蔡軼　夏春萍

摘要：【目的】構建村級治理評價體系，對村級治理狀況進行考評分析，為推進國家治理體系建設和治理能力現(xiàn)代化的改革提供參考?！痉椒ā恳罁?jù)以經(jīng)濟、政治、社會、文化和生態(tài)環(huán)境為核心的“五位一體”改革布局進行歸類，利用熵值法核算指標權重，構建村級治理評價指標體系；從我國中西部地區(qū)選取典型行政村，對其村級治理狀況進行考評分析?！窘Y果】形成了以農(nóng)村經(jīng)濟建設、民主政治、精神文明、社會公共服務和生態(tài)文明為一級指標、共包含21個二級指標的村級治理評價指標體系，其中，一級指標中農(nóng)村經(jīng)濟建設和生態(tài)文明的權重相對較大，二級指標中村民人均純收入是考量村級治理二級指標中最重要的項目。在村級治理水平考評中，湖北省老河口市李樓鎮(zhèn)張莊村和武漢市洪山區(qū)青菱街老橋村的村級治理水平突出，綜合得分分別為0.935和0.934分，且與其余20個行政村的得分差距明顯?！窘ㄗh】拓寬選人渠道、健全人才發(fā)展機制；以國家、省部、市級開展支援農(nóng)村發(fā)展的活動為契機，挖掘村級治理新動力；促進村級治理典型模式推廣與經(jīng)驗分享。

關鍵詞：“五位一體”；評價指標體系；村級治理

中圖分類號： F325 文獻標志碼：A 文章編號：2095-1191（2016）05-0766-07

Abstract：【Objective】In order to provide references for further improvement of national governance system reformation and governance capacity modernization， the present study was conducted to estabish a rural governance assessment system and assess rural governan performance. 【Method】According to reformation layout， the rural economy， democracy， spiritual culture， social public service and ecological environment developments were grouped into the “Five in One” rural governance assessment system， and then used the entropy-value approach to determine index weight， after that， the rural governance assessment system was estabished and used to analyze rural governance performances of selected villages. 【Result】The “Five in One” rural governance assessment system was composed of five first-grade indexes and twenty-one second-grade indexes. Rural economy and ecological environment developments had heavier weight among the first-grade indexes. As for the second-grade indexes， villagers income per year was the most important one. Zhangzhuang village Lilou town， Laohekou city， Hubei and Laoqiao village Qinling street， Hongshan district Wuhan city both had great performance on rural governance， they leaded the rest twenty villages by scoring 0.935 and 0.934， respectively. 【Suggestion】In order to improve rural governance performance， some corresponding suggestions are put forward， which include broadening range of talent recruit and development system， seizing opportunities of national， provincial and local supports on rural development， and encouraging to spread successful rural governance patterns and share experiences.

