鄭寶華

摘 要：由于內外部環(huán)境的變化，我國經濟進入了新常態(tài)發(fā)展階段，開發(fā)區(qū)如何轉型升級從而繼續(xù)引領中國經濟的發(fā)展顯得非常重要。生產形式從福特主義向后福特主義演變的理論對開發(fā)區(qū)轉型升級有較大的相關性，我國開發(fā)區(qū)轉型升級應采取功能轉型升級、空間發(fā)展轉型升級、規(guī)劃轉型升級和管理轉型升級四種路徑。

關鍵詞： 新常態(tài)；開發(fā)區(qū)型轉型升級；產城融合；路徑

中圖分類號：F127 文獻標識碼：A 文章編碼：2095-7394（2016）03-0033-05

經過多年的經濟高速發(fā)展，由于勞動力等要素成本上升、國內產能的過剩、國際經濟形勢變化等原因，中國經濟進入一個相對中高速增長的新常態(tài)發(fā)展時期。經濟增長潛力開始下降，中國未來GDP增速會有所回落，發(fā)展速度要長期地穩(wěn)定在中高速階段。在過去的一段時期里，無論是從解決就業(yè)角度還是吸引外資角度，開發(fā)區(qū)都對中國經濟的發(fā)展作出了巨大的貢獻，在新常態(tài)下，我國開發(fā)區(qū)如何通過轉型升級在新的發(fā)展環(huán)境下繼續(xù)成為中國經濟的重要引擎，是值得研究的問題。

早在20 世紀90年代中后期，我國很多開發(fā)區(qū)也進行過轉型升級的實踐，由于當時國內外環(huán)境的變化，開發(fā)區(qū)需要改變發(fā)展模式，紛紛提出了所謂的“二次創(chuàng)業(yè)”。這期間，相關學者開始研究開發(fā)區(qū)轉型升級，部分學者對開發(fā)區(qū)轉型的方向做了研究，石碧華認為開發(fā)區(qū)要由原來單一經濟功能區(qū)向綜合性開發(fā)區(qū)轉變 [1]；王緝慈、陳平強調知識創(chuàng)新、創(chuàng)新集群和創(chuàng)新型經濟各階段主體對開發(fā)區(qū)的作用 [2]；張詩雨對開發(fā)區(qū)的法律地位進行了研究。 [3]總之，學者們已經意識到經濟開發(fā)區(qū)轉型升級的必要性和重要性，認為轉型的目標是從要素驅動向創(chuàng)新驅動轉變，也提出了相應措施。在當前經濟新常態(tài)形勢下，開發(fā)區(qū)發(fā)展環(huán)境再次面臨內外部環(huán)境的重大變化。未來的經濟增長需要依靠創(chuàng)新驅動而不能只依靠資本和勞動力投入，經濟增長的主要特點將呈現(xiàn)為創(chuàng)新驅動和技術貢獻率的提高， 而開發(fā)區(qū)是我國經濟創(chuàng)新驅動的引領者，將是對我國經濟增長，技術創(chuàng)新做出主要貢獻的重要經濟發(fā)展模式。因此，需要在新形勢下對于經濟開發(fā)區(qū)轉型升級的理論和路徑的進行系統(tǒng)研究。

一、開發(fā)區(qū)轉型升級的福特主義和后福特主義理論

有關生產形式從福特主義向后福特主義演變的理論對于開發(fā)區(qū)的轉型升級有較大的相關性。福特主義經濟體系產生于20世紀30年代，福特主義模式的主要特征是：第一，生產過程實施機械化以及由此產生的規(guī)模經濟效益；第二，按層次框架生產；第三，通過實施產品的標準化來鼓勵大規(guī)模的群眾性消費活動；第四，謀取穩(wěn)定的消費和生產格局。上述這些特征很明顯地體現(xiàn)在這一時期的主導產業(yè)中，如日本的家用電器制造業(yè)、上世紀美國的汽車工業(yè)等。

隨著社會的發(fā)展，消費者不滿足單調統(tǒng)一的商品，開始追求有差異化的商品，同時消費者的購買行為差異性增加。企業(yè)、政府意識到福特主義特征的重要組成部分——機械化、標準化、層次結構和穩(wěn)定性越來越難推行。

