支出中的占比來(lái)衡量。
(2)分權(quán)變量
本文采用“支出分權(quán)”和“收入分權(quán)”兩個(gè)財(cái)政分權(quán)度的衡量指標(biāo)。其中,支出分權(quán)DC_exp=各省預(yù)算內(nèi)人均財(cái)政支出/全國(guó)預(yù)算內(nèi)人均財(cái)政支出;收入分權(quán)DC_inc=各省預(yù)算內(nèi)人均財(cái)政收入/全國(guó)預(yù)算內(nèi)人均財(cái)政收入。
(3)控制變量
人均GDP(PGDP)代表各?。ㄊ校┙?jīng)濟(jì)發(fā)展的整體水平,間接衡量政府財(cái)力的積累及支出能力的強(qiáng)弱;人均GDP的平方(PGDP2)旨在檢驗(yàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與地方政府教育支出間是否存在非線性關(guān)系;財(cái)政自給率(EFFORT)間接代表中央政府轉(zhuǎn)移支付行為對(duì)地方政府教育支出的影響,計(jì)量公式為“財(cái)政自給率=預(yù)算內(nèi)收入/預(yù)算內(nèi)支出”;人均固定資產(chǎn)投資(PFAI)代表地方政府為促進(jìn)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)而做出的努力對(duì)教育支出的影響;對(duì)外開(kāi)放水平(OPENESS)代表經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的變化對(duì)地方政府教育支出產(chǎn)生的影響,計(jì)算公式為“對(duì)外開(kāi)放水平=各?。ㄊ校┻M(jìn)出口總額(按境內(nèi)目的地和貨源地分類)/當(dāng)年的GDP”;財(cái)政短缺程度(PFSD)反映分稅制改革后政府間財(cái)權(quán)事權(quán)的匹配狀況,和政府間財(cái)權(quán)事權(quán)關(guān)系的調(diào)整對(duì)地方政府教育支出的影響。計(jì)算公式為“財(cái)政短缺程度=(地方本級(jí)財(cái)政收入-地方本級(jí)財(cái)政支出)/地方GDP總額”。
3.數(shù)據(jù)來(lái)源
本文使用2007-2014年中國(guó)30個(gè)省級(jí)行政單位的面板數(shù)據(jù)(除西藏自治區(qū)),所有數(shù)據(jù)均源于《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》,其中PGDP、PGDP2和PFAI等指標(biāo)均以2007年為基期進(jìn)行價(jià)格指數(shù)調(diào)整。
4.計(jì)量結(jié)果分析
Hausman檢驗(yàn)結(jié)果顯示,模型1-4均適合構(gòu)建固定效應(yīng)模型。模型1和3是分別在財(cái)政支出和收入兩個(gè)分權(quán)維度下,引入全部控制變量的面板模型。模型2和4是將不顯著的控制變量剔除后的優(yōu)化模型:
面板數(shù)據(jù)回歸結(jié)果
在模型1-4中,支出分權(quán)和收入分權(quán)測(cè)度指標(biāo)的系數(shù)均為負(fù),并在顯著性水平5%下通過(guò)了檢驗(yàn),說(shuō)明財(cái)政分權(quán)與地方政府教育支出間呈負(fù)相關(guān)關(guān)系;在模型1和3中, OPENESS和PFSD的系數(shù)在5%的顯著性水平上未通過(guò)檢驗(yàn),說(shuō)明地方政府經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的變化和政府間財(cái)權(quán)事權(quán)關(guān)系的調(diào)整對(duì)教育支出無(wú)顯著影響;在模型1和3中, PGDP2的系數(shù)在5%顯著性水平上未通過(guò)檢驗(yàn),PGDP的系數(shù)在模型1-4中均通過(guò)顯著性檢驗(yàn),且系數(shù)為正,說(shuō)明各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與教育支出間存在線性正相關(guān)關(guān)系;在模型1-4中,EFFORT的系數(shù)在顯著性水平5%下通過(guò)檢驗(yàn),且系數(shù)為正,說(shuō)明中央政府的轉(zhuǎn)移支付行為對(duì)于地方政府教育支出存在實(shí)際影響。地方政府的財(cái)政自給率越高,一定程度上意味中央政府轉(zhuǎn)移支付也越高,由于中央政府在配給轉(zhuǎn)移支付時(shí)常常限制經(jīng)費(fèi)的用途,因此越高的中央政府轉(zhuǎn)移支付也意味著越高的教育支出;在模型1-4中, PFAI的系數(shù)在5%的顯著性水平下通過(guò)檢驗(yàn),且系數(shù)為負(fù),說(shuō)明地方政府為促進(jìn)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)而做出的努力對(duì)教育支出存在負(fù)面影響,地方政府為追求高經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)而增加的固定資產(chǎn)等投資擠出了對(duì)教育的投資。
四、政策建議
上文分析表明現(xiàn)行財(cái)政分權(quán)體制對(duì)地方政府的教育支出有實(shí)際影響,進(jìn)一步完善財(cái)政分權(quán)體制是促進(jìn)地方政府教育支出合理增長(zhǎng)的必經(jīng)之路。
首先,提高地方政府財(cái)權(quán)事權(quán)的匹配程度,適當(dāng)擴(kuò)大地方財(cái)權(quán)。中央政府可適當(dāng)提高增值稅的地方分享比例,在中央和地方政府間進(jìn)行新的利益調(diào)整;完善地方稅收體系,推進(jìn)以房地產(chǎn)稅改革為核心的地方稅系建設(shè);賦予地方政府一定的稅收立法權(quán)和稅率調(diào)整權(quán)。
其次,改革以GDP為導(dǎo)向的官員考核制度。加強(qiáng)對(duì)地方政府的考核監(jiān)督,引導(dǎo)地方政府和官員從單純的經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)轉(zhuǎn)向公共服務(wù)供給競(jìng)爭(zhēng),防止地方政府因過(guò)度追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展而忽視教育投入。
最后,進(jìn)一步完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度。對(duì)一般性轉(zhuǎn)移支付,在公平資金分配標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上逐步提高其比例,提高地方政府對(duì)教育等公共服務(wù)領(lǐng)域的投資;對(duì)中央政府的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付,則集中財(cái)力,突出重點(diǎn),著重解決包括教育供給在內(nèi)的民生問(wèn)題。
參考文獻(xiàn):
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