楊萌

摘要：檢察機關(guān)作為法律監(jiān)督機關(guān)，其基本職責(zé)是維護現(xiàn)有法律秩序。在參與行政公益訴訟時檢察機關(guān)具有一定的有利地位。因此，在我國建立檢察機關(guān)提起行政公益訴訟制度是大勢所趨，是不可阻擋的。木文旨在經(jīng)過分析檢察機關(guān)提起公益訴訟的現(xiàn)狀，提出幾點關(guān)于行政公益制度構(gòu)建的拙見。

關(guān)鍵詞：檢察機關(guān)；制度構(gòu)建：原因分析

一、檢察機關(guān)提起行政公益訴訟的現(xiàn)狀及原因分析

（一）目前的問題

1、法律地位不明

檢察機關(guān)在行政公益訴訟中的角色定位，有以下幾種觀點：第一，原告說①。該說認(rèn)為檢察機關(guān)可以作為訴訟的當(dāng)事人，即在訴訟中享有相應(yīng)的訴訟權(quán)利并承擔(dān)相應(yīng)義務(wù)；第二種觀點：公益代表人說②。認(rèn)為檢察機關(guān)最初是為了保護國家和公共利益，在訴訟中應(yīng)該作為公益的代表者，而不是成為某一方當(dāng)事人；第三種觀點：法律監(jiān)督人說③。該說承認(rèn)檢察機關(guān)在訴訟中負(fù)有相應(yīng)的法律監(jiān)督職責(zé)，它認(rèn)為檢察機關(guān)將提起訴訟作為實現(xiàn)法律監(jiān)督目的的手段。第四種觀點：訴訟代理人說。該說認(rèn)為檢察機關(guān)在訴訟中的地位相當(dāng)于權(quán)益被侵害的公益相關(guān)群體的代理人。

2、訴訟權(quán)利不詳

一般的行政訴訟中，原告享有許多訴訟權(quán)利，但是不同于一般的行政訴訟，如果檢察機關(guān)在提起行政公益訴訟之后，那檢察機關(guān)該享有怎樣的權(quán)利？和其他訴訟中的原告享有的權(quán)利又有怎樣的區(qū)別？是否和其他原告一樣可以撤銷訴訟？這一系列的問題目前都沒有具體明確的回答。作為一個當(dāng)事人，首先應(yīng)該了解自己在訴訟中享有哪些訴訟權(quán)利，其次才能更好的行使。所以，如何處理以上問題是構(gòu)建制度所必須重視的。

3、具體程序缺失

檢察機關(guān)參與行政公益訴訟沒有具體的程序來做指引，也就缺乏了相應(yīng)的保障。檢察機關(guān)在訴訟中的地位如何，以及如何全面行使權(quán)利，訴訟產(chǎn)生的費用和訴訟結(jié)果如何公平分擔(dān)等，這是構(gòu)思一套檢察機關(guān)參與行政公益訴訟制度首先要解決的問題，但在我國的現(xiàn)有的法律規(guī)定中并沒有對這些問題提出相關(guān)的解決思路。所以，具體程序缺失的解決至關(guān)重要，是構(gòu)建行政公益制度的關(guān)鍵。

（二）原因探析

1、行政公訴與行政公益訴訟兩者概念界限不清楚

在學(xué)術(shù)界，行政公益訴訟和行政公訴是并不陌生的概念，然而盡管熟悉，它們之間的毫厘界限仍無法確定。有的學(xué)者認(rèn)為兩者除了表達不同并無它異；也有學(xué)者認(rèn)為它們之間是有一定聯(lián)系卻又有分別。筆者認(rèn)為后者的說法比較貼合實際。行政公益訴訟根據(jù)原告的身份不同可分為行政公訴與民眾訴訟。行政公訴是指社會公共利益在受到行政機關(guān)侵害時，卻無法找到相應(yīng)確定的被告來起訴時，檢察機關(guān)為了保護公共利益不受違法具體行政行為的侵害，而另一方為了全面履行檢查監(jiān)督職責(zé)而提起的訴訟；民眾訴訟是指公民個人或社會組織的合法權(quán)益被具體行政行為侵害時，其可以自己的名義向法院提起行政訴訟?？梢悦鞔_的是，行政公訴與刑事公訴也不相同，行政公訴一方承擔(dān)保護個人利益的責(zé)任，一方又承擔(dān)著保護公共利益的責(zé)任。所以，要構(gòu)建行政公益訴訟制度，我們必須清楚明確行政公益訴訟和行政公訴是截然不同的兩個概念，不可混為一談。