Key words： “Five in One”； evaluation index system； rural governance

0 引言

【研究意義】隨著國內(nèi)外環(huán)境條件變化和長期粗放式經(jīng)營積累的深層次矛盾逐步顯現(xiàn)，我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本逐年上升，比較效益逐年下降，自然資源約束趨緊，農(nóng)業(yè)生態(tài)不容樂觀，鄉(xiāng)村治理也面臨復雜的內(nèi)外部環(huán)境（馬紅麗，2014）。在村級治理實踐中，治理效率低下、自治程度不高、治理權威多元、凝聚力不足等問題亟待解決（任映紅和車文君，2014）。本研究在通過對中西部典型村落村級治理現(xiàn)狀實證調(diào)研分析的基礎上，探索并構建一套和諧的微觀治理結構，以協(xié)調(diào)農(nóng)村的各種矛盾，為農(nóng)村整合社會資源、維系人際互動提供新平臺，促進全方位的農(nóng)村現(xiàn)代化建設?！厩叭搜芯窟M展】關于村級治理的研究，我國學者將大部分精力投入在以下三個方面。一是村級治理的含義界定及分類。徐勇（1996）從村級治理方式的角度，將村級治理劃分為“傳統(tǒng)型”、“能人型”和“法治型”三種形式；周紅云（2004）指出農(nóng)村治理就是在農(nóng)村（主要是指行政村）范圍內(nèi)，運用村莊公共權威維持村莊秩序，以增進廣大村民的公共利益；徐曉全（2014）認為鄉(xiāng)村治理結構主要包括治理主體的產(chǎn)生方式、組織機構、治理資源的整合及存在于鄉(xiāng)村社會的縱向和橫向權力關系等。二是不同視角和背景下的村級治理機制及其對策。盧福營（2009）將中國的鄉(xiāng)村治理體制劃分為三個階段，由傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會的鄉(xiāng)紳治理體制到人民公社時期的“政社合一”體制，再到改革后的“鄉(xiāng)政村治”體制；王習明（2011）以成渝試驗區(qū)的統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展為背景，研究了農(nóng)村制度改革及其對農(nóng)村治理的影響；朱貴水和朱泓宇（2014）從村級治理本體出發(fā)，以資源管理和利用為切入點，解析村級治理機制形成及制度變遷的內(nèi)在機理，探尋村級治理的環(huán)境和目標；孫中華（2014）認為加強農(nóng)村基層黨組織建設是完善鄉(xiāng)村治理機制的核心，健全基層民主制度是完善鄉(xiāng)村治理機制的基礎，創(chuàng)新農(nóng)村基層管理服務是完善鄉(xiāng)村治理機制的途徑，維護農(nóng)民的物質(zhì)利益是完善鄉(xiāng)村治理機制的保障。三是村級治理評價體系。王金洪和郭正林（1999）制定的鄉(xiāng)村治理績效評估指標體系包含經(jīng)濟增長、社會分配、公共參與及社會秩序四個基本方面；李勛華和江杰（2008）認為村級治理評價體系的指標權重確定方法主要有個人主觀經(jīng)驗、主次指標排隊分類法、德爾菲加權法、專家加權平均法和層次分析法；仰運（2015）嘗試構建了村民自治績效評估體系，并將評價結果與鄉(xiāng)村反腐敗工作相結合；趙秀玲（2015）認為村級治理考評體系與村級治理是相互作用且不可分割，沒有科學評價體系就很難有真正的村級治理。【本研究切入點】當前，我國關于村級治理機制的研究尚處于割裂局面，亟需構建一套科學合理的村級治理評價體系，由此指引多元化的社會力量參與鄉(xiāng)村治理，加快農(nóng)村治理的法治化、合理化，為農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、農(nóng)村經(jīng)濟繁榮創(chuàng)造良好環(huán)境?！緮M解決的關鍵問題】依據(jù)以經(jīng)濟、政治、社會、文化和生態(tài)文明為核心的“五位一體”改革布局進行歸類，從農(nóng)村經(jīng)濟建設、民主政治、精神文明、社會公共服務和生態(tài)文明5個方面構建村級治理評價指標體系，圍繞新形勢下的鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化進行探索和創(chuàng)新。

1 村級治理評價指標體系構建與數(shù)據(jù)來源

1. 1 指標體系構建

在村級治理指標的選取方面，指標的全面性、客觀性與時代性是關鍵（吳雪芬，2007；陳傳偉和夏波，2016）。本研究借鑒已有的鄉(xiāng)村治理理論體系并結合實地調(diào)研所得資料，圍繞十八屆三中全會以經(jīng)濟、政治、社會、文化和生態(tài)文明為核心的“五位一體”改革布局，結合當前村級治理建設的突出問題，首先建立了農(nóng)村經(jīng)濟建設、民主政治、精神文明、社會公共服務和生態(tài)文明5個一級指標，并細分為25個二級指標，形成“五位一體”村級治理評價指標體系（表1）。