政府和企業(yè)開始轉向高度靈活和以不同的柔性化形式為特征的生產模式， 這種模式稱為“后福特主義”又稱柔性化集聚。和“福特主義”不同，生產過程和勞動關系在“后福特主義”模式中呈現(xiàn)出一種靈活的、可調整的，也稱為柔性的特征。通過柔性技術、組織管理形式、生產模式可以生產出大量多樣化的、個性化的產品，雖然每種產品的需求量不多。柔性的組織形式有網絡組織和聯(lián)盟等，柔性生產理念還包括JIT生產、延時供應和供應鏈管理等，這些創(chuàng)新的概念有利于幫助企業(yè)提供一系列符合市場實際需求的產品和服務，后福特主義為企業(yè)組織形式創(chuàng)新和產品創(chuàng)新提供了新的理論基礎和實踐形式。具體的福特主義和后福特主義模式特點見表1。

在產業(yè)集中和空間組織形式方面，由于福特主義注重規(guī)模效益，其企業(yè)大多集中在原料或者勞動力等生產要素較低廉的地區(qū)，而后福特主義產業(yè)則更加重視其他區(qū)域性因素，如創(chuàng)新的環(huán)境、供應商、有各種需求的消費者、有各種技能的勞動力、培訓場所和發(fā)達的生產服務業(yè)等，這些都是后福特主義企業(yè)所優(yōu)先關注的因素。

國內早期的開發(fā)區(qū)類似于福特主義企業(yè)模式，以提供低廉的土地、勞動力和優(yōu)惠的稅收政策來吸引企業(yè)進駐，企業(yè)通過規(guī)模效應來降低成本，獲得利潤。在這些開發(fā)區(qū)內，產業(yè)集聚結構呈現(xiàn)出主要是由個別主導產業(yè)占主要規(guī)模，其它產業(yè)與其存在產業(yè)鏈或供應鏈上的合作關系。隨著社會經濟發(fā)展，勞動力成本和土地要素價格的上升、生態(tài)約束的加強，同時，政府和企業(yè)更密切地注重知識、網絡化、創(chuàng)新和柔性化。開發(fā)區(qū)尤其是高新技術開發(fā)區(qū)及企業(yè)開始轉向于后福特主義模式。在后福特主義模式下，開發(fā)區(qū)企業(yè)更加關注于技術創(chuàng)新投入和信息的交流，更加注重把勞動投入當做企業(yè)的資產而不是企業(yè)的成本，企業(yè)更加需要生產性服務業(yè)的支持。開發(fā)區(qū)里的企業(yè)不再是規(guī)模導向，而是企業(yè)發(fā)揮各自的核心競爭力或者比較優(yōu)勢，形成產業(yè)鏈協(xié)作和技術協(xié)作的密切聯(lián)系，共同組織相關生產服務活動，而這種活動光靠單個企業(yè)的生產能力是無法進行的。這些活動包括技術咨詢、質量控制、市場調研、研究開發(fā)、培訓和展覽活動等。而開發(fā)區(qū)為了適合企業(yè)的這種發(fā)展需要，必須對開發(fā)區(qū)的形式作出轉型和變革，從而滿足企業(yè)發(fā)展的需要?；诶硐敫窬值母Ｌ刂髁x和后福特主義開發(fā)區(qū)特點可以從表2中看到。

我們從以上分析可以得出啟示，當前開發(fā)區(qū)需要通過轉型升級來適應后福特主義的理想格局，其轉型升級的作用和目的就是為社會和企業(yè)提供有利于創(chuàng)新的社會網絡和服務，轉型升級后的開發(fā)區(qū)不能只是一個產品生產地，而應是產品、資本、信息、知識和技術創(chuàng)新的交流網絡，通過這些不同要素的交流集聚，使開發(fā)區(qū)成為一個創(chuàng)新集聚區(qū)、引領區(qū)、理想的生活區(qū)，從而帶動區(qū)域經濟發(fā)展。

