柳建啟

摘 要：近年來，物業(yè)管理糾紛導(dǎo)致的群體性事件有增無減。在對(duì)廣州市某區(qū)主要群體性物業(yè)管理糾紛進(jìn)行實(shí)證分析的基礎(chǔ)上，從物業(yè)管理企業(yè)、房地產(chǎn)開發(fā)商、政府監(jiān)管等角度探析產(chǎn)生這些糾紛的主要原因，從而提出立法完善建議，包括政府應(yīng)當(dāng)積極推動(dòng)業(yè)委會(huì)的成立、建立三調(diào)聯(lián)動(dòng)“大調(diào)解”機(jī)制、物業(yè)收費(fèi)菜單化等。

關(guān)鍵詞：物業(yè)管理；糾紛；立法

中圖分類號(hào)：D922 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2016）21-0193-04

物業(yè)管理糾紛呈逐年增加的趨勢，而且涉及的人數(shù)也有擴(kuò)大之勢，群體性事件有增無減，社會(huì)負(fù)面影響也越來越大，這不得不引起政府部門的高度重視。廣州市自2014年5月1日起施行《廣州市物業(yè)管理暫行辦法》（廣州市人民政府令第100號(hào)）以來，在實(shí)施過程中依然困難重重，主要負(fù)責(zé)處理物業(yè)管理糾紛的街道辦感到力不從心，物業(yè)管理糾紛沒有得到明顯的遏制。本文主要立足于廣州市某區(qū)近兩年排名前三位的主要物業(yè)管理糾紛的現(xiàn)狀，詳細(xì)分析糾紛背后的原因，力圖尋求解決物業(yè)管理糾紛的有效措施，為《廣州市物業(yè)管理暫行辦法》的立法完善做進(jìn)一步探討。

一、群體性物業(yè)管理糾紛實(shí)證分析

（一）物業(yè)管理糾紛類型及典型案例

截至2014年10月，某區(qū)目前有物業(yè)服務(wù)企業(yè)在管小區(qū)556個(gè)，其中已成立業(yè)主委員會(huì)的小區(qū)有57個(gè)。2013年1月1日至2014年10月，某區(qū)司法局共受理物業(yè)糾紛類信訪件408宗，日常處理業(yè)主來電投訴249宗，較為重大的物業(yè)小區(qū)糾紛共38宗（數(shù)據(jù)來源于廣州市某區(qū)司法局）。

就當(dāng)前情況來看，排名前三位的物業(yè)糾紛分別為：第一，小區(qū)成立業(yè)主大會(huì)選舉業(yè)委會(huì)相關(guān)問題，約占糾紛總數(shù)的34%；第二，業(yè)主反對(duì)物管公司提升物業(yè)管理費(fèi)問題，約占糾紛總數(shù)的26%；第三，區(qū)內(nèi)物業(yè)小區(qū)新舊物業(yè)公司交接問題，約占糾紛總數(shù)的9%。在依法治國的背景下，公民的法治意識(shí)和法治觀念得到增強(qiáng)，業(yè)主通過法律途徑行使權(quán)利、解決糾紛的理念也進(jìn)一步得到貫徹（見圖1）。

據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，上述列舉的主要物業(yè)管理糾紛涉及的人數(shù)很龐大。而且在一些重大的糾紛中都出現(xiàn)了群體性事件，其中涉及新舊物業(yè)公司交接的糾紛參與人數(shù)約4 200多人，變更規(guī)劃產(chǎn)生的物業(yè)糾紛涉及的人數(shù)約1 600多人，具體人數(shù)（見圖2），政府多個(gè)部門多次參與處理重大物業(yè)管理糾紛。

從某區(qū)人民法院收集的數(shù)據(jù)來看，2013—2014年9月民三庭受理的涉不動(dòng)產(chǎn)案件共4 263件，其中排名前三名的糾紛類型分別為：商品房預(yù)售合同糾紛963件，占總收案22.59%；房屋買賣合同糾紛706件，占總收案16.56%；物業(yè)服務(wù)合同糾紛671件，占總收案15.74%（數(shù)據(jù)來源于廣州市某區(qū)人民法院）。