1. 2 數(shù)據(jù)來源

本研究于2015年2～7月對我國中西部的湖北、安徽、四川、云南、江西和寧夏等6省（區(qū)）共22個典型行政村進行實地調(diào)研，共發(fā)放問卷400份，剔除內(nèi)容填寫不全、有邏輯錯誤的問卷，有效問卷384份，其中村干部填寫問卷63份，村民填寫問卷321份。

1. 3 指標權重確定

1. 3. 1 數(shù)據(jù)無量綱化處理 通過對評價因子原始數(shù)據(jù)進行無量綱化處理，可消除因量綱、數(shù)量級和變量正逆向?qū)傩缘牟煌鴮υu價結果產(chǎn)生的影響。本研究對各項指標原始數(shù)據(jù)進行矩陣歸一化處理，將各項指標由絕對值轉(zhuǎn)化為相對值，以達到指標同質(zhì)化目標。矩陣歸一化公式：

對問卷調(diào)查所得的原始數(shù)據(jù)進行矩陣歸一化處理后，利用熵值法公式得到各評價指標的權重，排除各行政村情況過于相近、權重過低（權重值<0.005）的4項二級指標（村內(nèi)公共資產(chǎn)管理狀況、黨員活動出勤率、法律宣傳情況和刑事案件發(fā)生率）后，村級治理評價指標體系的指標及其權重如表2所示。一級指標方面，經(jīng)濟建設和生態(tài)文明的權重較大，分別為0.252和0.215；社會公共服務、民主政治和精神文明的權重較小，分別為0.195、0.189和0.149。二級指標方面，村民人均純收入的權重最大，說明各行政村在村民人均純收入方面差異最大。

2 村級治理評價實證分析

2. 1 村級治理綜合評價

依據(jù)村級治理評價指標體系對22個行政村村級治理情況進行評價，綜合得分和排名結果如表3所示。湖北省老河口市李樓鎮(zhèn)張莊村和武漢市洪山區(qū)青菱街老橋村的村級治理水平突出，分別以綜合得分0.935和0.934分位列前兩名，且與其余20個行政村的總體治理水平拉開較大差距，其中，青菱街金塘村是典型的城郊村，李樓鎮(zhèn)張莊村則是老河口市的典型示范村，其作為地區(qū)的“門面村”，具有較突出的區(qū)位優(yōu)勢和資源稟賦，接受的幫扶項目更具針對性，受到的媒體關注和監(jiān)察力度更大。青菱街金塘村、永勝鎮(zhèn)河口壩村、上頓渡鎮(zhèn)徐家村、鹽田河鎮(zhèn)館驛河村、上頓渡鎮(zhèn)龔家村、鐵門崗鄉(xiāng)鐵門崗村、城西街道西岸村、歙縣上豐鄉(xiāng)龔村、上頓渡鎮(zhèn)上肖村、白果鎮(zhèn)渡橋村、李樓鎮(zhèn)張溝村、立崗鎮(zhèn)通義村和永勝鎮(zhèn)龍宮寺村等13個村的治理評價綜合得分在0.500～0.800分，呈現(xiàn)出較高的村級治理水平，且具備進一步提高村級治理水平的潛力。上頓渡鎮(zhèn)西鄧村、黃梅鎮(zhèn)石老屋村、扎西鎮(zhèn)觀音村、三桃鄉(xiāng)新芬村、朱河鎮(zhèn)余楊村、林鳳鎮(zhèn)金竹村和扎西鎮(zhèn)大地頭村等7個村的治理評價綜合得分均小于0.500分，說明其應注重農(nóng)村經(jīng)濟建設、民主政治、精神文明、社會公共服務和生態(tài)文明的全面協(xié)調(diào)發(fā)展。

