曹錦陽(yáng)

摘 要：績(jī)效考核結(jié)果運(yùn)用，是稅務(wù)績(jī)效考核的目的所在、動(dòng)力之源。為了更加科學(xué)合理地發(fā)揮績(jī)效評(píng)估的作用，采用系統(tǒng)的梳理績(jī)效分析的一般理論與方法，并從績(jī)效管理PDCA角度，詳細(xì)論述績(jī)效計(jì)劃、過(guò)程管理、考核評(píng)價(jià)及結(jié)果運(yùn)用等各個(gè)績(jī)效管理環(huán)節(jié)具體的績(jī)效分析方法及應(yīng)用，在系統(tǒng)內(nèi)部通報(bào)、薪酬獎(jiǎng)金調(diào)整、評(píng)先評(píng)優(yōu)掛鉤、人事調(diào)整依據(jù)、行政績(jī)效問(wèn)責(zé)等方面的評(píng)價(jià)，對(duì)將績(jī)效分析切實(shí)應(yīng)用到績(jī)效管理的全過(guò)程中去具有實(shí)踐價(jià)值?？?jī)效考評(píng)作為一種有效的現(xiàn)代管理手段，必須廣拓渠道、狠抓實(shí)效，推動(dòng)績(jī)效結(jié)果的有效運(yùn)用，真正發(fā)揮其改進(jìn)管理的功能。

關(guān)鍵詞：稅務(wù)績(jī)效；結(jié)果運(yùn)用；績(jī)效分析；管理方法

中圖分類號(hào)：F810.42 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2016）03-0150-06

一、當(dāng)前績(jī)效內(nèi)涵的拓展與績(jī)效結(jié)果運(yùn)用的個(gè)性化特點(diǎn)

20世紀(jì)80年代新公共管理思潮出現(xiàn)以來(lái)，政府績(jī)效考核與評(píng)估已經(jīng)成為各國(guó)行政發(fā)展的最新主題，而公務(wù)員績(jī)效考核與評(píng)估也成為政府績(jī)效管理的重中之重?？?jī)效，最早來(lái)源于經(jīng)濟(jì)方面的定義，主要以可計(jì)算的利潤(rùn)來(lái)表達(dá)。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)和企業(yè)管理發(fā)展的需要，績(jī)效的含義逐漸拓展為“組織對(duì)資源的有效、高效及安全的運(yùn)用，與運(yùn)營(yíng)和功能的有效性相關(guān)”?？?jī)效可以指效率，也可以指工作結(jié)果或者產(chǎn)出。

管理績(jī)效是政府履行其管理職能的效果和效率。首先，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)上的政府職能決定了政府應(yīng)當(dāng)更重視管理績(jī)效的宏觀性，所以，應(yīng)當(dāng)更多地從長(zhǎng)遠(yuǎn)、整體、全局的角度來(lái)分析政府的管理績(jī)效，而不能只看眼前、局部的得失。如城市化、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)、企業(yè)制度創(chuàng)新、引進(jìn)外資、發(fā)展高等教育等方面，地方政府卻少有作為，由此帶來(lái)影響地方發(fā)展的諸多深層次問(wèn)題[1]。公務(wù)員績(jī)效考核一方面能檢驗(yàn)和評(píng)價(jià)公務(wù)員工作的現(xiàn)狀，另一方面能起到改善和提高工作效率的作用。因此，當(dāng)今世界各國(guó)都十分重視公務(wù)員績(jī)效考核問(wèn)題的研究?？?jī)效考核結(jié)果的運(yùn)用，在不同程度地強(qiáng)調(diào)了績(jī)效結(jié)果運(yùn)用的重要性。由此納入完整的績(jī)效體系，通過(guò)強(qiáng)化獎(jiǎng)懲、強(qiáng)化績(jī)效結(jié)果應(yīng)用，便于增加壓力、激發(fā)活力。績(jī)效結(jié)果運(yùn)用主要集中在：一是系統(tǒng)內(nèi)部通報(bào)。將年度績(jī)效管理綜合得分報(bào)黨組會(huì)審定后，將績(jī)效考評(píng)結(jié)果以適當(dāng)形式在一定范圍進(jìn)行內(nèi)部通報(bào)，一般采用下發(fā)文件、會(huì)議通報(bào)形式；對(duì)績(jī)效評(píng)估中被評(píng)為先進(jìn)的，絕大部分單位都采取在系統(tǒng)大會(huì)等場(chǎng)合頒發(fā)獎(jiǎng)牌予以集中表彰。二是薪酬獎(jiǎng)金調(diào)整。對(duì)績(jī)效結(jié)果優(yōu)秀與不良的人員，在績(jī)效工資、獎(jiǎng)金發(fā)放上予以區(qū)分，進(jìn)行合理調(diào)整。如單位考核中，對(duì)先進(jìn)單位和該單位干部獎(jiǎng)勵(lì)一定數(shù)額的獎(jiǎng)金；個(gè)人考核中，根據(jù)績(jī)效評(píng)估中人員的年度考核等次，按照獎(jiǎng)優(yōu)罰劣的原則制定分配方案，經(jīng)上級(jí)審定后發(fā)放到個(gè)人。部分單位還采取與月獎(jiǎng)金掛鉤的激勵(lì)方式，加大對(duì)稅收收入完成情況等中心工作業(yè)績(jī)的考量督促。三是評(píng)先評(píng)優(yōu)掛鉤。各單位的考評(píng)結(jié)果與領(lǐng)導(dǎo)班子和干部考核適當(dāng)掛鉤，如先進(jìn)單位的主要負(fù)責(zé)人當(dāng)年公務(wù)員年度考核定為優(yōu)秀等次，并授予嘉獎(jiǎng)以上榮譽(yù)；對(duì)干部連續(xù)三年績(jī)效考核為“優(yōu)秀”的，記三等功表彰。四是人事調(diào)整依據(jù)。將考評(píng)結(jié)果作為干部人事調(diào)整的重要依據(jù)，對(duì)于連續(xù)考核優(yōu)秀的干部，多給予晉升機(jī)會(huì)；對(duì)于連續(xù)績(jī)效不良的人員，考慮進(jìn)行降級(jí)或調(diào)崗處理；在領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用中，歷年績(jī)效考核情況都明確作為主要考評(píng)因素之一。五是行政績(jī)效問(wèn)責(zé)。在績(jī)效結(jié)果運(yùn)用中逐漸開(kāi)始注重績(jī)效問(wèn)責(zé)，對(duì)績(jī)效管理和評(píng)估中發(fā)現(xiàn)的一些機(jī)關(guān)工作人員不認(rèn)真履行職責(zé)、推諉扯皮、效率低下、貽誤工作甚至“吃拿卡要”等問(wèn)題，嚴(yán)格進(jìn)行責(zé)任追究；對(duì)被一票否決或者考核結(jié)果居末位的單位，下達(dá)整改通知書(shū)并對(duì)該單位主要負(fù)責(zé)人進(jìn)行誡勉談話。

