許與可

【摘 要】PPP模式的應(yīng)用可以在一定程度上緩解當(dāng)?shù)卣?cái)政壓力，創(chuàng)新政府與社會(huì)資本合作機(jī)制，使政府的職能在城鎮(zhèn)供水項(xiàng)目建設(shè)中發(fā)生合理轉(zhuǎn)變，從而確保我國(guó)城市供水項(xiàng)目建設(shè)的順利進(jìn)行，使其為城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展提供強(qiáng)有力的支撐和保障。

【關(guān)鍵詞】城市供水；PPP模式；項(xiàng)目建設(shè)

供水設(shè)施是現(xiàn)代城鎮(zhèn)發(fā)展的基礎(chǔ)條件。雖然部分城市供水設(shè)施建設(shè)已經(jīng)比較完善，但是一些城市在供水項(xiàng)目的建設(shè)與管理上仍然存在資金緊缺問題，城市供水能力難以滿足城鎮(zhèn)發(fā)展需求等。這種現(xiàn)狀，一方面制約了城鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展；另一方面也會(huì)對(duì)城鎮(zhèn)居民帶來飲水安全問題。為促進(jìn)城鎮(zhèn)供水項(xiàng)目的健康快速發(fā)展，應(yīng)用國(guó)家大力推廣的PPP模式，是一種值得推廣的投融資方式，該模式既能保障項(xiàng)目投資穩(wěn)定可靠，又能提高資金使用效率和增加有效供給。

一、城市供水項(xiàng)目應(yīng)用PPP模式的可行性與必要性

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，我國(guó)逐步放寬了私營(yíng)企業(yè)貸款政策，這為私營(yíng)企業(yè)參與城鎮(zhèn)供水項(xiàng)目建設(shè)的資金供給提供了強(qiáng)有力的融資政策保障，可以吸引更多的私有企業(yè)參與到城鎮(zhèn)供水項(xiàng)目建設(shè)中，有效的解決城鎮(zhèn)供水項(xiàng)目建設(shè)中資金短缺的情況。

此外，政府部門針對(duì)城鎮(zhèn)供水項(xiàng)目建設(shè)中，私營(yíng)企業(yè)的參加制定了一系列優(yōu)惠政策，為私營(yíng)企業(yè)參加城鎮(zhèn)供水項(xiàng)目建設(shè)提供了強(qiáng)有力的政策保障，并且建立高效激勵(lì)機(jī)制，鼓勵(lì)私營(yíng)企業(yè)在參與供水項(xiàng)目建設(shè)中進(jìn)行技術(shù)創(chuàng)新，提升工作效率和工作質(zhì)量。

供水項(xiàng)目是城鎮(zhèn)發(fā)展建設(shè)的基礎(chǔ)，隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的不斷加快，基礎(chǔ)設(shè)施融資市場(chǎng)程度也會(huì)不斷提升，但通過調(diào)查不難發(fā)現(xiàn)，城鎮(zhèn)供水項(xiàng)目建設(shè)過程中使用的資金多數(shù)都來自財(cái)政撥款，由于財(cái)政部門資金有限，因此在城鎮(zhèn)供水項(xiàng)目的具體實(shí)施過程中經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)財(cái)政資金短缺的情況，這對(duì)供水項(xiàng)目的建設(shè)來說十分不利。PPP融資模式在具體融資過程中由私營(yíng)企業(yè)和政府雙方共同參與，在供水項(xiàng)目建設(shè)中，通過簽訂協(xié)議政府、私營(yíng)企業(yè)在供水項(xiàng)目建設(shè)中的作用得到合理發(fā)揮，確保供水項(xiàng)目的建設(shè)、運(yùn)營(yíng)能正常順利的完成。由此可見，在城鎮(zhèn)供水項(xiàng)目建設(shè)中，適當(dāng)?shù)囊隤PP融資模式，可以有效解決政府在供水項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)營(yíng)方面投入的不足的問題，同時(shí)又能整合、盤活社會(huì)存量資本，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益、環(huán)境效益“多贏”。PPP模式外包類的三種模式如表1所示。

