馮春玲

隨著時代的進(jìn)步和經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，人們的生產(chǎn)生活水平和物質(zhì)文化需求越來越高，社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展越來越迅猛，與此同時，我國城市化進(jìn)程越來越快，從而導(dǎo)致城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的結(jié)構(gòu)不斷變化。隨著政府經(jīng)營城市土地的力度不斷加大，城市房地產(chǎn)事業(yè)和土地開發(fā)得到快速發(fā)展，城市土地出讓金占城市發(fā)展經(jīng)濟(jì)總收入的比重越來越大，尤其是在我們革命老區(qū)的欠發(fā)達(dá)地區(qū)，土地出讓金更是城市建設(shè)的主要組成部分?，F(xiàn)立足蒙陰縣土地儲備工作的現(xiàn)狀和面臨的困難問題，從機(jī)構(gòu)性質(zhì)和職責(zé)定位、土地儲備工作運行情況及對縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要性等方面進(jìn)行了調(diào)查研究，總結(jié)了經(jīng)驗，找準(zhǔn)了存在的問題。提出了解決問題的辦法。

一、土地儲備運行情況

1.土地收購儲備情況。自2013年以來，收儲土地407宗，548.1965公頃，支出取得成本10.68億元，其中征收土地502.3026公頃，收購?fù)恋?5.8939公頃；工業(yè)用地302.3983公頃，商住用地206.4132公頃，保障性住房用地7.7328公頃，公益事業(yè)用地43.8447公頃，其他用地4.5583公頃。

2.儲備土地供應(yīng)情況。自2013年以來，儲備土地供應(yīng)391宗，供應(yīng)土地面積504.7204公頃，土地價款26.54億元。按照土地供應(yīng)方式分為劃撥方式供應(yīng)土地43.1387公頃，出讓方式供應(yīng)土地461.5817公頃，公益性事業(yè)用地34.932公頃，其他用地4.5583公頃。目前，房地產(chǎn)用地庫存面積38.6667公頃。面對房地產(chǎn)去庫存的大方針，預(yù)計房地產(chǎn)市場依然低迷。為此，在制定2016年全縣土地儲備、供應(yīng)計劃時以盤活存量土地為重點，切實發(fā)揮土地調(diào)控作用，促進(jìn)我縣土地市場健康有序發(fā)展。2016年全縣計劃收儲土地146.6667公頃。其中，商服用地12.6667公頃，工礦倉儲用地73.3333公頃，住宅用地50.6667公頃，公共管理與公共服務(wù)用地10公頃。

3.資金使用和管理情況。自2007年以來，土地出讓收支全額納入地方基金預(yù)算管理。收入全部繳入地方國庫，支出一律通過地方基金預(yù)算從土地出讓收入中予以安排，實行徹底的“收支兩條線”。蒙陰縣嚴(yán)格執(zhí)行《土地儲備資金財務(wù)管理暫行辦法》等政策規(guī)定，逐步規(guī)范土地儲備資金財務(wù)收支行為。自2007年以來，全縣儲備資金總收入138982萬元，從國有土地出讓收入中撥付94332.6萬元；儲備資金總支出133113億元，全部用于征地和拆遷補(bǔ)償，其中從已供應(yīng)儲備土地收入中安排的資金90349.1萬元，從國有土地收益基金中安排的資金42763.9萬元。

4.土地出讓收支使用范圍。一是征地和拆遷補(bǔ)償支出。包括土地補(bǔ)償費、安置補(bǔ)助費、地上附著物和青苗補(bǔ)償費、拆遷補(bǔ)償費。必須保障被征地農(nóng)民原有生活水平的不降低，保障被征地農(nóng)民的合法權(quán)益。二是土地開發(fā)成本支出，包含土地平整等前期土地開發(fā)支出及借款利息。加強(qiáng)控制成本，降低開發(fā)成本，加強(qiáng)對土地的調(diào)控。三是其他支出包括農(nóng)田水利建設(shè)支出，教育基金支出，被征地農(nóng)民的社會保障基金支出，城市的基礎(chǔ)建設(shè)支出，配套設(shè)施建設(shè)支出還有廉租住房保障支出等。土地出讓收入要重點向農(nóng)村建設(shè)傾斜，通過改善農(nóng)村的道路環(huán)境衛(wèi)生等建設(shè)項目，改善農(nóng)民的生產(chǎn)、生活和居住環(huán)境，逐步提高農(nóng)民的生活質(zhì)量。目前，各類城市投資公司及融資平臺存量儲備土地融資工作暫未開展。

