蔣博

摘 要：在集體土地被征收過(guò)程中，農(nóng)民獲得的直接征地補(bǔ)償普遍不高，征地后獲得土地增值收益更是少之又少。通過(guò)分析原因，建立被征地農(nóng)民土地增值收益分配的約束機(jī)制，提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例，讓被征地農(nóng)民得到更多社會(huì)發(fā)展紅利，是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展轉(zhuǎn)型過(guò)程中值得探討的問(wèn)題。

關(guān)鍵詞：征地制度；增值收益；分配機(jī)制

中圖分類(lèi)號(hào)：F321 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2016）20-0029-02

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，城市規(guī)模不斷擴(kuò)大。在集體土地被征收的過(guò)程中，被征地農(nóng)民除了獲得直接的土地補(bǔ)償費(fèi)、身份由農(nóng)民轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)居民之外，并沒(méi)有得到更全面的生活保障，也很少參與到土地增值收益分配之中。筆者通過(guò)分析被征地農(nóng)民在土地征收中的收益情況，以及在土地增值收益方面缺失的原因，試圖構(gòu)建被征地農(nóng)民分享土地增值收益的長(zhǎng)效機(jī)制。

一、被征地農(nóng)民獲得土地收益的情況

我國(guó)目前征收集體土地的補(bǔ)償費(fèi)主要包括土地補(bǔ)償、安置補(bǔ)助費(fèi)、青苗費(fèi)及地上附著物補(bǔ)償，但是農(nóng)民得到的補(bǔ)償費(fèi)總體上并不高。以南京市為例，在城市近郊村集體人均0.7—1.5畝土地，土地征收后，被征地農(nóng)民獲得不超過(guò)2.4萬(wàn)元/畝的土地補(bǔ)償費(fèi)和4萬(wàn)元/畝的青苗附著物補(bǔ)償費(fèi)。除此之外，沒(méi)有其他的現(xiàn)金補(bǔ)償。

在目前的土地征收制度下，從被征地農(nóng)民身份到城鎮(zhèn)居民的轉(zhuǎn)變簡(jiǎn)單直接。仍然以南京市為例，按照南京市勞動(dòng)部門(mén)規(guī)定，征用地單位再繳納9.02萬(wàn)元/人的安置補(bǔ)助費(fèi)用之后，被征地農(nóng)民的身份轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民。失地農(nóng)民在達(dá)到退休年齡后可以獲得約860元/月的退休金，也可以隨社會(huì)保障水平的動(dòng)態(tài)增加。但在未達(dá)到退休年齡之前，沒(méi)有其他的生活補(bǔ)助，也沒(méi)有進(jìn)行其他的工作技能培訓(xùn)。

二、被征地農(nóng)民難以獲得土地增值收益的原因

對(duì)于失去土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的被征地農(nóng)民來(lái)說(shuō)，如果沒(méi)有其他勞動(dòng)技能，單靠比較低的征地補(bǔ)償，則生活難以為繼。在沒(méi)有就業(yè)培訓(xùn)或接受教育的條件下，如果能夠獲得更好的生活保障，獲得更多的土地增值收益，這遠(yuǎn)比得到土地補(bǔ)償費(fèi)意義重大。

現(xiàn)行的農(nóng)地征收補(bǔ)償原則上是一次性貨幣補(bǔ)償失地農(nóng)民及其集體經(jīng)濟(jì)組織，割斷了農(nóng)民分享土地增值收益的路徑。按國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心課題組的數(shù)據(jù)，征地之后的土地增值收益分配為，投資者獲得的收益占40%—50%，城市政府占20%—30%，村級(jí)組織占25%—30%，農(nóng)民拿到的補(bǔ)償款，最多只能占土地增值收益的5%—10%。被征地農(nóng)民獲得土地增值比例極低，農(nóng)民也難以參與到土地增值收益分配之中，主要原因有以下幾個(gè)方面。

（一）政府公權(quán)力的壟斷

我國(guó)對(duì)被征地農(nóng)民補(bǔ)償過(guò)低是因?yàn)樵谡鞯匮a(bǔ)償中農(nóng)民沒(méi)有平等協(xié)商的地位。從所有權(quán)的轉(zhuǎn)移角度來(lái)看，征地雖然帶有行政強(qiáng)制的行為，但實(shí)質(zhì)是一種土地所有權(quán)交易行為。根據(jù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律，交易價(jià)格應(yīng)是買(mǎi)賣(mài)雙方平等議價(jià)協(xié)商的結(jié)果。而當(dāng)前我國(guó)征地價(jià)格為政府定價(jià)，農(nóng)民在征地過(guò)程中談判協(xié)商力量微弱，幾乎沒(méi)有議價(jià)能力。這種基于法律所賦予的征地權(quán)力，實(shí)際是一種政府公權(quán)力的壟斷。