二、現(xiàn)階段我國開發(fā)區(qū)存在的主要問題

（一）開發(fā)區(qū)產城分離

我國開發(fā)區(qū)由于歷史上一直以吸引制造業(yè)集聚為主的發(fā)展方針，使得工業(yè)生產的功能在開發(fā)區(qū)占主導地位，而城市化功能的開發(fā)一直受到忽視。由于開發(fā)區(qū)城市化配套功能的缺乏，員工仍生活居住在主城區(qū)，每天早晚在居住地和工作地來回奔波，形成鐘擺效應，增加了主城區(qū)與開發(fā)區(qū)的道路擁擠，致使很多城市出現(xiàn)遠離主城的開發(fā)區(qū)白天熱火朝天，晚上一片寂靜。開發(fā)區(qū)缺乏城市化功能，導致開發(fā)區(qū)區(qū)域不適宜生活，發(fā)展受到限制，尤其是當前開發(fā)區(qū)轉型升級發(fā)展的現(xiàn)代服務業(yè)急需吸引高素質人才集聚，造成了目前開發(fā)區(qū)很難形成有利于創(chuàng)新的社會網絡，形成創(chuàng)新所需要的社會資本，從而進一步制約了開發(fā)區(qū)城市功能和創(chuàng)新功能的開展?？梢钥匆姡_發(fā)區(qū)進一步發(fā)展明顯受到開發(fā)區(qū)產城分離導致的缺少城市配套功能、社會網絡不健全等問題的影響。[4]

（二）開發(fā)區(qū)服務能力欠缺

開發(fā)區(qū)目前服務能力欠缺，一個表現(xiàn)是為企業(yè)服務的效率較低，另一個表現(xiàn)是服務的功能還不完整。由于開發(fā)區(qū)一直以來主要是以生產制造功能為主，而服務功能較弱。很多開發(fā)區(qū)僅有的一些簡單服務活動，如投資信息服務、中介服務等，主要是當初隨招商引資帶來的，無論是生產性服務還是生活性服務功能的集聚和發(fā)展都很慢。從產業(yè)發(fā)展的趨勢看，生產性服務功能可以隨著制造業(yè)的發(fā)展而成長，在發(fā)展過程中制造業(yè)的生產效率會隨著生產性服務業(yè)的進一步專業(yè)化而得到提高；同時，生活性服務業(yè)會由于制造產業(yè)發(fā)展集聚帶來的各類人口的流動而得到發(fā)展，生活性服務業(yè)的發(fā)展也會促進制造業(yè)生產效率提高和產業(yè)的發(fā)展。[5]所以說，產業(yè)的發(fā)展需要制造業(yè)和服務業(yè)的相互融合。

當前，國內開發(fā)區(qū)的服務能力還較弱，尤其是滿足高端制造業(yè)發(fā)展的生產性服務業(yè)和生活性服務業(yè)還需要完善，生產性服務業(yè)能夠促進高端制造業(yè)的發(fā)展，而高水平的生活性服務業(yè)能夠吸引更多高端人才入駐開發(fā)區(qū)，從而促進相關產業(yè)的發(fā)展。

（三）開發(fā)區(qū)發(fā)展模式落后

由于我國改革開放初期，自身經濟實力有限，缺乏城市規(guī)劃經驗等原因，加上土地、勞動力等生產要素價格較低，很多開發(fā)區(qū)通過低價的生產要素以及較寬松的環(huán)境保護約束來吸引低層次外商投資企業(yè)入駐開發(fā)區(qū)[6]，導致開發(fā)區(qū)缺乏內生增長力，只能“攤大餅”式的滾動開發(fā)，從而開發(fā)區(qū)面積也不斷擴大，在這期間開發(fā)區(qū)發(fā)展的一些負面問題也暴露出來，例如開發(fā)區(qū)的產能過剩、環(huán)境污染嚴重、能源過渡消耗等。但在經過30多年的經濟發(fā)展后，土地、勞動力成本、能源和環(huán)境等約束不斷加強，這種開發(fā)區(qū)初期發(fā)展方式無法再持續(xù)下去了，開發(fā)區(qū)增長方式需要改變，由依靠要素投入的外生型增長方式向集約化和創(chuàng)新驅動的內生型增長方式轉變[7]，由“產業(yè)集聚”向“產業(yè)創(chuàng)新”升級，由“產城分離”向“產城融合”轉變，通過制度創(chuàng)新打造開發(fā)區(qū)的 “創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)”高地和人才高地，注重開發(fā)區(qū)的服務業(yè)發(fā)展和循環(huán)經濟的發(fā)展，加快提升開發(fā)區(qū)的自主創(chuàng)新能力、可持續(xù)發(fā)展能力和國際競爭力。