表1中的前兩種PPP模式并沒有涉及到項(xiàng)目的設(shè)計(jì)與建設(shè)階段，后者則未涉及到項(xiàng)目建設(shè)后期的運(yùn)行管理階段，通過綜合分析可以發(fā)現(xiàn)，表1中的三種模式，項(xiàng)目的所有權(quán)都是屬于項(xiàng)目發(fā)起人。在城鎮(zhèn)供水工程的修建中，采用BT模式下，社會(huì)資本在項(xiàng)目招標(biāo)階段介入項(xiàng)目，并未與政府形成實(shí)質(zhì)上的合作。MC模式在城鎮(zhèn)供水項(xiàng)目建設(shè)中的應(yīng)用經(jīng)常作為TOT的模式應(yīng)用的過渡，一般合同期小于3年。O&M模式主要負(fù)責(zé)對(duì)項(xiàng)目的運(yùn)行與維護(hù)，并不涉及用戶服務(wù)，因此，該模式的應(yīng)用無法使社會(huì)資本運(yùn)行的管理效果得到最大程度發(fā)揮。此外，供水工程項(xiàng)目是關(guān)乎民生的重要基礎(chǔ)設(shè)施，因此項(xiàng)目采用BBO或BOO私有化項(xiàng)目顯然與我國(guó)的國(guó)情相違背。因此，在對(duì)供水項(xiàng)目PPP模式的應(yīng)用上，應(yīng)當(dāng)對(duì)特許經(jīng)營(yíng)類模式進(jìn)行重點(diǎn)考慮。

供水項(xiàng)目一般由水源地、輸水路線、渠道建設(shè)等結(jié)構(gòu)共同組成，也有部分工程是在原有工程基礎(chǔ)上擴(kuò)建而成的，工程以完成當(dāng)?shù)鼐用竦纳钣盟娃r(nóng)業(yè)灌溉為主要目標(biāo)，工程具有一定公益性，此外在工程的不同部分也有著各自的特色。在對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行具體分析，可以依據(jù)項(xiàng)目區(qū)分理論將項(xiàng)目劃分為非經(jīng)營(yíng)、準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)和經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目，并且在實(shí)際操作過程中，依據(jù)項(xiàng)目屬性確定項(xiàng)目的運(yùn)作模式、效益歸屬等具體內(nèi)容。供水項(xiàng)目一般建設(shè)和運(yùn)營(yíng)維護(hù)投資偏高，建設(shè)投資回報(bào)周期長(zhǎng)，可依據(jù)工程項(xiàng)目的需求，應(yīng)用不同的PPP模式，確保城市供水項(xiàng)目建設(shè)的合理性。

以寧鄉(xiāng)縣東城區(qū)污水處理廠PPP項(xiàng)目為例，該項(xiàng)目位于寧鄉(xiāng)縣金洲新區(qū)工業(yè)集中區(qū)，當(dāng)?shù)卣疄楸Ｗo(hù)湘江流域水體，填補(bǔ)經(jīng)開區(qū)西北部地區(qū)污水處理空白，特規(guī)劃此項(xiàng)目。該項(xiàng)目采用PPP（Public-Private-Partnership）的特許經(jīng)營(yíng)方式，中標(biāo)方賽恩斯環(huán)保公司與金洲新區(qū)下屬的長(zhǎng)沙金洲新城開發(fā)建設(shè)投資有限公司（以下簡(jiǎn)稱城投公司）依法注冊(cè)成立合資項(xiàng)目公司，由城投公司負(fù)責(zé)出資辦理建設(shè)用地國(guó)土權(quán)證至合資公司名下，并以項(xiàng)目前期費(fèi)用約5400萬元及建設(shè)用地參股，占45%股權(quán)，賽恩斯環(huán)保公司負(fù)責(zé)出資對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行建設(shè)及設(shè)備采購(gòu)，所投建設(shè)及設(shè)備采購(gòu)資金，占55%股權(quán)；合資公司的股東會(huì)由中標(biāo)方出任企業(yè)法人，開發(fā)公司派駐合資公司股東成員。