（二）群體性物業(yè)管理糾紛典型案例

案例1.新舊物業(yè)管理公司交接重大糾紛案例。2014年1月23日，廣州市某榮物業(yè)管理有限公司在小區(qū)張貼《告某苑全體業(yè)主書》，定于2014年2月28日退出小區(qū)住宅的物業(yè)管理服務(wù)，因小區(qū)業(yè)委會(huì)前期已召開業(yè)主大會(huì)取得由小區(qū)業(yè)委會(huì)自管的表決結(jié)果，故雙方定于2014年2月28日進(jìn)行交接，交接現(xiàn)場因某榮物業(yè)公司拒不移交小區(qū)大門口和商鋪的物業(yè)管理權(quán)，引發(fā)數(shù)百名小區(qū)業(yè)主在現(xiàn)場聚集，事后業(yè)委會(huì)還多次到各部門信訪。區(qū)司法局之前已督促某榮物業(yè)公司按規(guī)定做好移交工作退出并移交小區(qū)全部物業(yè)管理權(quán)及相關(guān)資料、設(shè)施和設(shè)備等，同時(shí)派發(fā)了《廣州市物業(yè)服務(wù)企業(yè)退出物業(yè)項(xiàng)目管理辦法》和《關(guān)于按規(guī)定做好某苑小區(qū)移交工作的通知》，事后亦及時(shí)會(huì)同某街道辦事處、某派出所、區(qū)司法局、區(qū)規(guī)劃局、區(qū)交通局、某樂社區(qū)居委會(huì)等相關(guān)部門介入調(diào)處，多次組織召開協(xié)調(diào)會(huì)進(jìn)行督促和協(xié)調(diào)。經(jīng)過多日協(xié)調(diào)，某榮物業(yè)公司和小區(qū)業(yè)主委員會(huì)最終簽署了人民調(diào)解協(xié)議書，某榮物業(yè)公司將小區(qū)大門口和商鋪的物業(yè)管理權(quán)移交給小區(qū)業(yè)主委員會(huì)，小區(qū)業(yè)委會(huì)按照小區(qū)業(yè)主大會(huì)決定對(duì)小區(qū)實(shí)施自管。

案例2.更改規(guī)劃引起的物業(yè)糾紛。2013年，某房地產(chǎn)開發(fā)公司在會(huì)展西岸因鋪設(shè)排污管道遭到某小區(qū)300多戶業(yè)主反對(duì)引發(fā)糾紛。經(jīng)某司法所等單位連續(xù)溝通，雙方就業(yè)主提出的更改規(guī)劃等五個(gè)大問題達(dá)成共識(shí)。2014年。廣州市規(guī)劃局（甲方）發(fā)布涉及某大道中某利花園市政規(guī)劃路的公告，引起某利花園1 000戶業(yè)主（乙方）不滿。經(jīng)雙方協(xié)商，甲方表示保留規(guī)劃但不建設(shè)，乙方仍然不滿。經(jīng)多個(gè)部門聯(lián)合努力，糾紛目前已平息。

案例3.某郡花園小區(qū)提升物業(yè)管理費(fèi)引起的糾紛。廣州某物業(yè)管理有限公司于2014年年初就提升物業(yè)管理標(biāo)準(zhǔn)事項(xiàng)書面征求小區(qū)業(yè)主的意見，于5月份開始按新標(biāo)準(zhǔn)收取物業(yè)管理費(fèi)，小區(qū)部分業(yè)主對(duì)該物業(yè)公司公示表明的提升物業(yè)管理費(fèi)是經(jīng)過業(yè)主投票并“雙過半”通過的合法性及統(tǒng)計(jì)存在懷疑，多次同該物業(yè)公司交涉并多次向政府相關(guān)部門信訪，還有業(yè)主在網(wǎng)絡(luò)、微博上發(fā)布，要于2014年5月24日與該物業(yè)公司交涉并散步游行、邀請(qǐng)媒體到場跟蹤報(bào)道的信息。區(qū)司法局多次會(huì)同街道辦事處、區(qū)物價(jià)局、某街派出所等相關(guān)部門，組織召開協(xié)調(diào)會(huì)就提升物業(yè)管理費(fèi)問題進(jìn)行政策指導(dǎo)。因小區(qū)部分業(yè)主堅(jiān)持認(rèn)為本次物業(yè)管理費(fèi)提升程序不合法，司法局已引導(dǎo)其通過法律途徑解決。