（二）權(quán)利的不平等

在二元制土地所有制下，集體土地所有權(quán)和國(guó)有土地所有權(quán)權(quán)利不平等。我國(guó)現(xiàn)存兩種土地所有權(quán)。根據(jù)《土地管理法》規(guī)定，城市市區(qū)的土地屬于國(guó)家所有；農(nóng)村和城郊的土地，除法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外，屬于農(nóng)民集體所有；宅基地和自留山屬于農(nóng)民集體所有。同樣是法律上的“土地所有權(quán)”，兩種土地所有權(quán)所享有的權(quán)利存在著極大的不平等。城市開(kāi)發(fā)建設(shè)用的是國(guó)有土地，集體土地不能轉(zhuǎn)讓、出租，不能用于城市建設(shè)，農(nóng)用地轉(zhuǎn)為非農(nóng)用地必須通過(guò)征地這唯一的途徑，國(guó)有土地所有權(quán)表現(xiàn)為“更高一級(jí)”的土地所有權(quán)。

兩種土地所有權(quán)在經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)上也表現(xiàn)得極不平等：征地是土地所有權(quán)的一次性轉(zhuǎn)移，是土地所有權(quán)的買(mǎi)賣(mài)價(jià)格；國(guó)家土地所有權(quán)往往表現(xiàn)為土地使用權(quán)一定年期使用價(jià)格。

（三）集體經(jīng)濟(jì)組織弱勢(shì)

在征地過(guò)程中主要有政府、集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)民三個(gè)主體的參與。政府是征地者，擁有法律賦予的強(qiáng)制征地權(quán)。集體經(jīng)濟(jì)組織是集體土地的所有者，擁有集體土地的所有權(quán)。農(nóng)民擁有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)等。在征地過(guò)程中，集體土地產(chǎn)權(quán)被虛化，從而影響了集體經(jīng)濟(jì)組織行使土地所有權(quán)。而作為集體經(jīng)濟(jì)組織主體的概念界定模糊，在主張權(quán)利以及行使權(quán)利時(shí)，沒(méi)有明確的代表，也沒(méi)有明確的法律歸屬。因此，在國(guó)家作為主體征收中，集體土地所有權(quán)的代表——集體經(jīng)濟(jì)組織反而顯得虛弱無(wú)力。

（四）“土地財(cái)政”的強(qiáng)大吸引力

在集體土地被征收后，經(jīng)過(guò)基礎(chǔ)設(shè)施的配套完善之后，轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)有建設(shè)用地，從而進(jìn)入土地市場(chǎng)售賣(mài)。1994年分稅制改革之后，地方政府把土地出讓金作為預(yù)算收入外補(bǔ)充地方財(cái)政的一種重要手段。這種依托土地出讓的“土地財(cái)政”也是地方政府的最佳選擇。有數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，2013年地方政府土地出讓金收入決算數(shù)位39073億元，占地方本級(jí)財(cái)政收入近六成。與此同時(shí)，隨著房地產(chǎn)市場(chǎng)的飛速發(fā)展，土地拍賣(mài)市場(chǎng)“地王”不斷涌現(xiàn)，地價(jià)、房?jī)r(jià)不斷攀升，而農(nóng)民的征地補(bǔ)償遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒(méi)有獲得相應(yīng)增長(zhǎng)。有研究指出，拍賣(mài)出讓的集體土地最高出讓價(jià)與最低征地價(jià)之比接近123：1，最低出讓價(jià)與最高征地價(jià)有100萬(wàn)元的差距。所以，低廉的土地補(bǔ)償價(jià)格背后是高額的土地拍賣(mài)價(jià)格，在壓低征地成本之后往往獲得更多的土地增值收益。

三、建立被征地農(nóng)民土地增值收益分配的約束機(jī)制

當(dāng)前的土地征收制度對(duì)征地補(bǔ)償價(jià)格規(guī)定過(guò)于死板，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的深入發(fā)展，已經(jīng)表現(xiàn)得不合時(shí)宜。要真正建立被征地農(nóng)民土地增值收益分配約束機(jī)制，行之有效的辦法是對(duì)現(xiàn)行征地制度進(jìn)行一系列改革，建立“明確界定公共利益范圍，推行農(nóng)村經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)，明確集體經(jīng)濟(jì)組織的法律地位，逐步減少土地財(cái)政的依賴(lài)”的新制度。