雙方以PPP方式成立的合資公司，負(fù)責(zé)融資投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)維護(hù)寧鄉(xiāng)縣東城區(qū)污水處理廠，賽恩斯環(huán)保公司有權(quán)依據(jù)特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議的有關(guān)約定獲收取污水處理服務(wù)費(fèi)用，污水處理收入通過污水處理量乘上協(xié)議約定價(jià)格計(jì)算，價(jià)格調(diào)整方式和時(shí)間段也在協(xié)議內(nèi)。當(dāng)實(shí)際污水處理量低于保證最低量時(shí)，公司按協(xié)議保證最低量向政府收取費(fèi)用，當(dāng)實(shí)際污水處理量大于保證最低量時(shí)，公司則按實(shí)際處理量收取費(fèi)用，同時(shí)污水處理有最低保證單價(jià)，以保證項(xiàng)目有利可圖。雙方按各自職責(zé)及所占股份比例風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、利益共享，并在特許經(jīng)營(yíng)期30年期滿后無償移交包括污水處理項(xiàng)目設(shè)施的所有權(quán)利和利益、在用的各類管理章程和運(yùn)營(yíng)資料、土地使用權(quán)及與項(xiàng)目場(chǎng)地有關(guān)的其他權(quán)利以及中標(biāo)方在財(cái)務(wù)狀況上體現(xiàn)的一切財(cái)產(chǎn)給發(fā)城投公司。協(xié)議約定污水處理項(xiàng)目場(chǎng)地在移交日不能存在任何環(huán)境問題和環(huán)境遺留問題。

城鎮(zhèn)供水項(xiàng)目在建設(shè)過程中所采用的PPP模式對(duì)于項(xiàng)目的建設(shè)以及城市的發(fā)展都有著重要影響。需要注意的是，TOT、BOT、ROT三種不同模式的資產(chǎn)的所有權(quán)都?xì)w政府所有，私有企業(yè)只具有項(xiàng)目的經(jīng)營(yíng)權(quán)。BOOT模式則允許私有企業(yè)在特許經(jīng)營(yíng)許可期限內(nèi)，擁有資產(chǎn)所有權(quán)，該模式在具體應(yīng)用過程中必須要謹(jǐn)慎。供水項(xiàng)目工程施工中，不同區(qū)域采用不同的PPP模式時(shí)，在項(xiàng)目分析與建設(shè)中，應(yīng)當(dāng)依據(jù)結(jié)構(gòu)上的不同，采取不同的方式進(jìn)行建設(shè)，在應(yīng)用過程中政府相關(guān)主管部門應(yīng)堅(jiān)持統(tǒng)籌兼顧，積極組織協(xié)調(diào)，確保選用的PPP模式不會(huì)對(duì)水利項(xiàng)目的運(yùn)行和建設(shè)造成不良影響。

二、城鎮(zhèn)供水項(xiàng)目運(yùn)用PPP模式的保障措施

在城鎮(zhèn)供水項(xiàng)目施工中選擇合適的PPP模式后，應(yīng)建立健全激勵(lì)與約束相結(jié)合的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)和利益補(bǔ)償機(jī)制，確保社會(huì)資本回報(bào)合理、項(xiàng)目可持續(xù)經(jīng)營(yíng)，明確風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任，規(guī)范項(xiàng)目實(shí)施過程，積極穩(wěn)妥推進(jìn)項(xiàng)目建設(shè)。主要有以下幾個(gè)方面：