（四）開發(fā)區(qū)產業(yè)自主創(chuàng)新能力不足

由于歷史的原因，開發(fā)區(qū)初期主要是依靠吸引低層次的外商投資企業(yè)入駐，其主要功能也以生產加工為主，其產業(yè)大多處于產業(yè)價值鏈的低端，利潤較低，自主研發(fā)創(chuàng)新能力欠缺。當前，提高自主創(chuàng)新能力已經引起政府、產業(yè)界和理論界的高度重視。一些開發(fā)區(qū)已經開始注重自主創(chuàng)新能力的培育，但是與國際上的一些著名的創(chuàng)新園區(qū)相比，我國開發(fā)區(qū)總體上自主創(chuàng)新能力仍然不足。一些高新技術產品的關鍵核心技術仍然掌握在外國人手里，例如我國每年要動用2000多億美元從美國進口芯片，其價值超過每年進口的石油價值總額。

三、我國開發(fā)區(qū)轉型升級的路徑

當前，我國開發(fā)區(qū)要適應經濟新常態(tài)發(fā)展的特點，需要走內生型增長的道路，堅持把科技進步和創(chuàng)新作為開發(fā)區(qū)轉型升級的重要支撐，從開發(fā)區(qū)功能、空間發(fā)展、規(guī)劃和管理等角度多方面入手，通過轉型升級，營造出良好的創(chuàng)新環(huán)境，促使企業(yè)主體依靠創(chuàng)新驅動促發(fā)展，使開發(fā)區(qū)成為科技創(chuàng)新、新興產業(yè)培育和集聚的創(chuàng)新型園區(qū)，成為區(qū)域經濟持續(xù)發(fā)展的主要引擎。[8]

（一）功能轉型升級

傳統(tǒng)的開發(fā)區(qū)是以“集聚功能”為主，通過以低價值的要素吸引企業(yè)投資入駐，從而集聚產業(yè)發(fā)展，但是這種以集聚功能為主的開發(fā)區(qū)，其產業(yè)大多為“微笑曲線”的底部，以低附加值的加工和制造產業(yè)為主[9]，要使開發(fā)區(qū)產業(yè)向新興產業(yè)、高新技術產業(yè)和現(xiàn)代服務業(yè)轉型升級，傳統(tǒng)開發(fā)區(qū)的產業(yè)須向“微笑曲線”的兩端延伸，也就是要以研發(fā)設計、技術開發(fā)、品牌推廣以及市場開發(fā)、銷售、物流等高附加值產業(yè)為主，進一步加大現(xiàn)代服務業(yè)的發(fā)展。開發(fā)區(qū)要大力引進和發(fā)展各種服務企業(yè)和服務機構，要創(chuàng)造滿足服務業(yè)發(fā)展的要求，滿足高水平的國內外管理和服務機構的進入軟性環(huán)境條件。

要轉變傳統(tǒng)開發(fā)區(qū)以制造功能為主的模式，努力培育開發(fā)區(qū)的創(chuàng)新功能，同時，開發(fā)區(qū)要重視服務業(yè)的發(fā)展。為此，政府首先要營造有利于創(chuàng)新和服務功能提升的制度環(huán)境，其中最重要的是形成完善的、有利于創(chuàng)新和服務業(yè)發(fā)展的制度和制度創(chuàng)新環(huán)境。此外，開發(fā)區(qū)要建立適應市場經濟發(fā)展要求的行政管理體制和內部治理結構，形成保護個人權利的規(guī)范體系。行政權力的運行必須規(guī)范，行政權力只是一種裁判權，而不是“運動員”，要以促進市場公平公正和激發(fā)市場活力為制度創(chuàng)新的最終目的。

