羅芙蓉 羅文寶

摘 要：中國農業(yè)的貢獻在我國政治經濟發(fā)展中仍占有舉足輕重的位置。但是，當前的“三農”問題的表現已深入影響到我國實體經濟持續(xù)快速健康發(fā)展，制約著三大產業(yè)的協調發(fā)展。重慶市作為長江上游經濟帶和成渝經濟圈中心，地理位置決定了應發(fā)展因地制宜的多樣性農業(yè)。農業(yè)經濟對重慶市的崛起與發(fā)展有著重大貢獻，而財政扶持農業(yè)也是今后經濟建設項目中的重要環(huán)節(jié)。因此，研究重慶市當前財政支農在資金規(guī)模投入、財政資金的使用、資金分配機構、監(jiān)督與管理中存在的問題，從而在結合當前的政策下提出解決對策，進而完善重慶市財政支農機制，達到財政能強有力地支持農業(yè)發(fā)展，快速實現重慶市經濟發(fā)展模式轉型。

關鍵詞：重慶市；財政支農；政策；問題；解決對策

中圖分類號：F812.8 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2016）14-0130-03

改革開放以來，我國除了在輕重工業(yè)、信息科技取得驚人的成就，在農業(yè)方面也有革命性的轉變。經濟上有著持續(xù)飛速的發(fā)展，制度和政策上有著重大的突破和創(chuàng)新，在許多方面都得到了實質性的改變。農村人民純收入年均也由1978年的133.6元提高到2012年的12 000元。從恩格爾系數上看，農村居民2015年的39.2%相比1978年的66.7%下降了接近一半。但是，我國因存在農耕文明的歷史沿革，在思想和素質上都表現出落后和墨守成規(guī)。農業(yè)生產方式不能進行更新改造，沒有進行農業(yè)機械化的應用；政府對農業(yè)的扶持力度不夠，主要表現在財政支持政策上的欠缺和機制上的不健全和不完善。這樣的農業(yè)發(fā)展問題歷來是我國在經濟發(fā)展中關注的一個重點問題，在經濟模式轉型的關鍵時期，農業(yè)的發(fā)展需要強大的資金和穩(wěn)定的政策支持，因此，只有健全穩(wěn)定的財政政策和資金補給，才能轉變重慶市農業(yè)長期以來固定的生產方式，推動農業(yè)現代化發(fā)展。

一、改革開放以來我國財政支農政策的變遷

財政支農是新時期的一個重要概念，是指我國國家財政通過資金和財政政策方式對我國“三農”問題的幫扶和解決，是國家與農民分配關系的重要內容之一，其主要表現形式為資金投入、優(yōu)惠政策和制度建設。自改革開放以來，我國財政支農政策大致經歷了三個發(fā)展時期。第一階段（1978—1994年）：1978年是改革開放的元年，黨中央創(chuàng)新的推出以家庭聯產承包責任制為代表的農業(yè)政策在四川省和安徽拉開了序幕，財政支農政策也同時開展了起來。20世紀80年代初，財政包干體制將推行，改變了之前財政高度集中的統收統支管理體制，國家把農業(yè)農村方面的支出重點轉化為中央財政和地方財政的重點工作。第二階段（1994—2002年）：1994年市場經濟體制推出并開始運行，國家由計劃經濟體制改為市場經濟體制。從而政府職能也放出于市場調節(jié)，增強了市場在資源配置中基礎性作用和國家宏觀調控的輔助作用。因此，財政支出在各方面經濟發(fā)展中也相應地有所調整，“三農”財政支出的重點也開始放在農業(yè)支出、農民教育、農村社會保障體系等公共服務領域。這一時期，財政支農資金規(guī)模較前一階段有重大的突破，總量較之前有大幅度提高，總體上反映了黨中央、國務院對“三農”問題的重視程度和國家財政支農在今后發(fā)展的一個大體趨勢。從規(guī)模的內部看，優(yōu)化了財政支農資金的投入分配結構，為地方發(fā)展特色農業(yè)提供了幫助，以重慶市為例的“立體農業(yè)”就得到了很好的發(fā)展。第三階段（2003年至今）：這一階段，黨中央提出了“統籌城鄉(xiāng)發(fā)展”的戰(zhàn)略方針，開始高度重視城市和農村間的發(fā)展差距，最大限度縮小城鄉(xiāng)落后差距，明確提出要把“三農”問題作為全黨工作的重中之重，農業(yè)在我國財政支農政策中開始實現戰(zhàn)略性的轉變。