規(guī)劃?rùn)?quán)威。1.在預(yù)期財(cái)力的保障下，量力而行完成對(duì)PPP項(xiàng)目的合理規(guī)劃。2.對(duì)于收益波動(dòng)性較大，收費(fèi)困難的項(xiàng)目應(yīng)適當(dāng)延緩PPP模式的應(yīng)用。3.依據(jù)規(guī)劃審批項(xiàng)目或?qū)?xiàng)目規(guī)劃進(jìn)行公開制定，確保項(xiàng)目推廣的有序進(jìn)行，確保供水項(xiàng)目建設(shè)的順利進(jìn)行財(cái)政審批嚴(yán)格。4.供水項(xiàng)目如果需要政府財(cái)政出資或擔(dān)保，在具體操作過程中需要獲得本級(jí)財(cái)政審批。5.若項(xiàng)目施工中出現(xiàn)變更，則需要對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行重新審批。

合同管理規(guī)范。1.合理分配項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)責(zé)任進(jìn)行明確。2.利用條款對(duì)違約行為應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任進(jìn)行明確。3.制定工程延期、法律修改、合同指南，項(xiàng)目終止等內(nèi)容條款都應(yīng)納入到合同管理中。4.由政府提供融資擔(dān)保項(xiàng)目，利用實(shí)體進(jìn)行運(yùn)作，在金融市場(chǎng)與政府之間應(yīng)當(dāng)設(shè)置“防火墻”。5.明確在項(xiàng)目運(yùn)行過程中，何種情況下啟動(dòng)財(cái)政補(bǔ)貼，以及所采取的補(bǔ)貼模式。

項(xiàng)目監(jiān)管到位。建立健全制度體系，對(duì)PPP項(xiàng)目進(jìn)行常態(tài)化的全生命周期監(jiān)管，建立履約管理、行政監(jiān)管和社會(huì)監(jiān)督三位一體的監(jiān)管架構(gòu)，首要保證公共安全和效益。在明確社會(huì)資本方的績(jī)效監(jiān)測(cè)和質(zhì)量控制等義務(wù)的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)對(duì)社會(huì)資本的履約管理，實(shí)現(xiàn)公開透明的陽光化運(yùn)作，對(duì)參建各方形成有效監(jiān)督和約束。

項(xiàng)目退出機(jī)制健全。1.直接股權(quán)融資項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)期后，公開轉(zhuǎn)讓，私人合作方具有優(yōu)先購(gòu)買權(quán)。2.對(duì)于資產(chǎn)支出融資項(xiàng)目、信貸項(xiàng)目，政府在信用和資產(chǎn)持有兩方面的推出應(yīng)當(dāng)依照步驟推出。3.對(duì)租賃項(xiàng)目，象征性收對(duì)價(jià)后轉(zhuǎn)讓給私人部門或項(xiàng)目公司。

三、結(jié)束語

推廣科學(xué)應(yīng)用PPP模式，既有利于創(chuàng)新投融資機(jī)制，拓寬社會(huì)資本投資渠道，又有利于發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)，同時(shí)也加快了政府職能轉(zhuǎn)變，提高了城鎮(zhèn)供水服務(wù)的質(zhì)量與效率。

參考文獻(xiàn)：

[1]關(guān)書賓，姜承操，霍志輝，PPP系列專題研究之一：PPP模式定義及在國(guó)內(nèi)外發(fā)展情況概述[EB/OL] .[2015-08-21] http：//bond. hexun.com/2015-01-16/172452304.html

[2]趙一丞，重大節(jié)水供水工程中PPP模式運(yùn)用的探析[A] .水利經(jīng)濟(jì)，2016，01：41-45.

[3]李曉婷，汪冀. 基于PPP模式的城市污水處理工程投融資研究[J]. 中國(guó)環(huán)境管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)，2012，01：41-44.

[4]簡(jiǎn)迎輝，包敏. PPP模式內(nèi)涵及其選擇影響因素研究[J]. 項(xiàng)目管理技術(shù)，2014，12：24-28.