2. 2 村級治理分項評價分析

農(nóng)村經(jīng)濟建設的有效開展是縮小城鄉(xiāng)收入差距的重要保障，其指標所占權重（0.252）在5項一級指標中最大，是村級治理評價體系中最關鍵的一環(huán)。如表4所示，在經(jīng)濟建設方面，青菱街老橋村以0.224分名列22個行政村中的第一，青菱街金塘村和上豐鄉(xiāng)龔村分別以0.168和0.129分位列第二和第三。農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展要結合自身資源環(huán)境情況，主動適應市場需求，還要構建合理的集體經(jīng)濟監(jiān)管體制。以青菱街老橋村為例，該村針對市場上的需求變化，村干部積極領導村民進行農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)調(diào)整，種植經(jīng)濟效益明顯的蔬菜品種，擴大水產(chǎn)養(yǎng)殖規(guī)模，并引進著名品牌洪山菜苔，在壯大集體經(jīng)濟的同時帶動村民增收。在村級財務和集體經(jīng)濟監(jiān)督方面，老橋村遵循“村賬街管”模式，充分發(fā)揮村民的積極性和能動性，設立專門的會計監(jiān)督小組，建立一套將會計服務和監(jiān)督管理融于一體的新型農(nóng)村財務體制。

加強農(nóng)村精神文明建設是全面建設小康社會的必然要求，是樹立和落實科學發(fā)展觀、構建社會主義和諧社會的重要內(nèi)容，是建設社會主義新農(nóng)村，滿足廣大農(nóng)民群眾多層次多方面精神文化需求的有效途徑。如表6所示，在精神文明方面，李樓鎮(zhèn)張莊村以0.213分名列第一；上頓渡鎮(zhèn)龔家村和李樓鎮(zhèn)張溝村分別以0.161和0.158分位列第二和第三。農(nóng)村精神文明建設要積極宣傳當下的主流思想文化，依托日益完善的村級基礎設施，開展內(nèi)容豐富、形式多樣的精神文化活動。以李樓鎮(zhèn)張莊村為例，該村按照老河口市村級組織辦公活動場所“二十個一”建設要求，村內(nèi)設置一個黨員群眾服務中心場所和標識、一套村級組織標識、一面國旗、一個公開欄、一個活動場地、一套體育設施、一套廣播喇叭系統(tǒng)、一個便民服務大廳、一個談心說事室、一個辦公室、一個多功能會議室、一個文化娛樂活動室、一個遠程教育站點、一個圖書室、一個檔案室、一個衛(wèi)生室、一個農(nóng)資超市、一個農(nóng)村商貿(mào)服務站點和一個綜合服務站點。依托完善的公共設施，村內(nèi)經(jīng)常舉辦老年人活動、黨員活動和文娛活動，豐富了村民的精神文化生活。

依照城鄉(xiāng)社會公共服務均等化的原則，本研究將拓寬教育、衛(wèi)生、社會保障等社會公共服務在農(nóng)村的覆蓋面納入村級治理評價體系。如表7所示，在社會公共服務方面，李樓鎮(zhèn)張莊村以0.181分名列第一；上豐鄉(xiāng)龔村和青菱街老橋村分別以0.176和0.169分位列第二和第三。農(nóng)村社會公共服務建設應先滿足村民最基礎的需求，然后從生活中的各方面不斷地豐富與完善。以李樓鎮(zhèn)張莊村為例，該村作為鄖縣經(jīng)濟開發(fā)區(qū)長嶺溝村南水北調(diào)移民的四個安置試點之一，在村內(nèi)專門規(guī)劃出一片區(qū)域作為移民安置點，道路、供水、供電和安保設施都配套齊全。為了幫助移民融入，張莊村還從移民中選出一名村干部，負責組織管理移民村民。此外，張莊村積極配合以完善社會公共服務為主的“萬名干部進萬村入萬戶”活動，以求滿足村民多方面、多層次的社會公共服務需求。