二、重慶市財政支農的現狀及問題分析

（一）重慶市財政支農的現狀

重慶市作為西南地區(qū)經濟中心，帶動著長江上游一帶經濟發(fā)展，并輻射周邊的許多地區(qū)。以農村居多并存在于大城市的重慶市，在2016年的1月至3月之間，共計129.7億元的財政支農資金預算已順利下達到各區(qū)縣和農業(yè)相關部門，主要用于支持2016年春季農業(yè)耕作和全市林業(yè)、水利工程方面建設發(fā)展，保證2016年春季農業(yè)工作能夠順利開展。但是，根據政府推出的“中國歷年來各地區(qū)財政支農數據”顯示，1978—2012年，重慶市財政支農在資金力度和扶持次數上，全國排名32位?？梢钥闯?，在中央總體戰(zhàn)略的領導下，重慶市在財政支農上是政策和資金是沒有很好的貫徹和實施的。在表1中我們可以看到，2006—2014年期間，雖然農業(yè)產值和人均GDP都在逐年上漲，但是農業(yè)生產總值在總體經濟中所占比例為9%左右，而農業(yè)人口占全市人口的62.5%左右。因此，當前重慶市在農業(yè)這一領域的發(fā)展是非常欠缺的，接下來重慶市財政支農力度能否有所突破是當前一個至關重要的問題。

（二）重慶市財政支農存在的問題

1.重慶市財政支農資金投入規(guī)模問題

財政支出的規(guī)模也就是在某個時點上地方政府對財政支出量的大小。當前，重慶市的經濟在快速發(fā)展，農業(yè)帶來的產值和財政農業(yè)支出的比例出現嚴重不符，由于我國中央財政和地方財政在支農部門和機制設置上的不健全，導致地方在實施財政支農上沒有獨立的權利，必須依靠中央，從而對農業(yè)在資金補給上體現出不足。然而，農業(yè)現代化在這個階段屬于重要轉型期，重慶市農業(yè)的發(fā)展需要很大的資金流加以補給，才能在轉型期順利過渡，促進農業(yè)在現代化的新一個層次上快速發(fā)展。雖然近幾年重慶市政府在財政支農資金上有所提高，但是沒有得到一個根本性的改變，在農業(yè)資金需求上還是存在問題，制約了運轉中農業(yè)的發(fā)展。

2.財政支農資金缺乏有效的監(jiān)督管理

財政資金在支農使用上面所帶來的效益，主要看該地區(qū)的監(jiān)督管理機制是否健全，沒有系統完整的審計監(jiān)督體系，財政資金很難用到實處，發(fā)揮出真正的效益。重慶市的許多地方出現了上級撥出了大量的資金，到了最下級和最底層的行政村等單位時就所剩無幾，導致政策實施和資金力度就變得很弱、很小。其問題存在于中間環(huán)節(jié)。有些單位利用中央的“三農”扶持政策，使用各種理由在各個環(huán)節(jié)、各個方面對資金加以擠占和挪用，導致真正用到農業(yè)的資金量少；又因為監(jiān)督管理機制的不健全，導致無法清查資金的流向和用處，最終無法使財政資金真正發(fā)揮效益。