二、績(jī)效管理技術(shù)層面的問(wèn)題和誤區(qū)

《政府業(yè)績(jī)與質(zhì)量測(cè)評(píng)：?jiǎn)栴}與經(jīng)驗(yàn)》由三部分組成，即荷蘭概念與運(yùn)用、美國(guó)視角和國(guó)際經(jīng)驗(yàn)。業(yè)績(jī)與質(zhì)量測(cè)評(píng)是PPBS（Plan-Project-Budget System，計(jì)劃程序預(yù)算系統(tǒng)）仍然在起作用和有活力的標(biāo)志[2]。宏觀上說(shuō)，從政府績(jī)效的運(yùn)行過(guò)程看，有決策績(jī)效、執(zhí)行績(jī)效和監(jiān)督績(jī)效[1]。但我國(guó)的政府績(jī)效管理無(wú)論是從思想體系來(lái)看，還是從具體的操作層面看，都還處于發(fā)育階段，尤其我國(guó)正處于轉(zhuǎn)型發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)期，推行政府績(jī)效管理還會(huì)遇到政府公職人員觀念轉(zhuǎn)變滯后，市場(chǎng)機(jī)制不健全的特殊困難。除存在思想認(rèn)識(shí)、制度設(shè)計(jì)、體制機(jī)制等層面的問(wèn)題外，實(shí)際管理中還存著大量具體的技術(shù)性問(wèn)題，主要表現(xiàn)在：

（一）績(jī)效管理指標(biāo)可操作與可評(píng)價(jià)性不強(qiáng)

績(jī)效管理首選要確定好績(jī)效目標(biāo)，再利用相應(yīng)的績(jī)效指標(biāo)來(lái)對(duì)目標(biāo)進(jìn)行衡量測(cè)度。政府要實(shí)現(xiàn)其社會(huì)管理目標(biāo)，首先需要把其目標(biāo)進(jìn)行細(xì)化，通過(guò)可操作化的設(shè)計(jì)將細(xì)分目標(biāo)構(gòu)建成可以測(cè)度的管理指標(biāo)體系。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)已初步建立了一系列的政府績(jī)效評(píng)價(jià)和測(cè)度指標(biāo)體系，但各項(xiàng)管理數(shù)據(jù)采集、監(jiān)測(cè)體系尚未建立健全，政府績(jī)效目標(biāo)的選擇有很多難點(diǎn)。

（二）人員績(jī)效測(cè)量缺乏客觀性的標(biāo)準(zhǔn)

人員績(jī)效的測(cè)評(píng)基礎(chǔ)是工作崗位和個(gè)人能力的有效匹配。而目前對(duì)政府公務(wù)員所從事的工作并沒(méi)有進(jìn)行深入的職位分析，對(duì)人員也沒(méi)有進(jìn)行深入的個(gè)性化職業(yè)能力和職業(yè)素質(zhì)測(cè)評(píng)，沒(méi)有建立系統(tǒng)而全面的崗責(zé)體系、崗位能力模型，無(wú)法做到崗能匹配。因此，對(duì)公務(wù)員個(gè)人績(jī)效考核還處于傳統(tǒng)的人事考核階段，只能依據(jù)“德、能、勤、績(jī)、廉”幾個(gè)大的方面設(shè)立比較籠統(tǒng)的績(jī)效指標(biāo)。這種考核的弊端顯而易見(jiàn)。首先，績(jī)效考評(píng)內(nèi)容與公務(wù)員個(gè)人的工作職責(zé)沒(méi)有明確的聯(lián)系，很難反映公務(wù)員個(gè)人的實(shí)際工作狀況。由于考核標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)不清，考評(píng)主體也無(wú)法向考評(píng)對(duì)象解釋考核的結(jié)果。其次，很難將評(píng)估結(jié)果應(yīng)用于對(duì)干部的獎(jiǎng)勵(lì)、晉升或降職、崗位調(diào)整，因而在實(shí)際執(zhí)行的過(guò)程中大多都流于形式，沒(méi)有達(dá)到應(yīng)有的激勵(lì)和鞭策效果。更重要的是，無(wú)法告知被評(píng)價(jià)者到底如何才能改善自己的績(jī)效。