二、土地儲備工作中遇到的困難和問題

由于受到資金、城市規(guī)劃和對土地市場前瞻性預(yù)測不夠等問題的影響，致使土地儲備工作存在如下問題：

1.土地儲備多為被動儲備。在土地儲備的資金運營上，政府只注重對土地使用權(quán)出讓后政府收益的回攏，忽視了對土地收購儲備前期的資金投入。

2.對土地市場前瞻性預(yù)測不夠。土地儲備工作涉及面廣，需要多部門之間密切配合，從現(xiàn)實情況來看，主要是與城建規(guī)劃及司法部門之間的協(xié)調(diào)對土地收購儲備的影響最大。許多縣城建設(shè)規(guī)劃缺乏前瞻性和穩(wěn)定性，給土地儲備無形中增加了風(fēng)險，也制約了土地資源的高效利用。例如：2007年儲備的位于蒙陰街道辦事處茶棚社區(qū)的30畝土地，由于受城市規(guī)劃調(diào)整影響，至今無法推向市場，造成了政府土地儲備資金的積壓。

3.規(guī)避政府土地收購儲備行為存在。一是應(yīng)依法收回的荒蕪、閑置的國有土地和因單位搬遷、解散、撤銷、破產(chǎn)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整或其它原因調(diào)整出的原劃撥的國有土地，原土地使用權(quán)人在不辦理任何土地相關(guān)手續(xù)的情況下，買賣或者以房屋租賃、聯(lián)營聯(lián)建等名義擅自轉(zhuǎn)讓土地或改變土地用途等方式進(jìn)行交易，導(dǎo)致國有土地資產(chǎn)流失，給政府收儲帶來難度。二是原有的劃撥性住宅用地，因?qū)嵤┏擎?zhèn)規(guī)劃，土地價值突顯后，原土地使用權(quán)人采取拆舊翻新等方式，使其無償取得的住宅用地改變成為本應(yīng)通過公開出讓有償方式方能獲得的經(jīng)營性用地，掠奪了政府土地增值收益。

三、對策措施和建議

1.規(guī)范土地收儲資金的運營。在土地收購儲備的資金運營上，政府、財政及審計部門要指導(dǎo)和監(jiān)督土地收購儲備機(jī)構(gòu)，對土地使用權(quán)出讓后國土收益的及時回收，更要協(xié)助土地收購儲備機(jī)構(gòu)搞好土地收購儲備前期的資金籌措和投放工作。財政部門將用于土地收購儲備的資金列入土地儲備專項資金，并納入年度財政預(yù)算體系內(nèi)，牢牢掌握土地市場主動權(quán)。

2.多方式多渠道收儲土地，及時的供應(yīng)土地。凡是政府儲備土地必須入庫，以統(tǒng)一管理、統(tǒng)一整理、統(tǒng)一供地。在進(jìn)行土地收購儲備時，應(yīng)結(jié)合實際情況，靈活運用以下幾種方式：一是土地征用。結(jié)合城市規(guī)劃，將城市的拓展用地、預(yù)留地和主要交通干線公路兩側(cè)區(qū)位條件好、升值潛力大、市場需求旺盛的地塊，以政府統(tǒng)一征地的方式轉(zhuǎn)為國有土地后，完善土地征用手續(xù)納入土地儲備庫。二是依法收回。按照法律法規(guī)規(guī)定，將以出讓方式取得國有土地使用權(quán)、期限已滿未申請續(xù)期或申請續(xù)期未經(jīng)批準(zhǔn)的土地，閑置土地，被依法沒收土地使用權(quán)的土地，依法收回后入庫。三是土地置換。對于企業(yè)、村莊整合改造土地，可以采取土地置換的辦法收購儲備，用土地儲備庫中土地?fù)Q取地段好、利用效率不高的土地，以降低收購儲備成本，挖掘城市土地潛力，合理配置土地資源。

3.做好部門間的協(xié)調(diào)配合。在土地儲備時要做好與城建規(guī)劃部門的協(xié)調(diào)問題。城建規(guī)劃部門要嚴(yán)格執(zhí)行城市規(guī)劃法，制定科學(xué)、先進(jìn)、穩(wěn)定的城市規(guī)劃，尤其要著力提高地塊詳細(xì)規(guī)劃的覆蓋率，并向社會公示，接受社會監(jiān)督，徹底改變目前朝令夕改的狀況，只有這樣，城市規(guī)劃才能真正成為土地資源配置和土地資產(chǎn)處置的前導(dǎo)，成為推動土地市場良好發(fā)育的動力。

土地儲備工作，有利于當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展，促進(jìn)土地的節(jié)約集約利用，有利于保持社會穩(wěn)定，對推進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會的建設(shè)具有十分重要的意義。