胡敏　庹祖明

摘 要：機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革是一項破冰之舉，如何實施操作備受關(guān)注。分析事業(yè)單位實施養(yǎng)老保險制度改革的難點(diǎn)，提出如何完善養(yǎng)老保險法律法規(guī)建設(shè)、分類實施職業(yè)年金制度、疏通籌資渠道等問題，試圖對破解養(yǎng)老保險制度操作難點(diǎn)提供些許參考。

關(guān)鍵詞：養(yǎng)老保險；改革；難點(diǎn)

中圖分類號：F840 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1673-291X（2016）03-0098-03

2015年1月，國務(wù)院發(fā)布《國務(wù)院關(guān)于機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革的決定》（國發(fā)[2015]2號），將機(jī)關(guān)事業(yè)單位實行的退休制度和企業(yè)實行的養(yǎng)老保險制度的“雙軌制”并軌。這一改革，集民心所向，有利于統(tǒng)籌推進(jìn)城鄉(xiāng)養(yǎng)老保障體系建設(shè)，有利于促進(jìn)機(jī)關(guān)事業(yè)單位深化改革，有利于逐步化解機(jī)關(guān)事業(yè)單位和企業(yè)退休人員“待遇差”的矛盾，更好地體現(xiàn)制度和規(guī)則公平。

一、事業(yè)單位實施養(yǎng)老保險制度改革的可行性

近年來，國家穩(wěn)步有序推進(jìn)事業(yè)單位綜合配套改革：一是完成事業(yè)單位崗位設(shè)置管理和聘用工作，實現(xiàn)事業(yè)單位由身份管理向崗位管理的轉(zhuǎn)變。事業(yè)單位根據(jù)按需設(shè)崗、競聘上崗、按崗聘用、合同管理的原則，確定具體崗位，明確崗位等級，實行競爭上崗，聘用工作人員，簽訂聘用合同，工作人員享受相應(yīng)的工資待遇。二是完成績效工資實施工作。所有事業(yè)單位在清理、規(guī)范津貼補(bǔ)貼的基礎(chǔ)上，實施績效工資制度，單位績效工資實行總量控制管理，這是繼2006年工資改革后完成的又一次影響全國的工資制度改革。三是完成事業(yè)單位分類工作。事業(yè)單位由原來承擔(dān)行政職能、從事生產(chǎn)經(jīng)營活動、從事公益服務(wù)的三類事業(yè)單位變?yōu)橹挥袕氖鹿娣?wù)活動的公益一類事業(yè)單位和公益二類事業(yè)單位兩類。公益一類事業(yè)單位承擔(dān)義務(wù)教育、基礎(chǔ)性科研、公共文化及基層的基本醫(yī)療服務(wù)等基本公益服務(wù)，不能或不宜由市場配置資源。公益二類事業(yè)單位承擔(dān)高等教育、非盈利醫(yī)療等公益服務(wù)，可部分由市場配置資源。

這幾項改革的順利完成，為事業(yè)單位實施養(yǎng)老保險制度改革奠定了基礎(chǔ)。

二、事業(yè)單位實施養(yǎng)老保險制度改革的難點(diǎn)分析

（一）工作人員不擁護(hù)改革

機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員作為此次養(yǎng)老保險制度改革的受作用者，他們是不擁護(hù)改革的。雖然2號文強(qiáng)調(diào)應(yīng)遵循“改革前和改革后待遇水平相銜接的原則”，雖然實施細(xì)則還沒有出臺，但基本可以肯定改革直接影響編制內(nèi)工作人員的養(yǎng)老待遇，改革意味著他們原本可以擁有的較高退休費(fèi)被大打折扣，他們體面的養(yǎng)老需求無法得到滿足，因此他們是不愿意主動接受由個人每月繳納養(yǎng)老費(fèi)而且養(yǎng)老待遇可能降低的改革的。