（三）缺乏科學(xué)的績(jī)效管理和分析工具

一項(xiàng)管理制度如果沒(méi)有技術(shù)做支撐，就會(huì)流于形式。正如生產(chǎn)工具的改革會(huì)帶來(lái)生產(chǎn)力的變化，績(jī)效管理技術(shù)的發(fā)展會(huì)促進(jìn)績(jī)效管理制度的優(yōu)化和提升。目前的政府績(jī)效管理實(shí)踐中，績(jī)效分析和評(píng)估技術(shù)還很粗放，缺乏精細(xì)化分析和管理工具，不僅影響到績(jī)效管理本身推進(jìn)的效率和效果，更重要的是在很多時(shí)候引起了對(duì)績(jī)效管理效果的質(zhì)疑，擔(dān)心績(jī)效管理變成新的噱頭和走過(guò)場(chǎng)。

三、西方發(fā)達(dá)國(guó)家稅收績(jī)效管理的借鑒和績(jī)效分析的現(xiàn)實(shí)作用與影響

（一）西方發(fā)達(dá)國(guó)家稅收績(jī)效管理的借鑒

1.美國(guó)國(guó)內(nèi)收入局的平衡測(cè)評(píng)體系。管理學(xué)的創(chuàng)始人彼得·德魯克（Peter F.Drucker）在長(zhǎng)達(dá)六十多年的職業(yè)生涯中，出版了30多本著作，2002年被授予美國(guó)“總統(tǒng)自由勛章”，這是美國(guó)公民所能獲得的最高榮譽(yù)。說(shuō)他是英雄，就是因?yàn)樗耆Y(jié)合美國(guó)的管理實(shí)際，尤其是結(jié)合美國(guó)的社會(huì)、文化和環(huán)境來(lái)探討和研究管理的各種問(wèn)題，揭示管理的規(guī)律。也正因?yàn)槿绱耍绹?guó)各行各業(yè)的管理者才深深感到德魯克的管理理論和管理，方法能夠解除他們的困惑，解決他們最為棘手的問(wèn)題[3]。

2.澳大利亞稅務(wù)局的績(jī)效測(cè)評(píng)體系。澳大利亞稅務(wù)局與其他政府機(jī)構(gòu)在實(shí)施績(jī)效產(chǎn)出和效果測(cè)評(píng)的基礎(chǔ)上，開(kāi)始實(shí)行績(jī)效財(cái)政預(yù)算，以推動(dòng)公共行政部門最有效地管理和使用各種資源。所有公共機(jī)構(gòu)必須按照澳大利亞聯(lián)邦財(cái)政部的要求明確它們的績(jī)效產(chǎn)出和績(jī)效效果，并必須確保其績(jī)效產(chǎn)出的實(shí)際效果與預(yù)期效果、設(shè)計(jì)效果和戰(zhàn)略目標(biāo)相一致。

3.主要經(jīng)驗(yàn)與借鑒。從西方國(guó)家稅務(wù)機(jī)構(gòu)工作績(jī)效測(cè)評(píng)體系，可以總結(jié)出以下經(jīng)驗(yàn)：一是稅務(wù)部門的職責(zé)和工作目標(biāo)在績(jī)效測(cè)評(píng)中始終占據(jù)主導(dǎo)地位。要測(cè)評(píng)的目標(biāo)是那些社會(huì)、政府、公民和納稅人最希望取得的目標(biāo)。二是測(cè)評(píng)的觀念和原則要貫徹徹底，從始到終，從最基層到最高決策指導(dǎo)層。三是設(shè)置的指標(biāo)必須精心選擇、含義豐富、深刻和互相不矛盾、不沖突，而且相關(guān)信息和數(shù)據(jù)必須是能夠被及時(shí)、準(zhǔn)確、客觀地測(cè)量或調(diào)查到。四是績(jī)效測(cè)評(píng)中不能過(guò)分強(qiáng)調(diào)一、兩個(gè)指標(biāo)的重要性，平衡測(cè)評(píng)應(yīng)該受到重視。五是績(jī)效測(cè)評(píng)是一個(gè)不斷重復(fù)的過(guò)程，有必要建立績(jī)效測(cè)評(píng)循環(huán)體系，這樣不僅稅務(wù)部門工作績(jī)效可以得到不斷改善，績(jī)效測(cè)評(píng)體系本身也可以得到不斷改善。

（二）績(jī)效管理最終結(jié)果體現(xiàn)績(jī)效的評(píng)定

隨著政府與社會(huì)的關(guān)系、角色定位的不斷變化，單純把效率作為政府評(píng)估的綜合性最終尺度具有很大的局限性，確立什么樣的政府管理理念，成為當(dāng)今政府管理與改革的核心問(wèn)題。建立一個(gè)能夠科學(xué)評(píng)估、有科學(xué)指標(biāo)體系，對(duì)評(píng)估結(jié)果能夠回應(yīng)的政府已經(jīng)成為當(dāng)今世界各國(guó)政府改革的大趨勢(shì)[4]。政府績(jī)效管理是根據(jù)管理效率、服務(wù)質(zhì)量、公共責(zé)任、公眾滿意度等方面的評(píng)判，對(duì)政府在公共管理過(guò)程中投入、產(chǎn)出、最終結(jié)果所體現(xiàn)出來(lái)的績(jī)效進(jìn)行評(píng)定和認(rèn)可?！爱?dāng)組織評(píng)估它們干得如何時(shí)，即與過(guò)去的業(yè)績(jī)相比，與其他組織（基準(zhǔn)尺度）相比，它們?nèi)〉眠@些陳述的目的和目標(biāo)時(shí)，將業(yè)績(jī)測(cè)評(píng)考慮為測(cè)評(píng)和程序的一個(gè)過(guò)程或系統(tǒng)是有益的。”政府實(shí)行績(jī)效管理正是基于戰(zhàn)略目標(biāo)，通過(guò)各個(gè)關(guān)鍵管理環(huán)節(jié)進(jìn)行評(píng)價(jià)測(cè)度，達(dá)到提升效能、改進(jìn)工作的目的。稅務(wù)系統(tǒng)在國(guó)家稅務(wù)總局的統(tǒng)一安排和部署下，全面推行績(jī)效管理，推進(jìn)服務(wù)政府、責(zé)任政府、法治政府、廉潔政府建設(shè)，以改善行政管理、提升行政效能、增強(qiáng)稅務(wù)部門執(zhí)行力和公信力為核心，不斷提高行政管理的科學(xué)化、規(guī)范化水平。

