谷茵

摘 要：政府信息公開(kāi)是公民知情權(quán)實(shí)現(xiàn)的必需，目前我國(guó)公民知情權(quán)實(shí)現(xiàn)的障礙在于政府對(duì)公民知情權(quán)的認(rèn)識(shí)不足、政府信息公開(kāi)的內(nèi)容比較狹窄、政府信息公開(kāi)相關(guān)法律的缺失，以及政府信息公開(kāi)監(jiān)督救濟(jì)的實(shí)效性不強(qiáng)。為此，我們要培養(yǎng)維護(hù)公民知情權(quán)的政府信息公開(kāi)的價(jià)值取向、健全政府信息公開(kāi)的法律法規(guī)、完善政府信息公開(kāi)的權(quán)利救濟(jì)制度，以及發(fā)揮公民社會(huì)組織在信息公開(kāi)中的作用。

關(guān)鍵詞：公民知情權(quán);政府信息公開(kāi);制度困境;制度構(gòu)建

中圖分類(lèi)號(hào)：D618 ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A ? 文章編號(hào)：1002-2589（2016）02-0049-03

知情權(quán)是現(xiàn)代社會(huì)公民的基本權(quán)利之一，也是公民實(shí)現(xiàn)其他權(quán)利的前提和基礎(chǔ)。而實(shí)行政府信息公開(kāi)則是公民知情權(quán)得以保障的重要途徑。因此，要認(rèn)真審視政府信息公開(kāi)制度及其實(shí)踐，發(fā)現(xiàn)其中的不足并努力加以完善。

一、政府信息公開(kāi)：公民知情權(quán)實(shí)現(xiàn)的必需

公民知情權(quán)指的是公民依法獲取、知悉政府機(jī)關(guān)公開(kāi)的信息以及國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員的政治活動(dòng)，了解國(guó)家、政府的政策與法律法規(guī)的權(quán)利，獲取行政機(jī)關(guān)公共信息，即獲取官方信息的權(quán)利。主權(quán)在民理論是公民知情權(quán)的理論基石和政府立論存在的根基。

人民主權(quán)理論認(rèn)為，人民是主權(quán)者，以公意來(lái)指導(dǎo)自己的行動(dòng)，政府及其官員只是主權(quán)者的代理機(jī)構(gòu)和執(zhí)行人，代表廣大民眾利益管理國(guó)家、行使權(quán)力。所以公民享有知情權(quán)，這是人民主權(quán)的當(dāng)然之意。政府本身并不擁有絕對(duì)權(quán)力，履行義務(wù)是其主要職能，政府有義務(wù)向民眾公開(kāi)政府信息，以尊重和保護(hù)公民的知情權(quán)。人民有權(quán)利獲取和知悉政府信息，有權(quán)知道政府將要做什么、正在做什么、已經(jīng)做了什么、哪些是合理合法的。正如麥迪遜所說(shuō)：“公眾要想成為自己的主人，就必須用習(xí)得的知識(shí)中隱含的權(quán)力來(lái)武裝自己;政府如果不能為公眾提供充分的信息，或者公眾缺乏暢通的信息渠道，那么所謂面向公眾的政府，也就淪為一場(chǎng)滑稽劇或悲喜劇的序幕?！盵1]新中國(guó)成立后，以憲法形式明確規(guī)定“一切權(quán)力屬于人民”。憲法作為國(guó)家的根本大法，主要的功能就是保障公民的權(quán)利并約束規(guī)范國(guó)家機(jī)關(guān)的權(quán)力。能讓公民充分地享有知情權(quán)則是人民主權(quán)原則的前提，作為社會(huì)中的被管理者同時(shí)也是政府行使權(quán)力的監(jiān)督者，公民擁有獲取與公共利益以及自身合法利益相關(guān)的信息的權(quán)利，這是知情權(quán)的核心內(nèi)容。隨著時(shí)代的發(fā)展，監(jiān)督政府權(quán)力的行使，保障、擴(kuò)大公民權(quán)利是當(dāng)今民主社會(huì)的主要表現(xiàn)。在以間接民主為主要形式的現(xiàn)代民主社會(huì)里，公民選舉代議機(jī)構(gòu)管理國(guó)家公共事務(wù)，權(quán)力的讓渡并不代表公民權(quán)利的喪失，公民仍然擁有知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)等權(quán)利。人們既能通過(guò)這種間接民主的方式管理國(guó)家，又能通過(guò)直接咨詢獲取政府對(duì)國(guó)家、社會(huì)事務(wù)管理的信息，實(shí)現(xiàn)直接民主，從而激起人們參政、議政的積極性，實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家做主。因此，政府信息公開(kāi)是公民知情權(quán)實(shí)現(xiàn)的前提和保證。