3.財政支農資金運用效果不佳

目前，重慶市多個地方在利用財政資金進行農業(yè)投資時，由于在宏觀上主要推行的政策是單一的技術和設備更新， 卻很少關注經濟和財務核算，對農民的生產素質投資也是甚少。雖然2012年以來對農民在生產、養(yǎng)殖和種植方面有較大的突破和改進，但主要體現在村鎮(zhèn)書記知識的宣傳和簡單的人員素質講座培訓上。所以這些舉措在農村發(fā)揮的效益并不明顯，因為沒有根本性的改變農民小農思想的觀念，加之官員的不重視和做形式，使得大量的資金都做了“無用功”，事倍功半使得資金需求量更加嚴重。例如，為了響應全國農業(yè)現代化的號召，農業(yè)基礎管理單位占用重大資金推行大型原地區(qū)機械化生產和現代高科技農業(yè)技術，而忽略了當前重慶市農業(yè)的發(fā)展情況。農業(yè)的地形條件決定了重慶市不能和平原機械化農業(yè)對比，應發(fā)展當地特色經濟作物，由此確定當前面臨的最大瓶頸障礙就是農業(yè)基礎的建設，農業(yè)機耕路、農村公路的繼續(xù)投入和修建，種植上選取什么樣的作物種子能產出更高的產量等。

4.財政支農資金分配結構不合理

重慶市位于西南經濟落后的山區(qū)，全市有約8.2萬平方千米的占地總面積，人口達3 144萬。因地形和地勢的獨特性，決定了重慶市應發(fā)展多種多樣的經濟作物，應遵循因地制宜、因時制宜。重慶市現基本走“立體農業(yè)”路線，山地主要以茶樹、生態(tài)經濟林、果園為主，丘陵主要以梯田水稻、花生、煙草為主，平原洼地主要以水稻、玉米、油菜為主，兼有桑基魚塘，家禽養(yǎng)殖。但是在財政支農上面，國家缺乏具體的調研和實地的考察，對農業(yè)發(fā)展的各個項目不甚了解，只是將款項直接撥付去用于改造農業(yè)的某個項目。這樣的資金撥付導致底層應用結構的不合理，出現某些邊際效益差農業(yè)扶持項目占用了大量資金，長期見不到效果；而有的邊際效益好的農業(yè)項目需要大量和緊急的財政支持，卻無人問津，不在支農的清單上。

三、重慶市財政支農問題的解決措施

從上述討論中，重慶市當前面臨的財政支農問題主要表現在資金投入規(guī)模問題、資金缺乏有效的監(jiān)督管理、資金運用效果不佳和資金分配結構不合理等方面，其他的一些問題也同樣阻礙著財政支農的目的實現和背離了初衷。因此，如何改變當前的局面，走出農業(yè)發(fā)展的困境，讓財政在農業(yè)上發(fā)揮實質性的作用，是我們研究的核心問題。

（一）各階層加大對農業(yè)的投入力度

在中央和地方各級政府在探索提高財政支農資金管理水平的對策和制定多項系統完善惠農政策的同時，重慶市委、市政府高度關注重點應在于加大財政對“三農”的投資力度，從支農的源頭上改變的當前投入規(guī)模弱小的問題，有效地緩解重慶市“三農”面臨的問題。第一，政府的財政始終是農業(yè)投入的“主力軍”。政府宏觀調控力度要進一步加大，合理分配三大產業(yè)間的比例份額，把農業(yè)劃為國家重點扶持和開發(fā)項目。第二，國家制定寬松的貨幣經濟政策，促進金融機構在農業(yè)信貸資金領域的參與力度，最終增加農業(yè)發(fā)展的貸款量，減輕農業(yè)貸款難的問題。第三，通過國家財政經濟手段在農業(yè)方面的傾斜，充分利用銀行信貸、三方擔保、財政貼息和金融保險等手段，吸引社會閑散資金、金融資本、外資進入農業(yè)領域，充分調動各級社會群體和社會機構的積極性，從而支持地方特色農業(yè)發(fā)展，最終實現“以獎代補”、“先建后補”、“民辦公助”等節(jié)資方式。