（三）績(jī)效分析方法成為績(jī)效管理各階段的重要工具

利用績(jī)效管理，積極推動(dòng)有關(guān)稅收的重大決策部署的落實(shí)，促進(jìn)稅收工作持續(xù)發(fā)展，需要相應(yīng)的科學(xué)管理方法和工具的引進(jìn)?？?jī)效分析方法是績(jī)效管理各階段不可或缺的管理工具。首先，績(jī)效分析方法可將稅務(wù)各項(xiàng)任務(wù)和要求落到實(shí)處。讓“提升站位、依法治稅、深化改革、傾情帶隊(duì)”和“三個(gè)三”的要求變成可測(cè)的指標(biāo)體系，避免空喊口號(hào)、模糊籠統(tǒng)，達(dá)到可衡量可控制的目的。其次，績(jī)效分析方法可以在管理過(guò)程中提供發(fā)現(xiàn)問(wèn)題的手段和工具，以達(dá)到及時(shí)糾偏，改進(jìn)工作機(jī)制。再次，績(jī)效分析方法可以進(jìn)行績(jī)效差距分析，提供改進(jìn)的相應(yīng)對(duì)策建議。正是由于關(guān)注和重視績(jī)效分析方法和工具，將會(huì)使得稅務(wù)的績(jī)效管理工作真正區(qū)別于以往的各種運(yùn)動(dòng)式、口號(hào)式、形式化管理，真正體現(xiàn)出稅務(wù)系統(tǒng)在管理精細(xì)化、流程化和規(guī)范化方面的特色。

四、常用政府績(jī)效分析方法的內(nèi)涵與評(píng)價(jià)依據(jù)

政府績(jī)效評(píng)估是根據(jù)管理效率、服務(wù)質(zhì)量、公共責(zé)任、公眾滿意度等方面的判斷，對(duì)政府在公共管理過(guò)程中投入、產(chǎn)出、最終結(jié)果所體現(xiàn)出來(lái)的績(jī)效進(jìn)行評(píng)定和認(rèn)可。政府績(jī)效評(píng)估系統(tǒng)應(yīng)包括績(jī)效目標(biāo)系統(tǒng)、績(jī)效比較系統(tǒng)、績(jī)效測(cè)定系統(tǒng)、績(jī)效反饋系統(tǒng)。提升政府績(jī)效的核心在于，降低政府成本，提高政府效率，充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的基礎(chǔ)作用[5]。為了很好地解決政府績(jī)效管理的技術(shù)層面問(wèn)題，讓績(jī)效管理和分析技術(shù)在稅務(wù)績(jī)效管理中發(fā)揮關(guān)鍵作用，需要對(duì)政府績(jī)效分析方法進(jìn)行深入研究。在政府績(jī)效管理實(shí)踐中，有很多成熟的企業(yè)管理方法可以借鑒和引用，具體到進(jìn)行政府績(jī)效分析，有如下幾種常用的方法。

（一）標(biāo)桿管理法

標(biāo)桿管理是一種不斷認(rèn)識(shí)和引進(jìn)最佳實(shí)踐，以提高組織績(jī)效的方法，與企業(yè)再造、戰(zhàn)略一起并稱為20世紀(jì)90年代三大管理方法。以行業(yè)內(nèi)外一流的領(lǐng)袖型組織為標(biāo)桿，從組織機(jī)構(gòu)、管理機(jī)制、業(yè)績(jī)指標(biāo)等方面進(jìn)行對(duì)比評(píng)析，在對(duì)外橫向溝通、明確績(jī)效差異形成原因的基礎(chǔ)上，提取本組織的關(guān)鍵績(jī)效指標(biāo)，制定提升績(jī)效的策略和措施，在對(duì)內(nèi)縱向溝通、員工達(dá)成共識(shí)的前提下，定性、定量評(píng)價(jià)相結(jié)合，通過(guò)持續(xù)改進(jìn)追趕和超越標(biāo)桿，最終達(dá)到提升組織績(jī)效水平的目的。