二、政府信息公開(kāi)的制度困境：公民知情權(quán)實(shí)現(xiàn)的障礙

（一）政府對(duì)公民知情權(quán)的認(rèn)識(shí)不足

在中國(guó)，官本位的傳統(tǒng)思想扎根很深，一部分為政者缺乏人民主權(quán)的理念，在他們眼里，人民作為被管理者，不能奢望獲得更多要求政府做什么的權(quán)利，公開(kāi)政府信息的主動(dòng)權(quán)是由國(guó)家行政機(jī)關(guān)緊握，哪些內(nèi)容公開(kāi)、公開(kāi)到什么程度是由政府機(jī)關(guān)說(shuō)了算，誤把自己當(dāng)作信息的主人。所以才使得《中華人民共和國(guó)政府信息公開(kāi)條例》雖然實(shí)行有六年多的時(shí)間，但在少數(shù)彌漫著濃郁的官僚性、消極性、封閉性文化氛圍的政府部門(mén)，這一制度還是沒(méi)有被很好接受，少數(shù)政府工作人員對(duì)信息公開(kāi)缺少認(rèn)同，對(duì)公民知情權(quán)保護(hù)缺乏認(rèn)識(shí)。在他們的思想中，公眾對(duì)政府信息了解得越少，就越容易管理，社會(huì)就越穩(wěn)定，信息公開(kāi)透明會(huì)降低政府的權(quán)威，會(huì)給他們的工作帶來(lái)諸多麻煩，會(huì)使自己權(quán)力的行使受到種種約束等。因此，面對(duì)政府信息的公開(kāi)與否，他們更愿意選擇嚴(yán)守政府信息，這樣，他們依然享有既得利益，同時(shí)，一旦政府決策失誤，公眾要求公開(kāi)其行為過(guò)程時(shí)，就可以借信息保密為自己開(kāi)脫，以免遭到民眾的譴責(zé)。信息的不公開(kāi)既可以免責(zé)又可以滿足自身利益的需求?；谒枷肷系倪@種認(rèn)識(shí)，行動(dòng)上自然會(huì)不同程度地表現(xiàn)出對(duì)政府信息公開(kāi)的不配合。

（二）政府信息公開(kāi)的內(nèi)容比較狹窄

很多公開(kāi)的信息都是正面信息，而很少聽(tīng)到或看到有關(guān)政府的不足、失誤等“負(fù)面”信息公之于眾，對(duì)這類(lèi)信息的處理遮遮掩掩、避實(shí)就虛，形式主義比較嚴(yán)重。特別是缺乏諸如財(cái)政、政府招待費(fèi)、公務(wù)用車(chē)等關(guān)鍵性政務(wù)信息的公開(kāi)。例如：2011年中央部委公開(kāi)“三公”支出，雖已超過(guò)規(guī)定期限一個(gè)月，但仍有十幾個(gè)部門(mén)沒(méi)有公開(kāi)。而已公開(kāi)經(jīng)費(fèi)的部門(mén)，有不少是濫竽充數(shù)、應(yīng)付了事。從公開(kāi)的賬目來(lái)看，簡(jiǎn)陋粗略，民眾從中并未獲知多少有用的信息。從省級(jí)層面來(lái)看，2013年7月，國(guó)務(wù)院要求省級(jí)政府全面公開(kāi)其省級(jí)三公經(jīng)費(fèi)，但各省級(jí)政府在公開(kāi)時(shí)間上相差很遠(yuǎn)，有的時(shí)間相隔幾個(gè)月之久。在已公布三公經(jīng)費(fèi)的省份中，有16個(gè)省只公布了三公各項(xiàng)的總數(shù)[2]57，從這些簡(jiǎn)略的數(shù)字中公眾很難判斷三公消費(fèi)是否合理。這種信息實(shí)際內(nèi)容公開(kāi)的不全面很容易使公眾產(chǎn)生懷疑。此外，在信息公開(kāi)的實(shí)際操作中，政府部門(mén)使用自由裁量權(quán)的空間過(guò)大，各種諸如以“信息不公開(kāi)”“信息不屬于本部門(mén)公開(kāi)范圍”“涉及國(guó)家秘密，不予公開(kāi)”“內(nèi)部管理信息”“不宜對(duì)外公開(kāi)”等為理由拒絕公開(kāi)成為最大問(wèn)題。在政府信息公開(kāi)中行政機(jī)關(guān)擁有較大的自由裁量權(quán)，這使得對(duì)公民知情權(quán)的維護(hù)難以落到實(shí)處。