（一）明確界定公共利益范圍

既要保護(hù)農(nóng)民利益，也要協(xié)調(diào)城市化過(guò)程中經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)用地的需求，尤其是對(duì)“公共利益”范圍內(nèi)用地需求的保障。征地制度改革中，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格區(qū)分“公共利益”范圍用地和“非公共利益”范圍用地，對(duì)不同領(lǐng)域?qū)嵭胁煌霓r(nóng)地轉(zhuǎn)化路徑。公益性用地由政府征收，參照市場(chǎng)價(jià)格支付征地補(bǔ)償。在“公共利益”領(lǐng)域范圍內(nèi)實(shí)行征地制度，要以給予農(nóng)民公平合理的補(bǔ)償為前提，以土地的市場(chǎng)價(jià)值為基礎(chǔ)進(jìn)行定價(jià)補(bǔ)償，不能以“公共利益”為由損害農(nóng)民利益。在征地程序中，要保障農(nóng)民的話語(yǔ)權(quán)、議價(jià)權(quán)，保障在征地中農(nóng)民擁有一定的自主選擇、自主決策權(quán)，保障農(nóng)民維權(quán)渠道暢通。

（二）推行農(nóng)村經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)

探索集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市，維護(hù)農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益，逐步建立兼顧國(guó)家、集體、個(gè)人的土地增值收益分配機(jī)制。允許集體建設(shè)用地在符合土地規(guī)劃的條件下上市流轉(zhuǎn)，通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制進(jìn)行土地資源配置，逐步建立起農(nóng)村土地征收與集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的關(guān)聯(lián)。比如，在征收集體土地后，就地或異地返還給被征地農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織一定比例建設(shè)用地指標(biāo)。這些建設(shè)用地在獲得集體經(jīng)濟(jì)組織成員一致同意之后，由本村自行開(kāi)發(fā)（可以采取入股或者其他合作方式），除了不得用于商品住房開(kāi)發(fā)之外，可以進(jìn)行一些生態(tài)農(nóng)家樂(lè)、酒店、商業(yè)或者旅游開(kāi)發(fā)。這樣，被征地農(nóng)民即使在失去土地，沒(méi)有更好的就業(yè)機(jī)會(huì)的情況下，也能夠保證獲得一部分自主的建設(shè)用地開(kāi)發(fā)權(quán)，獲得長(zhǎng)期的土地紅利，從而直接參與到了土地增值收益的分配中。

（三）明確集體經(jīng)濟(jì)組織的法律地位

從民法角度看，我國(guó)存在自然人、法人和其他組織的三種民事主體。集體經(jīng)濟(jì)組織在農(nóng)村是一個(gè)社會(huì)主體，是集體所有制的一種組織形式。目前我國(guó)沒(méi)有一部法律明確過(guò)集體經(jīng)濟(jì)組織的地位，也沒(méi)有肯定過(guò)其民事主體的地位。所以，在法律概念模糊的情況下，對(duì)于集體土地權(quán)益的主張必然沒(méi)有法律支撐。因此，必須明確集體經(jīng)濟(jì)組織的法律地位，從名稱(chēng)、財(cái)產(chǎn)、行為能力等方面進(jìn)行界定，使其擁有物權(quán)屬性的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)等，享受完整的權(quán)利約束和法律地位。

（四）逐步減少土地財(cái)政的依賴(lài)

土地財(cái)政在土地制度改革、高地價(jià)高房?jī)r(jià)等問(wèn)題上一直飽受爭(zhēng)議。地方政府的土地財(cái)政依賴(lài)、GDP政績(jī)考核等利益驅(qū)動(dòng)與征地問(wèn)題也密切相關(guān)。由于征地補(bǔ)償偏低，損害了農(nóng)民利益，透支了土地未來(lái)收益，推動(dòng)了高房?jī)r(jià)，同時(shí)也存在土地抵押的風(fēng)險(xiǎn)。因此，在城市建設(shè)和發(fā)展中減少土地財(cái)政的依賴(lài)，需要全面、深入的制度改革。首先，要堅(jiān)持推進(jìn)土地集約節(jié)約利用，實(shí)施建設(shè)用地總量控制、城市規(guī)模邊界劃定，努力盤(pán)活存量建設(shè)用地。其次，轉(zhuǎn)變土地利用方式，促進(jìn)新興產(chǎn)業(yè)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，促進(jìn)科技創(chuàng)新。再次，引導(dǎo)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，推動(dòng)農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和旅游業(yè)。

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