二、群體性物業(yè)管理糾紛產(chǎn)生的原因剖析

（一）物業(yè)管理企業(yè)的原因

原因之一是物業(yè)管理企業(yè)擅自提高物業(yè)收費(fèi)。物業(yè)管理從業(yè)人員主要是從事保安、清潔、維修工作，學(xué)歷普遍不高，勞動(dòng)報(bào)酬相對(duì)較低，因此提供物業(yè)管理服務(wù)質(zhì)量也不高，導(dǎo)致業(yè)主對(duì)物業(yè)服務(wù)不滿意，因此拖欠物業(yè)管理費(fèi)，從而使物業(yè)服務(wù)企業(yè)利潤進(jìn)一步降低，物業(yè)服務(wù)企業(yè)就更沒有能力聘請(qǐng)優(yōu)秀人才，由此形成惡性循環(huán)。物業(yè)公司為了生存就提高物業(yè)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，而在提高收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，往往因?yàn)楸頉Q人數(shù)和程序等方面不符合《廣州市物業(yè)管理暫行辦法》和《物業(yè)管理?xiàng)l例》的規(guī)定，導(dǎo)致大量業(yè)主與物業(yè)管理公司產(chǎn)生矛盾和糾紛。原因之二是物業(yè)管理權(quán)移交不規(guī)范。很多小區(qū)前期的物業(yè)公司是由開發(fā)商直接定的，當(dāng)業(yè)主入住一定時(shí)間后，由于開發(fā)商擅自更改規(guī)劃、房屋質(zhì)量問題、建筑物所有權(quán)不明、開發(fā)商的虛假承諾等原因。對(duì)開發(fā)商的矛盾轉(zhuǎn)移到物業(yè)公司，一部分業(yè)主對(duì)物業(yè)公司不滿意，當(dāng)矛盾越來越大時(shí)，業(yè)主通過召開業(yè)主大會(huì)來解聘現(xiàn)有的物業(yè)公司，選聘新的物業(yè)公司，而原物業(yè)公司不甘撤出，故意給新入駐的物業(yè)公司設(shè)置各種障礙，從而引發(fā)管理權(quán)移交的糾紛。

（二）業(yè)主大會(huì)與業(yè)主委員會(huì)方面的原因

第一，業(yè)主大會(huì)和業(yè)主委員會(huì)成立率較低，自治管理不規(guī)范。如本文第一部分分析，某區(qū)物業(yè)在管小區(qū)沒有成立業(yè)主委員會(huì)的小區(qū)占 89.75%。一方面是由于很多業(yè)主都存在“搭順風(fēng)車”的思想，缺乏參與的熱情和自我管理的意識(shí)；另一方面，有的小區(qū)想成立業(yè)主委員會(huì)或召開業(yè)主大會(huì)，但缺乏明確的規(guī)范操作指導(dǎo)，或是程序較煩瑣，缺乏辦公場所和經(jīng)費(fèi)導(dǎo)致最終沒有成立。所以，業(yè)主與物業(yè)公司之間的矛盾缺乏溝通橋梁導(dǎo)致糾紛。第二，業(yè)主委員會(huì)制度不完善。一方面表現(xiàn)為，業(yè)主委員會(huì)委員的任職資格禁止性規(guī)定仍存在立法空白；另一方面表現(xiàn)為，業(yè)主委員會(huì)不能良好履行職權(quán)。有的委員對(duì)小區(qū)事務(wù)不關(guān)心、不過問，形同虛設(shè)。有的委員利用職權(quán)謀取私利。第三，由于業(yè)主委員會(huì)不具備訴訟主體的資格，不能通過司法途徑維護(hù)業(yè)主的權(quán)益，難以協(xié)調(diào)和處理業(yè)主與物業(yè)管理企業(yè)之間的矛盾。