（三）政府信息公開(kāi)相關(guān)法律的缺失

1.公民知情權(quán)保障在憲法層面的缺失。憲法作為保障公民權(quán)利的宣言書(shū)，是人民權(quán)利得以實(shí)現(xiàn)的基礎(chǔ)，具有國(guó)家最高的強(qiáng)制力，是一切法律制定的依據(jù)。所以，無(wú)論對(duì)哪一種權(quán)利，憲法的保護(hù)力度都是最大的。但是，通觀我國(guó)憲法，雖然有關(guān)于公民基本權(quán)利的規(guī)定，卻沒(méi)有關(guān)于公民知情權(quán)的直接表述，知情權(quán)在憲法中只是一種隱含性的權(quán)利，僅能從以上條文中體會(huì)到知情權(quán)的內(nèi)容，憲法并沒(méi)有對(duì)其明確確認(rèn)，這對(duì)以后信息公開(kāi)制度的立法依據(jù)或是救濟(jì)制度的建立，都是一個(gè)重大的缺陷。

2.《政府信息公開(kāi)條例》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《條例》）立法層次較低。盡管《條例》是推行政府信息公開(kāi)歷程中全國(guó)第一部法律文件，在信息公開(kāi)領(lǐng)域是目前效力層級(jí)最高的法律依據(jù)，雖然《條例》旨在保障公民知情權(quán)，但是《條例》在立法位階上，仍只是由政府單方制定的行政法規(guī)，要低于作為法律的《保密法》和《檔案法》。一方面，在主體范圍上，它無(wú)法涵蓋黨的機(jī)關(guān)、權(quán)力機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)的信息公開(kāi);另一方面，由于其低于法律的立法層級(jí)，是政府自己遵守自定的規(guī)則，在秘密的認(rèn)定上，《條例》受制于《檔案法》與《保密法》的規(guī)定，導(dǎo)致政府信息難以公開(kāi)，也不利于社會(huì)的廣泛監(jiān)督。

（四）政府信息公開(kāi)監(jiān)督救濟(jì)的實(shí)效性不強(qiáng)

依申請(qǐng)公開(kāi)的作為救濟(jì)手段的行政復(fù)議與行政訴訟，實(shí)施效果并不理想。行政復(fù)議是政府機(jī)關(guān)內(nèi)部的監(jiān)督，在具體的行政事務(wù)中，由于種種原因致使各級(jí)政府以及政府部門(mén)間存在著信息隔膜，因此，要想對(duì)爭(zhēng)議信息有個(gè)全面的了解是十分困難的。另外，《行政復(fù)議法》中沒(méi)有明確包含可以接受復(fù)議的具體行政行為有信息公開(kāi)之爭(zhēng)，而且對(duì)于合法權(quán)益沒(méi)有設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)明確的認(rèn)定。這樣，在實(shí)際操作中，公民獲得救濟(jì)的范圍明顯縮小，公民知情權(quán)的救濟(jì)大打折扣。

行政訴訟是公民通過(guò)司法途徑維護(hù)自身權(quán)利的重要渠道。但是《條例》嚴(yán)格限制了公民行政訴訟的資格：“一是只能針對(duì)具體行政行為申請(qǐng)行政訴訟;二是具體行政行為侵害的是其合法權(quán)益才能申請(qǐng)行政訴訟;三是與本人生產(chǎn)、生活、科研等特殊需要無(wú)關(guān)的政府信息，可以不予提供?！边@一規(guī)定嚴(yán)格限制了申請(qǐng)人資格，將大多數(shù)行政信息公開(kāi)訴訟拒之門(mén)外。即使被法院受理，在當(dāng)前司法地方化的現(xiàn)狀下，行政訴訟往往受到政府機(jī)關(guān)的干預(yù)影響，加上法院判決執(zhí)行難，最終使得作為救濟(jì)渠道的行政訴訟作用有限。

