摘 要：最低生活保障制度作為社會保障制度的重要組成部分，是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展，實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的內(nèi)容之一。本文通過對當(dāng)前城鄉(xiāng)最低生活保障制度進行對比分析，指出該制度在實施中存在的城鄉(xiāng)差異，并提出對策建議，以減小甚至消除城鄉(xiāng)最低生活保障制度差異，實現(xiàn)基本公共服務(wù)的均等化和社會保障制度的完善。

關(guān)鍵詞：基本公共服務(wù)；均等化；最低生活保障制度；城鄉(xiāng)差異

一、當(dāng)前我國最低生活保障制度城鄉(xiāng)差異表現(xiàn)

1.城鄉(xiāng)最低生活保障制度的立法支持程度不同

1997年9月，國務(wù)院下發(fā)了“國務(wù)院關(guān)于在全國建立城鎮(zhèn)居民最低生活保障制度的通知”，首次明確了城鎮(zhèn)居民最低生活保障制度的適用范圍、保障標(biāo)準(zhǔn)、資金來源等內(nèi)容。1999年，國務(wù)院頒布了《城鎮(zhèn)居民最低生活保障條例》，以行政法規(guī)的形式進一步明確了該制度的保障原則、保障對象，并對其申請程序、違規(guī)處罰進行了具體規(guī)定，具有較強的法律效力。

而對于農(nóng)村低保制度，2007年7月國務(wù)院下發(fā)了“國務(wù)院關(guān)于在全國建立農(nóng)村最低生活保障制度的通知”。該通知也成為迄今為止指導(dǎo)我國農(nóng)村低保工作的最高文件。[1]但“通知”只是以行政指導(dǎo)的形式對農(nóng)村低保的發(fā)展做了一些方向性、原則性的指導(dǎo)，并沒有形成一整套規(guī)范化、科學(xué)化的制度，強制性較差。所以現(xiàn)實生活中農(nóng)村低保的具體工作僅依據(jù)各省、市、縣地方政府出臺的相關(guān)政策執(zhí)行，隨意性很大。

2.城鄉(xiāng)最低生活保障制度的資金來源不同

城市低保制度的資金由縣級以上人民政府列入同級財政預(yù)算，納入專門賬戶，?？顚Ｓ茫催M度撥付。[2]同時，中央財政對部分地區(qū)的最低生活保障制度予以補貼。從實際情況來看，中央財政的補助在城市低保的資金中占主體地位。

而用于農(nóng)村的低保資金，由縣、鄉(xiāng)、村集體按一定比例共同承擔(dān)，同時中央也對其給予一定補貼。但二者比較而言，一方面城市的財政實力要遠遠高于縣鄉(xiāng)村的經(jīng)濟實力，另一方面中央對城市低保的投入力度更大，占比都在65%以上，而對于農(nóng)村的投入占比則在60%左右[3]，這種投入差別則進一步加劇了基層政府的經(jīng)濟負擔(dān)。

3.城鄉(xiāng)最低生活保障制度的保障范圍和標(biāo)準(zhǔn)不同

城市低保的保障范圍可概括為衣、食、住、教。而農(nóng)村低保更多關(guān)注的是衣和食。這種規(guī)定對享受農(nóng)村低保的人來說顯然有失公平。對于保障標(biāo)準(zhǔn)，城市低保經(jīng)過十幾年的發(fā)展，已進入“應(yīng)保盡?！钡能壍溃r(nóng)村低保目前仍處于“低水平、廣覆蓋”的階段。[4]農(nóng)村低保的保障標(biāo)準(zhǔn)最起碼應(yīng)保證農(nóng)村低保對象的生活水平不低于絕對貧困線。而以目前的數(shù)據(jù)來看，2015年國家公布的貧困標(biāo)準(zhǔn)為年人均收入2300元，農(nóng)村低保的標(biāo)準(zhǔn)仍低于農(nóng)村扶貧標(biāo)準(zhǔn)，這使得農(nóng)村低保金難以真正維系貧困人口的基本生活。

二、減小城鄉(xiāng)最低生活保障制度差異的對策建議

1.加快城鄉(xiāng)低保，尤其是農(nóng)村低保的法制建設(shè)和管理體制建設(shè)

由于沒有一套相關(guān)的正式法律文件來規(guī)范低保制度的運行，這也就造成了在運行當(dāng)中有些細節(jié)不能強制實施，執(zhí)行力大打折扣。這對于本身就落后于城市的農(nóng)村低保建設(shè)更是產(chǎn)生了阻礙作用，拉大了二者間的差距。所以要盡快針對低保工作進行立法，為推動統(tǒng)籌城鄉(xiāng)低保制度提供法律依據(jù)。針對當(dāng)前城鄉(xiāng)低保間的差異和出現(xiàn)的問題，在制定相關(guān)法律時要對保障標(biāo)準(zhǔn)、調(diào)整標(biāo)準(zhǔn)等做出統(tǒng)一詳細規(guī)定，[5]對部門的分工與責(zé)任、經(jīng)辦人員的工作程序要有明確安排，以減少因制度規(guī)定上的差異造成城鄉(xiāng)低保間的發(fā)展差異。