（二）空間發(fā)展轉型升級

在開發(fā)區(qū)發(fā)展過程中，其要素和產業(yè)不斷集聚，同時空間規(guī)模不斷擴大，有些本來遠離城區(qū)的開發(fā)區(qū)逐漸與老城區(qū)融為一體。由于開發(fā)區(qū)內部自身發(fā)展和外部城市整體戰(zhàn)略的要求，開發(fā)區(qū)除了承擔生產功能外，逐漸開始承擔起城市功能來。開發(fā)區(qū)也必然要適當調整其單一的生產功能，由以前主要吸引產業(yè)集聚、推動經濟增長功能調整為圍繞創(chuàng)新發(fā)展，加強城市發(fā)展配套功能，每個開發(fā)區(qū)根據其不同的發(fā)展特點和區(qū)域發(fā)展的要求，進行管理體制和運行模式的創(chuàng)新，以實現(xiàn)有利于區(qū)域經濟發(fā)展的“產城融合”。 在新一輪經濟形勢下，開發(fā)區(qū)通過空間發(fā)展轉型升級，營造現(xiàn)代化的、創(chuàng)新型的新城區(qū)是其更大的使命。在其創(chuàng)新發(fā)展進程中，要注重開發(fā)區(qū)的“功能創(chuàng)新”，既包括產業(yè)的創(chuàng)新，也包括城市功能的創(chuàng)新。[9]

開發(fā)區(qū)建設要融入城市化進程，可根據各開發(fā)區(qū)的條件，改變其單一生產功能，將其建設成各種綜合性新型城市經濟區(qū)，例如創(chuàng)意產業(yè)園、產業(yè)新城或者中央商務區(qū)等，促進產業(yè)發(fā)展、商貿服務和社區(qū)建設，同時完善基礎設施配套，優(yōu)化人居環(huán)境，加快發(fā)展社會事業(yè)，完善公共服務體系，逐步建立滿足生活需要的城市系統(tǒng)，實現(xiàn)產業(yè)功能與城市功能的有機融合。[10]另外，積極研究開發(fā)區(qū)擴容的有效辦法。通過產業(yè)轉移、發(fā)達地區(qū)與落后地區(qū)聯(lián)合辦開發(fā)區(qū)等措施為開發(fā)區(qū)發(fā)展拓展新的發(fā)展空間。通過政策協(xié)調，盡可能把更多的開發(fā)區(qū)整合提升為綜合配套改革實驗區(qū)、自主創(chuàng)新示范區(qū)等。