（二）平衡計(jì)分卡

平衡記分卡強(qiáng)調(diào)短期目標(biāo)與長(zhǎng)期目標(biāo)間的平衡、內(nèi)部因素與外部因素間的平衡，也強(qiáng)調(diào)結(jié)果的趨動(dòng)因素。要求政府將短期目標(biāo)與長(zhǎng)期目標(biāo)、組織戰(zhàn)略與評(píng)估指標(biāo)體系相結(jié)合，從而達(dá)到政府內(nèi)部績(jī)效和外部績(jī)效的平衡。平衡計(jì)分卡的核心理論是通過(guò)系統(tǒng)內(nèi)部各方面指標(biāo)及指標(biāo)之間的相互驅(qū)動(dòng)的因果關(guān)系展現(xiàn)組織的戰(zhàn)略軌跡，是實(shí)現(xiàn)績(jī)效考核—績(jī)效改進(jìn)以及戰(zhàn)略實(shí)施—戰(zhàn)略修正的戰(zhàn)略目標(biāo)過(guò)程，要求政府績(jī)效應(yīng)該從公眾滿意、政府產(chǎn)出、政府的流程效率、自身建設(shè)等多個(gè)維度進(jìn)行衡量，且最終的目的應(yīng)立足于公眾滿意。

（三）關(guān)鍵業(yè)績(jī)指標(biāo)法

關(guān)鍵績(jī)效指標(biāo)（KPI-Key Performance Indicator）法是目標(biāo)管理（MBO-Management By Objective）法與帕累托定律（“20/80”定律）的有機(jī)結(jié)合。它通過(guò)對(duì)組織的戰(zhàn)略目標(biāo)進(jìn)行全面的分解，分析和歸納出支撐組織戰(zhàn)略目標(biāo)的關(guān)鍵成功因素（CSF-Critical Success Factors），繼而從中提煉出組織、部門和崗位的關(guān)鍵績(jī)效指標(biāo)。

（四）多元統(tǒng)計(jì)分析法

多元統(tǒng)計(jì)分析方法是統(tǒng)計(jì)學(xué)領(lǐng)域中專門用來(lái)處理多指標(biāo)、復(fù)雜相關(guān)等問(wèn)題的一種方法。利用多元統(tǒng)計(jì)分析方法能很好解決政府績(jī)效管理和評(píng)估過(guò)程中存在著指標(biāo)數(shù)目眾多、選擇困難、權(quán)重設(shè)置不科學(xué)、主觀性太強(qiáng)、評(píng)估程序復(fù)雜、計(jì)算困難等問(wèn)題。具體來(lái)說(shuō)，又有層次分析法（AHP方法）、線性回歸法、數(shù)據(jù)包絡(luò)分析法（DEA方法）等多種方法，涉及到數(shù)理統(tǒng)計(jì)基礎(chǔ)理論在政府績(jī)效領(lǐng)域的具體應(yīng)用。

（五）360度分析法

現(xiàn)有的績(jī)效分析工具中360度分析法是其中相對(duì)客觀、全面、科學(xué)的一種方法，是從所有可能的渠道收集信息，又稱為“360度反饋”或“全方位法”，是運(yùn)用“多方反饋”（multiple-source feedback）技術(shù)，由與被評(píng)價(jià)者有密切關(guān)系的人，包括被評(píng)價(jià)者的上級(jí)、同事、下屬和服務(wù)對(duì)象匿名對(duì)其進(jìn)行評(píng)價(jià)，被評(píng)價(jià)者自己也對(duì)自己進(jìn)行評(píng)價(jià)。

五、稅務(wù)績(jī)效分析方法的具體應(yīng)用和績(jī)效分析效果的進(jìn)一步確認(rèn)

政府績(jī)效管理不是簡(jiǎn)單的數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)過(guò)程，而是由許多環(huán)節(jié)與步驟所組成的系統(tǒng)工程，是一個(gè)PDCA的工作循環(huán)，遵循一定的流程和方法，由諸多的工作流程所組成。有學(xué)者提出，政府績(jī)效評(píng)估系統(tǒng)應(yīng)包括績(jī)效目標(biāo)系統(tǒng)、績(jī)效比較系統(tǒng)、績(jī)效測(cè)定系統(tǒng)、績(jī)效反饋系統(tǒng)?？藏悹栒J(rèn)為績(jī)效是行為的同義詞，它是人們實(shí)際的行為表現(xiàn)并是能觀察得到的。按照稅務(wù)總局的“稅務(wù)系統(tǒng)績(jī)效管理辦法”和“稅務(wù)機(jī)關(guān)績(jī)效管理辦法”，稅務(wù)推行績(jī)效管理的流程是績(jī)效計(jì)劃制定、績(jī)效管理監(jiān)控、績(jī)效考核評(píng)價(jià)和績(jī)效結(jié)果運(yùn)用。在這些關(guān)鍵的流程中，各種績(jī)效分析方法和工具都有不同程度的應(yīng)用。

（一）制訂計(jì)劃中的績(jī)效分析

1.戰(zhàn)略引領(lǐng)下的績(jī)效目標(biāo)和指標(biāo)制定。公共行政部門如何科學(xué)地開(kāi)發(fā)與管理人力資源，不僅對(duì)自身工作質(zhì)量和效率的提高有著舉足輕重的作用，而且對(duì)全社會(huì)人力資源的開(kāi)發(fā)和利用有著重要的影響。同時(shí)公務(wù)員素質(zhì)的高低，公共行政部門人力資源能否得到合理利用和開(kāi)發(fā)，直接關(guān)系到行政管理體制改革的成敗[6]。按照戰(zhàn)略績(jī)效管理要求，管理活動(dòng)主要包括兩個(gè)方面：一是根據(jù)組織戰(zhàn)略，建立科學(xué)規(guī)范的績(jī)效管理體系，以戰(zhàn)略為中心牽引組織各項(xiàng)管理活動(dòng)；二是依據(jù)相關(guān)績(jī)效管理制度，對(duì)每一個(gè)績(jī)效管理循環(huán)周期進(jìn)行檢討，對(duì)管理團(tuán)隊(duì)或責(zé)任人進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)，并根據(jù)評(píng)價(jià)結(jié)果對(duì)其進(jìn)行價(jià)值和權(quán)力分配。因此，首先要對(duì)稅務(wù)的管理活動(dòng)進(jìn)行細(xì)分，在總的價(jià)值目標(biāo)之下，細(xì)分并確定各管理對(duì)象的績(jī)效子目標(biāo)，并細(xì)化成可衡量的測(cè)度指標(biāo)，形成一個(gè)指標(biāo)體系，把總局的戰(zhàn)略思想、目標(biāo)、核心價(jià)值觀層層傳遞給各級(jí)稅務(wù)部門和干部職工。具體的績(jī)效分析工具可以使用績(jī)效目標(biāo)樹(shù)的方法，利用戰(zhàn)略地圖分解、魚(yú)刺圖等管理工具，將總系統(tǒng)目標(biāo)與子系統(tǒng)目標(biāo)之間、子系統(tǒng)目標(biāo)與子系統(tǒng)目標(biāo)之間的內(nèi)在關(guān)聯(lián)直觀、形象地標(biāo)示出來(lái)，建立層層分解、邏輯分明的稅務(wù)績(jī)效指標(biāo)體系。