（三）政府監(jiān)管存在的問題

政府相關(guān)主管部門對(duì)業(yè)主自治負(fù)有監(jiān)督指導(dǎo)職責(zé)。但現(xiàn)實(shí)中有的職能部門表現(xiàn)為行政不作為，對(duì)業(yè)主自治和物業(yè)管理不管不顧。有的表現(xiàn)為濫用權(quán)力、對(duì)業(yè)主自治干涉過多。還有的表現(xiàn)為亂作為，該管的沒管好，不該管的管得太多。業(yè)主委員會(huì)等自治組織成員基本是兼職，參與物業(yè)管理事務(wù)帶有自發(fā)性和義務(wù)性，由于報(bào)酬很低，大多數(shù)業(yè)主缺乏參與的熱情，即使參與，也不愿認(rèn)真負(fù)責(zé)。此時(shí)，業(yè)主對(duì)政府的依賴增強(qiáng)，希望政府能參與管理。可見，業(yè)主自治不是完全脫離政府的純粹自治，需要在政府的引導(dǎo)和推動(dòng)下走上正軌。從第一部分的典型案例來看，政府主管部門絕大多數(shù)是在糾紛產(chǎn)生后進(jìn)行干預(yù)和補(bǔ)救，若在事前履行好監(jiān)督和引導(dǎo)工作，則可以大幅減少此類糾紛發(fā)生。

三、解決群體性物業(yè)管理糾紛的立法完善

（一）在《廣州市物業(yè)管理辦法》中明確要求政府部門事前主動(dòng)介入，并積極推動(dòng)小區(qū)自治組織的成立與發(fā)展

政府部門作為小區(qū)的“外來戶”，在參與指導(dǎo)和協(xié)助推動(dòng)小區(qū)業(yè)委會(huì)的成立的過程中，需要找到平衡點(diǎn)，才能與代表小區(qū)意愿的業(yè)主達(dá)成共識(shí)，依法順利地開展業(yè)委會(huì)成立的各階段工作。政府應(yīng)當(dāng)從業(yè)委會(huì)籌備成立初期主動(dòng)介入，摸清小區(qū)主流動(dòng)態(tài)，將被動(dòng)指導(dǎo)轉(zhuǎn)換成主動(dòng)指導(dǎo)。同時(shí)，要引導(dǎo)和推動(dòng)業(yè)主有序、高效行使業(yè)主權(quán)利，減少業(yè)主對(duì)政府部門的依賴性和工作不滿意情緒，真正讓小區(qū)業(yè)主當(dāng)家做主。