（二）中央和地方建立科學有效的監(jiān)督管理體系

中央與重慶市財政都應將“三農”工作作為今后財政支出的重要內容。要想政策得到真正的貫徹和實施，在管理和監(jiān)督上的工作必然不能忽略，就是說要積極加強支農資金科學化管理、精細化管理，建立系統監(jiān)督體系。建議從資金籌集、競爭立項、引導促進、項目實現和后期成果檢驗等環(huán)節(jié)，為中央和地方科學有效的監(jiān)督管理創(chuàng)建大體框架，最終著力提高財政支農資金的運行效率。重點關注“專項資金專項用途”的實施情況，設置上下級部門審計機制，做好各本門之間的牽制工作，建立有系統的完整的審計監(jiān)督體系。總體上建立起事前預算監(jiān)督與制衡，事中認真貫徹執(zhí)行與檢查，事后績效考核的資金監(jiān)管體系。

要做到嚴格資金監(jiān)管，專家評審、公示公告等措施就要充分加以貫徹和執(zhí)行，加大財政支農信息公開透明力度，監(jiān)督人員定期組織財政進行專項檢查。繼續(xù)貫徹市級部門收到中央專項財政支農資金文件后，各個區(qū)縣能在規(guī)定的時間內收到按比例下放的資金。各個區(qū)縣接到專項資金后，在規(guī)定的時間內必須將資金分解下達到具體項目，加快重慶市財政支農的管理效率。

（三）重點關注財政資金使用效益

財政支農資金的使用直接關系到農業(yè)發(fā)展狀況，因此，怎樣提高使用效益是政府實施部門的最大難題。第一，資金籌集上，探索涉農資金整合和統籌新模式。以中央和市委、市政府確定的重點項目為平臺，通過整合資源、整合政策，實現整合資金的目的。第二，著實提高資金使用者的素質，加強領導人員的思想教育和技術培訓工作，做到有計劃、有組織、有目的利用資金，充分發(fā)揮其在農業(yè)項目中的帶頭作用。第三，直接基層領導單位應定期對扶持的農業(yè)項目進行檢查和驗收，確定是否達到預期的規(guī)劃目標，及時總結經驗和反饋不足。通過事前、事中、事后工作加以調整，以此保證財政支農資金在使用中能發(fā)揮其效益。

（四）優(yōu)化分配使用資金結構

資金的結構優(yōu)化有利于生產方式的轉型，促進粗放型向集約型轉變，由此能使有限的資源發(fā)揮出最大的價值。再配合資金規(guī)模的擴大，農業(yè)的生產質量和總值貢獻力度將根據“質”和“量”的改變而敏感性地正相關發(fā)展。在優(yōu)化資金分配結構上，繼續(xù)實行資金切塊到區(qū)縣和市級集中管理相結合的分配方式，通過地方基層資金使用者的預算和具體實施規(guī)劃，進行合理的資金結構分配，保證緊急項目盡快解決、重點項目高效實施、輔助項目兼顧運行的實施戰(zhàn)略。

結語

綜上，重慶市在財政政策進行完善的同時，要加快財政支農預算的執(zhí)行進度，充分發(fā)揮所用財政支農資金在農業(yè)投入與產出中所帶的經濟效益，同時也要繼續(xù)發(fā)揮財政資金在整個經濟發(fā)展中調整和引導作用。若政府就當前在重慶市財政支農資金投入規(guī)模大小、支農資金能否有效監(jiān)督管理，財政支農資金運用的效果以及資金分配結構問題上，能重點關注和做出突破性的改變，必將使財政支農資金有效地解決重慶市“三農”問題，穩(wěn)增長、調結構、惠民生的財政政策將更好地彰顯出來，最終展現出“動起來”、“活起來”的財政支農效果。

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