2.進(jìn)行差異化管理和評(píng)估。在管理對(duì)象的選擇上，稅務(wù)績(jī)效管理應(yīng)該注重差異化。對(duì)可量化計(jì)算的工作事項(xiàng)，應(yīng)該計(jì)算效率，對(duì)一些難以量化計(jì)算的工作，主要利用定性的方法或使用“效益”的概念。例如，韓國(guó)主要是對(duì)具有事業(yè)性、執(zhí)行性特征的公共部門進(jìn)行績(jī)效管理，而那些所從事的項(xiàng)目的結(jié)果比較有偶然性的（比如防止犯罪、火災(zāi)、疾病等）公共部門則不納入[3]。同時(shí)，針對(duì)稅務(wù)人員績(jī)效，評(píng)價(jià)目標(biāo)的設(shè)定常常是依靠主觀評(píng)價(jià)，而不是無(wú)可爭(zhēng)議的數(shù)據(jù)。因此應(yīng)該將德、能、勤、績(jī)分成若干要素，并配以合適的分值，按照工作業(yè)績(jī)、工作能力、工作態(tài)度從多個(gè)維度和細(xì)節(jié)來(lái)設(shè)定定性評(píng)價(jià)的標(biāo)準(zhǔn)。

3.應(yīng)用標(biāo)桿管理法確定績(jī)效目標(biāo)。標(biāo)桿管理法是確定標(biāo)桿作為稅務(wù)部門奮斗的目標(biāo)，在每一個(gè)實(shí)施階段結(jié)束后都把結(jié)果與確定的標(biāo)桿相比較，進(jìn)行階段性的總結(jié)評(píng)估，以對(duì)下一階段的方法做出調(diào)整，直至最后達(dá)到標(biāo)桿水平，確定更高的標(biāo)桿，充分發(fā)揮標(biāo)桿的引導(dǎo)和激勵(lì)作用。

（二）管理監(jiān)控中的績(jī)效分析

1.編制績(jī)效任務(wù)實(shí)施方案。根據(jù)標(biāo)桿比對(duì)中發(fā)現(xiàn)的差距，編制實(shí)施方案并以此開(kāi)展工作，進(jìn)行監(jiān)控、評(píng)估與調(diào)整，必要時(shí)返回進(jìn)行檢查，甚至調(diào)整原組織，直到調(diào)整達(dá)到最理想效果。堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向原則，針對(duì)主要問(wèn)題，設(shè)計(jì)有針對(duì)性的解決方案，有持續(xù)改進(jìn)和創(chuàng)新的策略，有最佳實(shí)踐的策略，重視管理溝通，與相關(guān)責(zé)任單位、責(zé)任人充分溝通，明確責(zé)任，確?？尚行?，并進(jìn)行績(jī)效承諾。在編制實(shí)施方案的過(guò)程中，綜合采用項(xiàng)目管理技術(shù)、甘特圖、因果魚(yú)刺圖、時(shí)間計(jì)劃倒排法、網(wǎng)絡(luò)計(jì)劃技術(shù)、管理溝通、頭腦風(fēng)暴等各類手段，進(jìn)行科學(xué)決策。其步驟有：第一，使用項(xiàng)目管理法，確定方案必需的要件；第二，確定項(xiàng)目和工作任務(wù)；第三，確定事情和責(zé)任單位；第四，用倒排節(jié)點(diǎn)和網(wǎng)絡(luò)圖（關(guān)鍵路徑法），確定每一環(huán)節(jié)產(chǎn)出工作的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。