具體措施包括以下幾個(gè)方面：第一，推動(dòng)業(yè)主委員會(huì)的成立與發(fā)展。從前述分析來看，大部分小區(qū)沒有成立業(yè)主委員會(huì)，因此政府相關(guān)職能部門要加大督促力度，指導(dǎo)成立業(yè)主委員會(huì)，另一方面還要規(guī)范已成立的業(yè)主委員會(huì)的運(yùn)作程序。當(dāng)然僅僅有口號(hào)還不夠，應(yīng)當(dāng)將這些要求落實(shí)到法律中來。可考慮以在《廣州市物業(yè)管理辦法》中進(jìn)一步規(guī)定政府可以通過哪些途徑來推動(dòng)業(yè)主委員會(huì)的成立，扶持它的發(fā)展，為業(yè)主委員會(huì)成員設(shè)立準(zhǔn)入門檻，推行主任資格認(rèn)定制度；為所有業(yè)主委員會(huì)成員定期開展輪訓(xùn)，提高業(yè)主委員會(huì)的規(guī)范化運(yùn)作水平和履職能力，設(shè)立激勵(lì)機(jī)制等。第二，立法規(guī)定對(duì)其他自治組織提供扶持。業(yè)主委員會(huì)是小區(qū)的主要自治組織，但還包括社區(qū)委員會(huì)、社區(qū)文化團(tuán)體、社區(qū)志愿者協(xié)會(huì)等輔助組織。這些輔助組織也發(fā)揮著積極作用。應(yīng)在《廣州市物業(yè)管理辦法》中規(guī)定，政府應(yīng)當(dāng)給予這些自治組織適當(dāng)?shù)呢?cái)力、物力支持，指導(dǎo)這些組織為小區(qū)物業(yè)管理糾紛的預(yù)防和解決發(fā)揮更大的作用。

總之，政府部門應(yīng)以服務(wù)為導(dǎo)向做好對(duì)業(yè)主、業(yè)委會(huì)、業(yè)主大會(huì)的指導(dǎo)，實(shí)現(xiàn)從“中間介入”向“指導(dǎo)靠前”的轉(zhuǎn)變，減少業(yè)主的對(duì)抗情緒，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)業(yè)主有序、高效行使業(yè)主權(quán)利，真正拋棄業(yè)主誤解的“障礙式指導(dǎo)”，做好“牽引式引導(dǎo)”，積極推動(dòng)小區(qū)自治組織的發(fā)展。

（二）借鑒ADR模式，建立三調(diào)聯(lián)動(dòng) “大調(diào)解”機(jī)制

ADR源自美國，意為“非訴訟糾紛解決方式”。所謂三調(diào)聯(lián)動(dòng)調(diào)解機(jī)制，是指將司法調(diào)解、行政調(diào)解和民間調(diào)解有機(jī)結(jié)合，化解矛盾糾紛的一種機(jī)制。這種機(jī)制在國內(nèi)已取得了良好效果。如天津市建立了以市高院為主導(dǎo)，市總工會(huì)、市人社局、市司法局四方聯(lián)動(dòng)的調(diào)解機(jī)制，化解勞動(dòng)糾紛，并取得了良好的社會(huì)效果。針對(duì)本地物業(yè)管理糾紛多發(fā)的現(xiàn)狀，廣州可以探索建立大調(diào)解機(jī)制。首先，充分發(fā)揮現(xiàn)有的基層人民調(diào)解組織的作用；其次，調(diào)動(dòng)政府房管部門發(fā)揮中堅(jiān)作用，采取綜合措施銜接民間調(diào)解和司法調(diào)解；最后，依托法院的人民調(diào)解室，通過對(duì)調(diào)解協(xié)議的司法確認(rèn)，實(shí)現(xiàn)對(duì)調(diào)解的監(jiān)督作用。

（三）充分利用“律師進(jìn)村（居）”法律服務(wù)工程

現(xiàn)行《廣州市物業(yè)管理暫行辦法》給街道辦分配了很多有關(guān)物業(yè)管理糾紛處理的任務(wù)，而街道辦工作人員對(duì)物業(yè)管理、業(yè)主自治相關(guān)法律、法規(guī)不熟悉，導(dǎo)致其實(shí)際處理物業(yè)糾紛發(fā)揮“監(jiān)督和指導(dǎo)”職能時(shí)不專業(yè)。另外，又由于街道辦事處承擔(dān)了大量的社會(huì)管理工作，據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，街道辦的工作有二三十項(xiàng)之多，工作人員事務(wù)繁雜，實(shí)在是沒有精力兼顧物業(yè)管理糾紛。政府部門可借鑒法院解決企業(yè)破產(chǎn)糾紛的做法，由政府向社會(huì)購買法律服務(wù)，由法律專業(yè)人員引導(dǎo)業(yè)主理性維權(quán)。同時(shí)，廣州市“一村（居）一法律顧問”工作已全部落實(shí)到位，應(yīng)充分發(fā)揮法律顧問的作用和優(yōu)勢來解決群體性物業(yè)管理糾紛。