2.加大中央對農(nóng)村地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付力度，平衡城鄉(xiāng)低保資金數(shù)額

近年來，中央財政收入比重大，支出比重小，地方財政支出比重大，收入比重小。所以中央財政對地方的轉(zhuǎn)移支付能力不斷增強，在收入再分配和宏觀調(diào)控方面具有較強的優(yōu)勢。因此，對于經(jīng)濟欠發(fā)達的農(nóng)村地區(qū)，中央財政應(yīng)承擔(dān)主要責(zé)任，負責(zé)低保的大部分投入，其余由鄉(xiāng)鎮(zhèn)村進行補充。對于經(jīng)濟發(fā)達的城市地區(qū)，中央政府的投入比例可以適當(dāng)減小，其余由省級財政和鄉(xiāng)鎮(zhèn)按比例分擔(dān)。一方面加大對農(nóng)村低保的扶持力度，另一方適當(dāng)降低城市低保的資助，使二者的低保資金處于相對平衡的水平，促進二者的共同發(fā)展。

3.統(tǒng)籌城鄉(xiāng)最低生活保障制度的待遇標(biāo)準(zhǔn)

政府部門應(yīng)認識到統(tǒng)籌城鄉(xiāng)低保工作的重要性，摒棄城鄉(xiāng)有別，城鎮(zhèn)優(yōu)先的傳統(tǒng)觀念，以各地居民維持其最基本生活的物質(zhì)需要為主要依據(jù)，再結(jié)合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展水平等具體因素確定合理的城鄉(xiāng)統(tǒng)一的保障標(biāo)準(zhǔn)。同時，也可以通過保障范圍修訂保障標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)社會保障理論，國際上通常將一定區(qū)域內(nèi)人口的5%作為低保對象。我國城市的低保線是依據(jù)6%的標(biāo)準(zhǔn)來設(shè)計實施的，結(jié)合農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展和農(nóng)村人口占總?cè)丝诘谋壤?%的低保覆蓋面是一個較高的目標(biāo)。[6]當(dāng)前，要實現(xiàn)城鄉(xiāng)低保保障標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一，可以先把保障的范圍縮小一點，標(biāo)準(zhǔn)放低一點，隨著中國經(jīng)濟的增長，再逐步提高覆蓋范圍，進一步縮小農(nóng)村與城市低保差距，最終實現(xiàn)城鄉(xiāng)低保的統(tǒng)籌和保障標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一。

十八大報告提出“基本公共服務(wù)均等化的要求”。而要實現(xiàn)基本公共服務(wù)的均等化，必須不斷縮小公共服務(wù)的城鄉(xiāng)差距。低保制度作為公共服務(wù)的重要組成部分，雖然目前呈現(xiàn)城鄉(xiāng)間的不均衡局面，但隨著我國經(jīng)濟社會的發(fā)展和政府的高度重視，這種城鄉(xiāng)低保制度間的差距終會消失。低保制度將在城鄉(xiāng)之間均衡發(fā)展，真正發(fā)揮“安全網(wǎng)”的作用，促進基本公共服務(wù)的均等化和社會保障制度的完善。

參考文獻：

[1]符華平.基本公共服務(wù)均等化與城鄉(xiāng)最低生活保障制度[J].經(jīng)濟學(xué)研究，2010，（02）.

[2]謝昌君.重慶市最低生活保障制度的差異分析與統(tǒng)籌對策[J].決策管理，2009，（26）.

[3]顧雁越.河北省城鄉(xiāng)最低生活保障制度統(tǒng)籌發(fā)展研究[C].2015，05，09—10.

[4]顏凱.山東省城鄉(xiāng)最低生活保障制度統(tǒng)籌研究—基于公共服務(wù)均等化視角（C）.2011，10，38—39.

[5]劉恒.我國最低生活保障城鄉(xiāng)一體化立法研究[C].2013，04，26—27.

[6]楊宜勇，張英，顧嚴.構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的最低生活保障體系[J].中國人口科學(xué)，2006，（06）.

作者簡介：

董麗銳（1994—），女，漢，河北邢臺人，河北大學(xué)，2013級勞動與社會保障本科在讀，社會保障方向。

（作者單位：河北省保定市河北大學(xué)）