（二）實施中利益難以平衡

各地養(yǎng)老保險制度改革實施辦法還在制定中。目前，工作人員最關(guān)心兩個問題：一是個人怎么繳費(fèi)，二是退休后能領(lǐng)取多少養(yǎng)老金。2號文規(guī)定：“個人繳納基本養(yǎng)老保險費(fèi)的比例為本人繳費(fèi)工資的8%?！边@里的“繳費(fèi)工資”怎么確定？改革前退休的“老人”采用老辦法發(fā)放退休費(fèi)，改革對這個群體沒有影響。改革前參加工作，改革后退休的“中人”能領(lǐng)取多少養(yǎng)老金備受關(guān)注。實施事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革，如何破解這兩個難題？

目前，事業(yè)單位工作人員工資規(guī)范為四個部分：崗位工資、薪級工資、津貼補(bǔ)貼和績效工資。前三項均按國家統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行，績效工資屬區(qū)域管理，實行總量控制，同類單位因地區(qū)差或占有的資源條件等因素允許有差異，由單位報送，按管理權(quán)限由省級及以下人社部門審核備案?？冃ЧべY分為基礎(chǔ)性績效工資和獎勵性績效工資?；A(chǔ)性績效工資主要體現(xiàn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、物價水平、單位類別、崗位職責(zé)和經(jīng)費(fèi)來源，按月發(fā)放。獎勵性績效工資主要體現(xiàn)工作量和實際貢獻(xiàn)，在考核基礎(chǔ)上按季度或半年發(fā)放?；A(chǔ)性績效工資占績效工資比重為70%～40%，獎勵性績效工資占績效工資比重為30%～60%。公益一類事業(yè)單位的基礎(chǔ)性績效工資與獎勵性績效工資占績效工資總量比一般為7∶3，公益二類事業(yè)單位享有分配自主權(quán)，比例在規(guī)定的范圍內(nèi)自定。養(yǎng)老保險制度改革后，崗位工資、薪級工資、津貼補(bǔ)貼和基礎(chǔ)性績效工資無疑是應(yīng)當(dāng)計入繳費(fèi)基數(shù)的，但獎勵性績效工資是否計入繳費(fèi)基數(shù)，如何計入，陷入兩難。

一方面，根據(jù)養(yǎng)老保險制度改革的規(guī)定應(yīng)如實繳費(fèi)，如果采用一刀切的辦法，要求所有事業(yè)單位把獎勵性績效工資計入繳費(fèi)基數(shù)，結(jié)果是，同類單位中，績效總量水平高的單位會比總量水平低的單位繳費(fèi)額度大，各類人員退休后養(yǎng)老待遇自然會更高，這是延續(xù)不公平。另一方面，如果要求所有事業(yè)單位把獎勵性績效工資不計入繳費(fèi)基數(shù)，這又是執(zhí)行不力，而且那些獎勵性績效工資比重大的單位會陷入各類同等條件人員繳費(fèi)基數(shù)偏低，退休后養(yǎng)老待遇整體偏低的處境，這樣會產(chǎn)生怎樣的社會風(fēng)險？

雖然2號文有明確的限高保底的規(guī)定，但這兩種情況引起的差距是不可忽視的。因而，事業(yè)單位工作人員繳費(fèi)基數(shù)的確定需要結(jié)合現(xiàn)實考量。

2號文第4條規(guī)定，“中人”退休且繳費(fèi)年限（含視同繳費(fèi)年限）累計滿十五年，“按照合理銜接、平穩(wěn)過渡的原則，在發(fā)給基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個人賬戶養(yǎng)老金的基礎(chǔ)上，再依據(jù)視同繳費(fèi)年限長短發(fā)給過渡性養(yǎng)老金。”從操作層面講，過渡性養(yǎng)老金設(shè)不設(shè)置地區(qū)差異？有沒有專業(yè)技術(shù)職務(wù)層次、年限的區(qū)分？如果均有，“待遇差”設(shè)置多大才合理？計發(fā)后如果養(yǎng)老金待遇低于同等條件的“老人”如何就高不就低？這些非常專業(yè)的工作怎么精算才能做到“中人”的養(yǎng)老待遇與“老人”平衡？

養(yǎng)老保險制度改革由“雙軌制并軌”就是為了實現(xiàn)社會的公平正義，如果改革因為法規(guī)制度的缺失或不完善造成不公正，這就違背了改革的宗旨。