（三）規(guī)劃轉型升級

由于開發(fā)區(qū)在發(fā)展初期具有要素價格優(yōu)勢和國家地方政策優(yōu)勢，很多外資為了節(jié)約生產成本，利用這些優(yōu)勢進入中國沿海的各種開發(fā)區(qū)。因此，早期開發(fā)區(qū)也就沿著這種建設思路，通過加強基礎設施建設，改善對外資企業(yè)服務，降低外資企業(yè)運作成本來吸引產業(yè)集聚。隨著開發(fā)區(qū)發(fā)展階段的提升，土地資源等約束開始顯現(xiàn)，很多開發(fā)區(qū)對外資的引進開始注重質量，重視“選資”，但是開發(fā)區(qū)發(fā)展思路并未發(fā)生根本性的改變，不同的只是對引資的質量更加重視。在當前經濟發(fā)展階段，開發(fā)區(qū)的發(fā)展思路需要轉變，各地開發(fā)區(qū)可以根據不同地區(qū)的經濟情況，結合各自區(qū)域的特點，研究制定各自未來發(fā)展的定位和方向。因此，科學制定并嚴格執(zhí)行開發(fā)區(qū)未來的規(guī)劃將對開發(fā)區(qū)的轉型升級非常重要，各地市開發(fā)區(qū)的建設規(guī)劃也要轉型升級。國際上成功開發(fā)區(qū)帶來的經驗啟示是，科學性的綜合規(guī)劃和高水準的嚴格執(zhí)行才能促進開發(fā)區(qū)長遠成功發(fā)展。規(guī)劃在開發(fā)區(qū)在建設發(fā)展過程中發(fā)揮重要的引領作用，在開發(fā)區(qū)設立時，政府主管部門應關注開發(fā)區(qū)的選址與所在城市土地利用總體規(guī)劃、城市總體規(guī)劃和環(huán)境總體規(guī)劃的銜接，確保開發(fā)區(qū)的發(fā)展要與所在城市的發(fā)展方向相符合。在建設過程中，應根據各地區(qū)實際情況，各開發(fā)區(qū)要通過嚴格論證，制定科學的、高起點的總體規(guī)劃和詳細規(guī)劃，包括產業(yè)發(fā)展、土地利用和城市建設等方面，明確開發(fā)區(qū)的發(fā)展戰(zhàn)略、功能布局和工作措施，并在建設發(fā)展過程中嚴格實施規(guī)劃，保證開發(fā)區(qū)發(fā)展的科學性和一貫性。當前為了順應“產城融合”這種發(fā)展趨勢，政府應通過科學的綜合規(guī)劃，逐步促進一些以單一的出口加工或工業(yè)制造為主要功能的開發(fā)區(qū)，向多功能綜合性園區(qū)和現(xiàn)代化新城區(qū)轉型。[11]同時，在開發(fā)區(qū)過于集中的地方，尤其是一些規(guī)模不大的三、四線城市和縣城同時擁有幾個大小不一的開發(fā)區(qū)，造成重復投入，需要進行整合，并對開發(fā)區(qū)進行科學規(guī)劃，使土地得到合理利用，實現(xiàn)國有土地資產的增值。因此，通過規(guī)劃轉型升級，努力將開發(fā)區(qū)建設成為宜居的新城區(qū)，使其成為推進城市化的重要力量。

（四）管理轉型升級

開發(fā)區(qū)要能夠順利轉型升級，必須進一步在行政管理體制和運作機制上改革創(chuàng)新，通過改革創(chuàng)新尋求突破，在人才服務、公共社區(qū)管理等方面應推出操作性強的政策措施，同時，大力弘揚服務理念，切實提高行政管理效能，努力形成開發(fā)區(qū)體制和機制的新優(yōu)勢。同時，通過有效整合各種社會資源，增強各類社會中介組織和行業(yè)協(xié)會發(fā)揮社會管理的積極性，加強社會管理體制轉型。[12]

由于當初是政府興辦開發(fā)區(qū)，由政府任命管委會的領導干部， “一套班子，兩塊牌子”，政府既處理行政事務又擔負公司職能，導致政府部門事務多，頭緒多的現(xiàn)象，開發(fā)區(qū)的發(fā)展容易受到當地政府部門的行政效率影響。另外，由于地方政府各自主導開發(fā)區(qū)規(guī)劃，大都從當地局部考慮，容易出現(xiàn)各開發(fā)區(qū)缺乏分工合作，出現(xiàn)產業(yè)布局雷同、基礎設施重復投資和惡性競爭等問題。因此，要改變傳統(tǒng)開發(fā)區(qū)政企合一的開發(fā)和管理模式，推動開發(fā)區(qū)的行政和公司運作分開，明確權責劃分，構建精干、高效、服務、市場化的新體制，實現(xiàn)由“政企合一”向“政企分開”轉型。

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Abstract： Due to the changes in the internal and external environment， China's economy has entered a new stage of new normality. How the development zone upgrades to continue to lead the development of China's economy is very important. First the paper analyzed the development of the transformation and upgrading theory based on Fordism and post-fordism. Then the paper analyzed the main problems of China's development zones at this stage. Finally this paper put forward the recommendations of the development of Chinas transformation and upgrading including four paths， such as functional transformation and upgrading， transformation and upgrading of space development， planning and transformation and upgrading and management of the transformation and upgrading.

Key words： new normality； development zone transformation and upgrading； production city integration； path

責任編輯 徐 晶