（四）立法規(guī)定物業(yè)管理菜單化

政府可根據(jù)本地物業(yè)服務(wù)水平與現(xiàn)有價(jià)格的情況，制定《物業(yè)服務(wù)等級(jí)標(biāo)準(zhǔn)》，此標(biāo)準(zhǔn)可以作為物業(yè)管理公司與房地產(chǎn)開發(fā)公司或業(yè)主簽訂物業(yè)管理合同的參考依據(jù)。在此基礎(chǔ)上，政府建議物業(yè)管理企業(yè)應(yīng)當(dāng)根據(jù)實(shí)際情況使用“菜單式”服務(wù)收費(fèi)形式，即每一個(gè)小區(qū)可根據(jù)其自身物業(yè)軟硬件設(shè)置收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，業(yè)主可根據(jù)“軟件”服務(wù)類別自由選擇付費(fèi)項(xiàng)目?！安藛问健蔽飿I(yè)服務(wù)收費(fèi)更具有公平性和公正性、增加了業(yè)主的選擇性，提高了物業(yè)公司的可操作性，有利于減少業(yè)主與物業(yè)管理公司之間的糾紛發(fā)生。在江蘇省鎮(zhèn)江市物業(yè)管理中已有成功的經(jīng)驗(yàn)，2005 年，鎮(zhèn)江市物價(jià)局依據(jù)《江蘇省物業(yè)管理?xiàng)l例》和《江蘇省物業(yè)服務(wù)收費(fèi)管理辦法》的規(guī)定，在鎮(zhèn)江市試行物業(yè)管理收費(fèi)菜單化，這項(xiàng)措施在當(dāng)?shù)厝〉昧撕芎玫男Ч?016年2月國務(wù)院修訂的《物業(yè)管理?xiàng)l例》規(guī)定了物業(yè)服務(wù)收費(fèi)應(yīng)當(dāng)與服務(wù)水平相適應(yīng)（第40條：物業(yè)服務(wù)收費(fèi)應(yīng)當(dāng)遵循合理、公開以及費(fèi)用與服務(wù)水平相適應(yīng)的原則，區(qū)別不同物業(yè)的性質(zhì)和特點(diǎn)，由業(yè)主和物業(yè)服務(wù)企業(yè)按照國務(wù)院價(jià)格主管部門會(huì)同國務(wù)院建設(shè)行政主管部門制定的物業(yè)服務(wù)收費(fèi)辦法，在物業(yè)服務(wù)合同中約定）。廣州地方物業(yè)管理立法應(yīng)當(dāng)及時(shí)做出修訂。

四、小結(jié)

通過以上的分析，對(duì)于我國轉(zhuǎn)型時(shí)期的群體性物業(yè)管理糾紛的解決有三點(diǎn)感想：第一，三方管理與三方行動(dòng)。在物業(yè)管理法律關(guān)系中，最直接的主體是物業(yè)管理企業(yè)和業(yè)主，不論政府采取何種政策對(duì)該領(lǐng)域進(jìn)行管理，這兩大主體始終都是重要的參與者。因此，需要三方共同參與管理、共同行動(dòng)，才有可能達(dá)到和諧。第二，政府主導(dǎo)、市場運(yùn)作。政府首先要對(duì)各利益方的角色、權(quán)利和責(zé)任進(jìn)行明確的界定，但是政府不能直接進(jìn)入市場干預(yù)各方行為。第三，政府要做行動(dòng)的協(xié)調(diào)者。政府不直接進(jìn)行干預(yù)，但并不意味著政府可以不參與。政府需要成為行動(dòng)的協(xié)調(diào)者，為各方提供公共平臺(tái)和溝通渠道，疏導(dǎo)、解決矛盾。

參考文獻(xiàn)：

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