（三）多方籌資難

機(jī)關(guān)事業(yè)單位實施養(yǎng)老保險制度改革，多方籌資難。機(jī)關(guān)事業(yè)單位在職人員和退休人員的比例也就是撫養(yǎng)比比企業(yè)高，實施養(yǎng)老保險制度后，社會保險機(jī)構(gòu)資金壓力增大，同時隨著老齡化程度的加劇，社保機(jī)構(gòu)將面臨前所未有的挑戰(zhàn)，而且機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員參加社保后，養(yǎng)老基金的盤子越來越大，社會保險機(jī)構(gòu)增值保值的壓力越來越大。改革后，財政部門依然是機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險基金供款的主要渠道，巨額資金怎么籌措？事業(yè)單位中，公益一類事業(yè)單位單位部分繳費(fèi)由財政籌集，公益二類事業(yè)單位單位繳費(fèi)部分由財政和單位共同籌集。養(yǎng)老保險制度改革實施前，公益二類事業(yè)單位離退休人員的離退休費(fèi)和在職人員的工資由財政支出，單位只負(fù)責(zé)籌集編制外人員工資和各項社會保險費(fèi)用福利等支出。實施養(yǎng)老保險制度改革后，編制外人員工資和各項社會保險費(fèi)用福利等依然由單位支出，編制內(nèi)工作人員的保險費(fèi)用將需要單位支出，這筆巨大的資金單位如何籌集？會不會有單位把改革成本轉(zhuǎn)嫁到工作人員（降低工資增長速度）或公眾（提高服務(wù)費(fèi)）身上？

三、事業(yè)單位實施養(yǎng)老保險制度改革的建議

機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革要獲得大眾的支持，一方面依靠輿論媒體的大力宣傳，因為改革的宗旨是實現(xiàn)公平正義和社會的和諧發(fā)展，另一方面更要以完善的法律法規(guī)制度作支撐，以此化解人們的憂慮，支持改革，參與改革。

（一）完善養(yǎng)老保險法律法規(guī)建設(shè)

為了更好地促進(jìn)養(yǎng)老保險制度健康、可持續(xù)發(fā)展，建議盡快完善養(yǎng)老保險相關(guān)的法律法規(guī)建設(shè)，運(yùn)用頂層設(shè)計，精細(xì)核算，建立有效的操作指導(dǎo)。

1.設(shè)置繳費(fèi)基準(zhǔn)線。針對事業(yè)單位工資結(jié)構(gòu)特點(diǎn)和收入分配特點(diǎn)，運(yùn)用頂層設(shè)計與精算，一是給事業(yè)單位不同類型、不同崗位人員設(shè)置繳費(fèi)基準(zhǔn)線，保障績效工資總量水平低的單位工作人員的利益。除了崗位工資、薪級工資、津貼補(bǔ)貼、基礎(chǔ)性績效工資計入繳費(fèi)工資外，獎勵性績效工資也計入繳費(fèi)工資。如果個人繳費(fèi)工資低于繳費(fèi)基準(zhǔn)線的按基準(zhǔn)線繳費(fèi)，高于基準(zhǔn)線的可以選擇更高標(biāo)準(zhǔn)的基數(shù)繳費(fèi)。二是限高，即對那些績效工資總量水平高的單位，限制其績效工資增速，在一定的時期內(nèi)使其總量水平控制在合理范圍。同時對那些績效總量水平低的單位，允許其加大績效工資增速，逐步提高其總量水平。這樣采取法制的手段可以避免事業(yè)單位工作人員因當(dāng)前收入低而影響其養(yǎng)老待遇再次低于同等條件人員，也順應(yīng)國民收入再分配時更加注重公平公正的原則。