2.進(jìn)行過(guò)程管理分析。一是總體情況分析。對(duì)各個(gè)被考評(píng)單位的情況分析，條件允許的情況下可以獲取往年同期數(shù)據(jù)和上季度數(shù)據(jù)的指標(biāo)，還可從同比和環(huán)比兩個(gè)方面進(jìn)行比較判斷，尤其是重要的稅收業(yè)務(wù)類指標(biāo)和執(zhí)法監(jiān)管、服務(wù)滿意度類指標(biāo)。在此基礎(chǔ)上，從成績(jī)和不足兩個(gè)方面總結(jié)出本階段工作的主要特點(diǎn)。二是工作現(xiàn)狀的主要原因分析。從內(nèi)外部環(huán)境對(duì)工作的影響、目前的工作進(jìn)展等方面對(duì)各項(xiàng)管理指標(biāo)的基本情況進(jìn)行深入分析，查找其深層次原因。對(duì)工作出現(xiàn)明顯異常的情況，還應(yīng)開(kāi)展更細(xì)致的調(diào)研。三是明確有效工作措施。通過(guò)對(duì)本階段的工作形勢(shì)進(jìn)行研判，提出下一個(gè)階段主要的工作措施?？梢岳^續(xù)年初的計(jì)劃和方針不變，也可以按照目前形勢(shì)進(jìn)行調(diào)整。涉及到重要變動(dòng)的，應(yīng)該經(jīng)過(guò)必要的報(bào)批程序。而過(guò)程管理分析中要重視數(shù)據(jù)和事實(shí)，注意平時(shí)的工作臺(tái)賬和記錄的準(zhǔn)確性，不能憑感覺(jué)或推理來(lái)進(jìn)行判斷。同時(shí)，要重視趨勢(shì)分析，注意使用數(shù)學(xué)手段和管理工具，對(duì)一些趨勢(shì)性的現(xiàn)象進(jìn)行提前分析判斷。

（三）考核評(píng)價(jià)中的績(jī)效分析

政府績(jī)效管理和績(jī)效評(píng)估，是當(dāng)代公共行政改革和發(fā)展的熱點(diǎn)之一，它作為一種基本的行政管理模式，貫穿于政府管理的各個(gè)方面，影響各國(guó)政府行政改革的政策方向。我國(guó)要形成廉潔高效的行政管理體制，落實(shí)科學(xué)的發(fā)展觀，應(yīng)樹(shù)立以績(jī)效為導(dǎo)向的行政理念，建立科學(xué)的政府績(jī)效評(píng)估制度[7]?？?jī)效考評(píng)是對(duì)績(jī)效目標(biāo)和指標(biāo)的衡量與認(rèn)定，利用標(biāo)桿管理法將引進(jìn)最佳實(shí)踐后產(chǎn)生的工作效果與預(yù)期達(dá)到的目標(biāo)進(jìn)行對(duì)比，找出不足之處，實(shí)現(xiàn)工作的改進(jìn)，在此基礎(chǔ)上繼續(xù)尋找表現(xiàn)優(yōu)于自己的稅務(wù)組織作為績(jī)效比較的對(duì)象。發(fā)掘新標(biāo)桿，繼續(xù)改善績(jī)效。

1.充分收集績(jī)效信息?？?jī)效是指從過(guò)程、產(chǎn)品和服務(wù)中得到的輸出結(jié)果，并能用來(lái)進(jìn)行評(píng)估和與目標(biāo)、標(biāo)準(zhǔn)、過(guò)去結(jié)果以及其他組織的情況進(jìn)行比較。稅務(wù)部門績(jī)效評(píng)估所需要的信息量大，信息來(lái)源渠道豐富。要有準(zhǔn)確、客觀、完整的評(píng)估材料以及有效的反饋、擴(kuò)散機(jī)制，必須采集、整理、儲(chǔ)存評(píng)估信息，這是稅務(wù)績(jī)效測(cè)定的基礎(chǔ)性工作，借此形成績(jī)效信息庫(kù)。稅務(wù)績(jī)效管理要收集相關(guān)的征管、稽查、服務(wù)等信息，包括橫向比較與縱向比較所必需的信息，并且加工整理，分類更新，測(cè)定儲(chǔ)存。

2.確定績(jī)效測(cè)定主體。360度分析的理論基礎(chǔ)是當(dāng)代心理測(cè)量學(xué)中的真分?jǐn)?shù)理論（True Score Theory）。真分?jǐn)?shù)理論中最重要、最基本的關(guān)系式可以用如下的數(shù)學(xué)公式表示：X=T+e，X為實(shí)得分?jǐn)?shù)，T是真分?jǐn)?shù)，e是誤差分?jǐn)?shù)。由于360度分析著眼于各個(gè)不同側(cè)面，在一個(gè)組織中對(duì)任何一位成員都經(jīng)過(guò)多次測(cè)量，平均誤差E（e）漸趨于零，測(cè)量誤差的變異數(shù)也趨于零，實(shí)得分?jǐn)?shù)就會(huì)趨于真分?jǐn)?shù)。因此，360度分析與其他方法相比具有較高的信度與效度。而按照360度分析方法要求，稅務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)的主體可以是上級(jí)稅務(wù)主管部門和地方政府，也可以是稅戶和公眾，這與國(guó)家稅務(wù)總局的“三個(gè)服務(wù)”是相對(duì)應(yīng)的。因此，從服務(wù)大局、服務(wù)稅戶、服務(wù)基層角度出發(fā)，可選擇多角度對(duì)稅務(wù)組織進(jìn)行深入分析評(píng)價(jià)。

3.績(jī)效多元分析評(píng)價(jià)。利用多元統(tǒng)計(jì)分析方法，對(duì)稅務(wù)部門績(jī)效評(píng)估分析結(jié)果進(jìn)行收集整理、統(tǒng)計(jì)和運(yùn)用。除了對(duì)評(píng)估總分或總指標(biāo)進(jìn)行分析外，對(duì)評(píng)估對(duì)象相對(duì)獨(dú)立的維度指標(biāo)的等級(jí)分?jǐn)?shù)進(jìn)行分析，將體量化指標(biāo)與參與評(píng)估同級(jí)稅務(wù)的指標(biāo)得分進(jìn)行橫向比較，結(jié)合定性指標(biāo)的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，找出評(píng)估對(duì)象的優(yōu)勢(shì)和存在差距。在比較過(guò)程中，還必須考慮外部環(huán)境的變化對(duì)各級(jí)稅務(wù)組織產(chǎn)生的各種不同的有利影響和不利影響，從而對(duì)其績(jī)效做出較為客觀公正的有效判斷，對(duì)績(jī)效預(yù)期提出科學(xué)設(shè)想。健全完善各項(xiàng)配套措施，確?？?jī)效考評(píng)體系的約束激勵(lì)性。