三、促進(jìn)公民知情權(quán)保護(hù)與完善政府信息公開(kāi)制度的途徑

（一）培養(yǎng)維護(hù)公民知情權(quán)的政府信息公開(kāi)的價(jià)值取向

確立基本的價(jià)值取向是任何制度建設(shè)的先決條件，保障公民知情權(quán)應(yīng)是建設(shè)政府信息公開(kāi)制度的基本價(jià)值追求。首先，要樹(shù)立正確的信息公開(kāi)理念。政府應(yīng)當(dāng)認(rèn)識(shí)到，它之所以在信息的收集和保存方面具有優(yōu)勢(shì)，是人民賦予它權(quán)力的結(jié)果。政府有責(zé)任向公眾公開(kāi)信息，公眾有權(quán)利依法獲取政府信息。因此，政府應(yīng)保障公民知情權(quán)的行使，正確理解政府職責(zé)和權(quán)力的來(lái)源，以增強(qiáng)政府工作人員的信息公開(kāi)意識(shí)。其次，要轉(zhuǎn)變“輕公開(kāi)重保密”的思想。政府及其工作人員要深刻認(rèn)識(shí)到信息公開(kāi)的重要性，要意識(shí)到主動(dòng)公開(kāi)政府信息、賦予并保障公民知情權(quán)不是政府的恩賜和政績(jī)，而是政府應(yīng)履行的法定義務(wù)。公民理應(yīng)在知情中獲得擁有的各項(xiàng)權(quán)利。最后，要培育公開(kāi)的政治文化。只有當(dāng)公開(kāi)的政治文化內(nèi)化于政府公務(wù)人員以及社會(huì)公眾內(nèi)心深處的時(shí)候，才能實(shí)現(xiàn)這種文化的默認(rèn)并對(duì)信息公開(kāi)行為進(jìn)行支配，使人們自愿遵守法律，忠實(shí)執(zhí)行制度，公民知情權(quán)才能得以很好的實(shí)現(xiàn)。

（二）健全政府信息公開(kāi)的法律法規(guī)

明確公民知情權(quán)的憲法地位。目前知情權(quán)已具備憲法確立的基本條件。一是從知情權(quán)的發(fā)展過(guò)程來(lái)看，它作為一種基本人權(quán)，已得到普遍的認(rèn)可，具備了進(jìn)入憲法層面的權(quán)利條件。二是公民知情權(quán)只有通過(guò)憲法層面的確定，才能對(duì)其他制度的建構(gòu)提供指導(dǎo)，為保障知情權(quán)的相關(guān)具體制度的落實(shí)提供憲法依據(jù)。在憲法中給予公民知情權(quán)地位以明確規(guī)定，這種法律保護(hù)是對(duì)公民知情權(quán)的最高保障。當(dāng)前，我國(guó)知情權(quán)保障方面的條文、法規(guī)等執(zhí)行力不強(qiáng)，對(duì)知情權(quán)保障的力度遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，一個(gè)很重要的原因是缺失憲法層面的依據(jù)。通過(guò)公民知情權(quán)入憲，能夠?yàn)楣裰闄?quán)保障體系打下合法性基礎(chǔ)。

加快《政府信息公開(kāi)法》的立法進(jìn)程。在這部法律中，首先要明確信息公開(kāi)的例外事項(xiàng)，列舉出例外情形，以防不公開(kāi)的范圍被隨意擴(kuò)大。同時(shí)把制定信息公開(kāi)法與修改保密法、檔案法結(jié)合起來(lái)，對(duì)公民知情權(quán)與國(guó)家秘密、商業(yè)秘密、隱私權(quán)的界限進(jìn)行詳細(xì)界定，政府機(jī)關(guān)不能以保密作為搪塞實(shí)際問(wèn)題的理由。其次，政府應(yīng)最大限度放寬公民參與信息公開(kāi)在主體資格上的限制，給公民申請(qǐng)獲知政府信息的權(quán)利，不應(yīng)以“相關(guān)具體的利益主體”作為理由來(lái)剝奪公民的知情權(quán)，讓公民能根據(jù)自身需求依法申請(qǐng)信息，不因資格問(wèn)題而被取消應(yīng)有的知情權(quán)。