2.精心設(shè)計“中人”過渡辦法。機(jī)關(guān)事業(yè)單位的“中人”是數(shù)量最大的群體，是事業(yè)單位的核心組成部分，處理好“中人”的養(yǎng)老待遇讓其不低于“老人”，改革才能順利推進(jìn)。計發(fā)養(yǎng)老待遇取決于個人賬戶的本利和，但對于“中人”而言，更取決于“過渡性養(yǎng)老金”，因而確定“中人”養(yǎng)老待遇最核心的環(huán)節(jié)是精算“過渡性養(yǎng)老金”。建議過渡性養(yǎng)老金設(shè)置專業(yè)技術(shù)職務(wù)任職層級、年限等要素，選取足夠大數(shù)量的測算樣本，進(jìn)行深入細(xì)致的模擬測算，運(yùn)用強(qiáng)大的數(shù)據(jù)為“過渡性養(yǎng)老金”的科學(xué)性、合理性提供支撐，這是其一。其二，設(shè)定的“過渡期”的期限也應(yīng)有明確的界定，“過渡期”內(nèi)新老計發(fā)辦法對比，如何“保底限高”均要有明確的辦法 。其三，“中人”養(yǎng)老待遇的過渡辦法必須有很強(qiáng)的操作性，它的指向是唯一的，不是模棱兩可的，這樣避免在計發(fā)養(yǎng)老待遇時摻雜人為因素，違背公平公正的原則。

（二）分類實施職業(yè)年金制度

職業(yè)年金是指機(jī)關(guān)事業(yè)單位及其工作人員在參加機(jī)關(guān)事業(yè)單位基本養(yǎng)老保險制度的基礎(chǔ)上，建立的補(bǔ)充養(yǎng)老保險制度，職業(yè)年金單位繳費(fèi)和個人繳費(fèi)兩部分資金都計入職業(yè)年金個人賬戶管理。建立職業(yè)年金制度，一方面，有利于構(gòu)建多層次養(yǎng)老保險體系，保障機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員退休后的生活水平，使改革平穩(wěn)過渡；另一方面，職業(yè)年金作為一種延期福利，可以吸引和留住優(yōu)秀人才。

依據(jù)用工性質(zhì)的不同，事業(yè)單位人員有編制內(nèi)人員和編制外人員兩類，養(yǎng)老保險制度改革和職業(yè)年金辦法的相關(guān)文件都明確了適用的對象為編制內(nèi)人員。編制外人員也是事業(yè)單位重要的組成部分，改革前因為缺乏相關(guān)的政策法規(guī)依據(jù)，一般按照企業(yè)參保的標(biāo)準(zhǔn)為這類人員繳納了社會保險費(fèi)，但沒有實施職業(yè)年金。為了最大程度地緩解事業(yè)單位內(nèi)部不同群體之間的矛盾，使改革順利進(jìn)行，建議事業(yè)單位分類實施職業(yè)年金。首先對編制內(nèi)工作人員實施職業(yè)年金。待編制內(nèi)人員參保工作和職業(yè)年金制度實施穩(wěn)定后，將職業(yè)年金的覆蓋范圍擴(kuò)大，逐步將編制外工作人員納入到這一制度體系內(nèi)，實現(xiàn)編制內(nèi)外工作人員的養(yǎng)老待遇平衡。

（三）疏通籌資渠道

籌集資金唯一的辦法是開源節(jié)流，最重要的手段是開源。社會保險機(jī)構(gòu)，一方面要對單位和個人的繳費(fèi)應(yīng)收盡收，另一方面要加強(qiáng)對結(jié)存基金的投資運(yùn)營管理，將基金合理分配到風(fēng)險較小的資本市場或國家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，以獲得長期穩(wěn)定的收益，確?；鸨Ｖ翟鲩L。財政部門要進(jìn)一步調(diào)整和優(yōu)化收支結(jié)構(gòu)，加大社會保障資金投入。建議劃轉(zhuǎn)國有企業(yè)的部分利潤作為社?；穑蚕斫?jīng)濟(jì)社會發(fā)展成果。公益二類事業(yè)單位養(yǎng)老資金的籌集，最有效的方法是“以質(zhì)量贏得數(shù)量”，即不斷提高事業(yè)單位公益服務(wù)質(zhì)量水平，以良好的質(zhì)量取得市場的信任，獲取更多的資金；其次，必須節(jié)流。一方面提高在職人員的工作效率，嚴(yán)格控制使用編外人員，節(jié)省人員經(jīng)費(fèi)；另一方面減少單位內(nèi)部不必要的開支，真正讓每一筆資金最大限度地發(fā)揮效用。

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[責(zé)任編輯 陳丹丹]