（四）結(jié)果運(yùn)用中的績(jī)效分析

立足于強(qiáng)化公共部門人力資源績(jī)效考核的效用，提升其對(duì)廣大公務(wù)員隊(duì)伍激勵(lì)、引導(dǎo)的價(jià)值，使之成為能切實(shí)評(píng)估公職人員工作業(yè)績(jī)、工作能力、發(fā)展資質(zhì)等的高效管理工具[8]績(jī)效考核的目的不僅僅是作為確定稅務(wù)部門或員工獎(jiǎng)懲、任免的標(biāo)準(zhǔn)，其根本目的是通過(guò)績(jī)效管理發(fā)現(xiàn)工作績(jī)效的不足和差距，查明問(wèn)題原因，制定并實(shí)施有針對(duì)性的改進(jìn)計(jì)劃和策略，促進(jìn)稅務(wù)部門績(jī)效的持續(xù)改進(jìn)與員工能力的不斷提高。

1.撰寫績(jī)效分析報(bào)告?？?jī)效分析報(bào)告也稱為績(jī)效整改報(bào)告、績(jī)效評(píng)估報(bào)告等，從基本情況介紹、工作完成情況分析、下一步工作建議等方面制定稅務(wù)績(jī)效整改報(bào)告?；厩闆r介紹應(yīng)包含績(jī)效管理主體方案制定原則、依據(jù)，考評(píng)對(duì)象及分類情況，考評(píng)內(nèi)容及指標(biāo)體系，考評(píng)方法、流程與數(shù)據(jù)獲取來(lái)源等。工作完成情況分析應(yīng)包含年度目標(biāo)任務(wù)完成情況、未完成目標(biāo)及原因分析等，可采用比例分析法、對(duì)比分析法、均值分析法等多種分析方法，分析過(guò)程可配以餅形、柱狀、條形、雷達(dá)、趨勢(shì)等多種類型的圖表，增強(qiáng)報(bào)告的直觀性、生動(dòng)性與可讀性。主要是針對(duì)存在的薄弱環(huán)節(jié)和工作部署提出具體的工作建議。

2.進(jìn)行績(jī)效系統(tǒng)整改?？?jī)效管理在于通過(guò)績(jī)效任務(wù)制定、過(guò)程管理、考核評(píng)價(jià)和結(jié)果應(yīng)用，促進(jìn)目標(biāo)的貫徹執(zhí)行，促進(jìn)稅務(wù)績(jī)效的不斷提升，而績(jī)效整改正是結(jié)果應(yīng)用的重要組成部分，確認(rèn)工作績(jī)效的不足和差距，查明產(chǎn)生的原因，制定并實(shí)施有針對(duì)性的改進(jìn)計(jì)劃和策略，不斷提高工作水平。績(jī)效整改是連接績(jī)效考評(píng)和下一管理循環(huán)中績(jī)效目標(biāo)制定的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。通過(guò)開(kāi)展績(jī)效整改，要求各稅務(wù)部門深入分析各個(gè)績(jī)效指標(biāo)的考評(píng)結(jié)果，找出其中存在的關(guān)鍵問(wèn)題，有針對(duì)性地制定詳細(xì)的改進(jìn)方案，促進(jìn)績(jī)效的不斷提升。通常方法和措施有：（1）分析績(jī)效差距，明確管理短板。一是目標(biāo)比較：將考評(píng)期內(nèi)實(shí)際工作完成情況與績(jī)效目標(biāo)進(jìn)行對(duì)比，尋求工作績(jī)效的差距和不足。二是歷史比較：將考評(píng)期內(nèi)實(shí)際工作完成情況與上一期的工作完成水平進(jìn)行比較，衡量和比較其進(jìn)步或差距。三是橫向比較：在不同部門或單位之間，分類進(jìn)行橫向比較，或者同一部門不同地域進(jìn)行跨省或市進(jìn)行比較。（2）開(kāi)展績(jī)效反思，制訂改進(jìn)計(jì)劃。稅務(wù)部門在內(nèi)部需要針對(duì)績(jī)效管理短板，開(kāi)展績(jī)效反思，進(jìn)行教育培訓(xùn)。一方面檢查工作過(guò)失，另一方面進(jìn)一步加深績(jī)效改進(jìn)意識(shí)。同時(shí)，根據(jù)上述方法，結(jié)合年度績(jī)效管理指標(biāo)表，有針對(duì)性地分析，制訂具體改進(jìn)計(jì)劃，改進(jìn)計(jì)劃的制訂要緊密結(jié)合實(shí)際，按照由易到難循序改進(jìn)原則進(jìn)行。（3）考評(píng)績(jī)效整改，督促整改落實(shí)。將績(jī)效整改計(jì)劃納入下一年度績(jī)效管理過(guò)程，對(duì)具體整改過(guò)程進(jìn)行跟蹤指導(dǎo)，并對(duì)整改目標(biāo)的完成情況進(jìn)行考核評(píng)估。同時(shí)，建立完善的、符合稅收科學(xué)發(fā)展的績(jī)效管理機(jī)制，制定詳細(xì)管理制度及激勵(lì)政策，進(jìn)一步推動(dòng)績(jī)效整改有效落實(shí)。

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[責(zé)任編輯 吳 迪]