（三）完善政府信息公開(kāi)的權(quán)利救濟(jì)制度

改革原有的行政復(fù)議救濟(jì)制度，在各級(jí)政府中成立一個(gè)獨(dú)立于政府部門(mén)的信息公開(kāi)委員會(huì)，該委員會(huì)對(duì)被復(fù)議機(jī)關(guān)提供的證據(jù)材料進(jìn)行審查，之后把審查結(jié)果反饋給行政復(fù)議機(jī)關(guān)，即建立政府信息公開(kāi)委員會(huì)審查制度。這樣可以糾正政府機(jī)關(guān)在行政復(fù)議過(guò)程中侵犯公民知情權(quán)的行政行為，充分發(fā)揮行政復(fù)議在公民權(quán)利救濟(jì)中的作用，保證信息公開(kāi)行政復(fù)議程序的公正性和獨(dú)立性。當(dāng)前，我國(guó)行政訴訟的受案范圍只限于侵犯當(dāng)事人財(cái)產(chǎn)權(quán)和人身權(quán)的具體行政行為，而政府信息公開(kāi)既包括了依當(dāng)事人申請(qǐng)公開(kāi)，還包括行政機(jī)關(guān)主動(dòng)公開(kāi)的具體行政行為，政府主動(dòng)公開(kāi)的信息又是最大量的，那么這些不針對(duì)特定人的信息會(huì)影響甚至侵犯不特定人的合法權(quán)益，嚴(yán)重阻礙對(duì)公民知情權(quán)的司法救濟(jì)。為此，國(guó)家應(yīng)將有關(guān)政府信息公開(kāi)的所有相關(guān)行政行為列入行政司法審查的范疇，使公民在認(rèn)為政府的信息公開(kāi)行為侵犯到自身利益時(shí)就能提起行政訴訟，最大程度維護(hù)公民的知情權(quán)。另外，地方法院的財(cái)政、人事等要與地方政府分離，同時(shí)在各大區(qū)設(shè)立巡回法庭，與行政區(qū)劃相分離，破除政府對(duì)司法機(jī)關(guān)的干預(yù)。此外，政府信息公開(kāi)的司法救濟(jì)還要保證其執(zhí)行性。司法救濟(jì)的完善與否是構(gòu)建政府信息公開(kāi)制度中至關(guān)重要的一環(huán)，也是深刻的社會(huì)變革。

（四）發(fā)揮公民社會(huì)組織在信息公開(kāi)中的作用

公民社會(huì)組織是推動(dòng)政府信息公開(kāi)建設(shè)和公民知情權(quán)實(shí)現(xiàn)的重要力量，如美國(guó)1999年的《信息公開(kāi)法》、2000年的《反垃圾郵件法案》和2005年的《個(gè)人數(shù)據(jù)隱私與安全法》的出臺(tái)就是各類(lèi)社會(huì)組織強(qiáng)烈呼吁、積極參與影響的結(jié)果[3]39。公民社會(huì)組織可以通過(guò)自身的影響力將公民的知情訴求反映到國(guó)家政府部門(mén)，可以代表公眾參與法律法規(guī)和決策的制定，并能及時(shí)反饋政策實(shí)施的效果。目前我國(guó)已有不少要求政府信息公開(kāi)、保障公民知情權(quán)的社會(huì)組織，如消費(fèi)者協(xié)會(huì)、注冊(cè)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)、律師協(xié)會(huì)、各種咨詢鑒定組織等。但因?yàn)榱⒎ǖ娜笔?、體制的不完善以及自身組織建設(shè)等因素，這些社會(huì)組織很難形成強(qiáng)大的推動(dòng)力，離真正成為公民利益的代言人還有一段距離。因此，國(guó)家應(yīng)大力發(fā)展各類(lèi)公民社會(huì)組織，鼓勵(lì)他們積極行使知情權(quán)，同時(shí)國(guó)家要在具體的制度設(shè)計(jì)上體現(xiàn)對(duì)公民知情權(quán)的保護(hù)，加大對(duì)這些社會(huì)組織的培養(yǎng)和扶植的力度，更需要在相關(guān)的立法層面進(jìn)行完善并給予嚴(yán)格規(guī)范。一個(gè)規(guī)范化、組織化、整體化的社會(huì)組織與公民個(gè)體的行為方式相比，在申請(qǐng)信息公開(kāi)方面，更能打破政府對(duì)信息的壟斷，對(duì)政府信息公開(kāi)實(shí)行更有力的監(jiān)督，使保護(hù)公民知情權(quán)成為民主政治的必然要求。

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