2、缺少法律依據(jù)作為支撐

檢察機關(guān)在所參與的行政公益訴訟中，相對突出的問題還是缺少相應(yīng)的法律依據(jù)。首先，沒有法律的明確授權(quán)。在現(xiàn)如今的法律體系下，并不能找到任何關(guān)于檢察機關(guān)提起公益訴訟的相關(guān)授權(quán)規(guī)定。由此看來，這是構(gòu)建行政公益訴訟制度路途中的一大阻礙。第二，沒有具體規(guī)范的相關(guān)法律程序?！缎姓V訟法》第十條說明檢察機關(guān)有對行政訴訟進行法律監(jiān)督的權(quán)利。如果該規(guī)定理解為檢察機關(guān)參與行政公益訴訟的法律依據(jù)，然而行政訴訟法對檢察機關(guān)參與行政公益訴訟如何定位以及其他程序問題卻沒了下文。具體的法律條文作指引是構(gòu)建檢察機關(guān)參與行政公益訴訟制度不可缺少的重要保障。同樣，法律程序的不規(guī)范使得檢察機關(guān)無法真正介入到行政公益訴訟的重要原因所在。

二、檢察機關(guān)參與行政公益訴訟制度的構(gòu)思

檢察機關(guān)參與行政公益訴訟的相關(guān)制度，究其根本應(yīng)從其在訴訟中的法律地位、設(shè)置訴訟前置程序、舉證責(zé)任的分配等方面入手。

（一）檢察機關(guān)參與行政公益訴訟的地位予以明確

在此訴訟中，檢察機關(guān)的地位不僅僅只是個監(jiān)督者，而是多層次的：第一層次，如果其他主體同樣可以提起公益訴訟，出現(xiàn)了生效的裁定或者判決明顯違反了相關(guān)法律規(guī)定的情況時，允許當(dāng)事人可以提出申訴，由檢察機關(guān)進行審核，符合條件的可以提起抗訴。在這種情況下，檢察機關(guān)所飾演的角色是法律監(jiān)督機關(guān)；另一層次，如果檢察機關(guān)參與行政公益訴訟是為了要保護社會公共利益不受侵害，此時身份即為國家公訴人。但是檢察機關(guān)不能因此而享受任何的特權(quán)，因為其為了保持訴訟的平衡性不被打破。因此經(jīng)法院作出的裁判，檢察機關(guān)不可再以法律監(jiān)督者來提出抗訴，這樣也是為了避免訴訟中一些尷尬出現(xiàn)，比如檢察機關(guān)自己身份的相互沖突，從而也在一定程度上避免了訴訟長時間的進行。

（二）設(shè)立訴訟前置程序

一方面為了防止當(dāng)事人因長期訴訟而疲憊，另一方面為了防止司法資源的浪費，因此應(yīng)當(dāng)設(shè)立訴訟前置程序。就是當(dāng)檢察機關(guān)發(fā)現(xiàn)社會公共利益被具體行政行為侵害時，在提起訴訟前，可以先向相關(guān)的行政機關(guān)提出檢察建議，要求行政機關(guān)糾正或者修改其行政行為，若行政機關(guān)接受建議并在規(guī)定的期限內(nèi)給予答復(fù)，檢察機關(guān)可終結(jié)訴訟程序，不再啟動其他司法的救濟程序。但是如果行政機關(guān)不予回復(fù)也不糾正其違法行為或者答復(fù)超出了規(guī)定的期限，檢察機關(guān)有證據(jù)證明相關(guān)行政機關(guān)怠于糾正或者履行職責(zé)，或者拒絕履行職責(zé)的，檢察機關(guān)可以啟動起訴程序。

（三）舉證責(zé)任的分配問題

檢察機關(guān)提起的行政公益訴訟可以適用一般的舉證責(zé)任，即“誰主張，誰舉證”。因為檢察機關(guān)具有先天的優(yōu)越性，即其享有的公訴職能，收集證據(jù)等都比較有利。另一方面檢察機關(guān)提起行政公益訴訟也會對被告產(chǎn)生一定的負(fù)面影響，這一方面要求檢察機關(guān)在提出公益訴訟時必須要公正客觀，做到證據(jù)確鑿，事實清楚明白，不然就會損害被告的合法權(quán)益，不利于維護正常的社會經(jīng)濟秩序。所以，由檢察機關(guān)負(fù)擔(dān)舉證責(zé)任時合情合理的。（作者單位：華中師范大學(xué)法學(xué)院）

注解：

① 陳麗玲：《檢察機關(guān)提起行政公益訴訟之探討——從現(xiàn)實和法理的角度考察》，載《行政法學(xué)研究》2005年第2期，第3頁。

② “檢察機關(guān)參與公益訴訟研究”課題組：《檢察機關(guān)提起行政公益訴訟的法律地位和方式比較研究》，載《政治與法律》2004年第5期，第4頁。

③ 胡錫慶，張建，黃敏：《檢察機關(guān)提起行政公益訴訟研究》，載《訴訟法論叢》，法律出版社2004年版，第568頁。

參考文獻：

[1]陸雪琴：《試論檢察機關(guān)提起行政公益訴訟的制度構(gòu)建》[J]，載《法制與社會》，2015年9月（中）

[2]孫長春，唐子石：《行政公益訴訟為何由檢察機關(guān)提起》[J]，載《人民日報》2015年04月02版

[3]郭毅：《檢察機關(guān)提起行政公益訴訟制度研究》[D]，山西財經(jīng)大學(xué)，2015