隨著社會的發(fā)展和民眾環(huán)境保護意識的提高，農(nóng)村生態(tài)環(huán)境建設的重要性日益凸顯，其所占權重（0.215）在5項一級指標中位列第二。如表8所示，在生態(tài)環(huán)境方面，李樓鎮(zhèn)張莊村以0.348分名列第一；鹽田河鎮(zhèn)館驛河村和青菱街老橋村分別以0.346和0.283分位列第二和第三。農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的治理不僅要加強對生活垃圾、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)廢棄物的回收及農(nóng)藥、化肥使用的監(jiān)管，還應積極培養(yǎng)村民的環(huán)保意識。以李樓鎮(zhèn)張莊村為例，該村遵循《美麗鄉(xiāng)村行動規(guī)劃》，以建設美麗鄉(xiāng)村為契機，以建設生態(tài)文明、改善農(nóng)村人居環(huán)境、提高農(nóng)民生活質(zhì)量為目的，積極開展村內(nèi)環(huán)境建設，森林覆蓋率超過19.5%，綠化覆蓋率達35.0%。在生產(chǎn)與生活垃圾處理方面，村委會與每戶村民都簽訂禁止焚燒秸稈協(xié)議，鼓勵村民充分利用農(nóng)業(yè)副產(chǎn)品作為生物化肥，提高農(nóng)業(yè)收益。同時，注重對農(nóng)民進行思想教育，積極培養(yǎng)村民主動保護生活生態(tài)環(huán)境的意識。

3 結論

本研究通過對中西部6省（區(qū)）共22個行政村實地調(diào)研，利用熵值法核算指標權重，形成了以農(nóng)村經(jīng)濟建設、民主政治、精神文明、社會公共服務和生態(tài)文明為一級指標，且包含21個二級指標的“五位一體”村級治理指標評價體系。其中，一級指標方面，農(nóng)村經(jīng)濟建設和生態(tài)環(huán)境的權重相對較大，社會公共服務、民主政治和精神文明也是村級治理中的關鍵環(huán)節(jié)；二級指標方面，村民人均純收入是考量村級治理二級指標中最重要的項目。

在村級治理綜合水平評價方面，李樓鎮(zhèn)張莊村和青菱街老橋村的村級治理水平突出。處于村級治理綜合水平排名前列的多為城郊村（青菱街老橋村與青菱街金塘村）和地區(qū)示范村（李樓鎮(zhèn)張莊村），資源稟賦、區(qū)位環(huán)境相對優(yōu)異，獲得的政策傾斜和媒體關注相對較多，在經(jīng)濟、民主政治、精神文明、社會公共服務和生態(tài)文明建設各方面領先，經(jīng)常被樹立為村級治理的成功典型；而排名靠后的村莊大多坐落于偏遠地區(qū)（扎西鎮(zhèn)大地頭村、林鳳鎮(zhèn)金竹村、朱河鎮(zhèn)余楊村），自然區(qū)位條件相對較差，基礎設施不完善，村集體的凝聚力不強，政府的關懷與投入不多，村中的青壯年勞動力流失嚴重。

4 建議

在村級治理評價體系研究中，由于客觀條件限制，評價體系的科學性和合理性及指標選取的代表性和全面性均需要進一步調(diào)整和完善。為提高村級治理水平，本研究提出以下建議：

（1）拓寬選人渠道、健全人才發(fā)展機制。積極引入有知識、有文化、有膽識的大學生村官進入農(nóng)村，從科技專業(yè)戶、致富能手、復員轉(zhuǎn)業(yè)軍人、外出務工經(jīng)商人員和企業(yè)經(jīng)營管理者中確定一定比例的優(yōu)秀人才納入入黨積極分子和村級后備干部培養(yǎng)范圍，填補長期以來形成的農(nóng)村人才洼地；通過上級撥款與放寬農(nóng)村專項金融貸款相結合，合理設立農(nóng)村發(fā)展項目啟動基金，充分發(fā)揮村干部、村中能人的帶頭作用，通過積極調(diào)整布局結構、推廣無紙化辦公與高效式管理等方式，推動農(nóng)村全方位發(fā)展與治理能力現(xiàn)代化。

（2）以國家、省部、市級開展支援農(nóng)村發(fā)展的活動為契機，挖掘村級治理新動力。通過積極配合精準扶貧、美麗鄉(xiāng)村、駐村干部等一系列支援農(nóng)村建設發(fā)展的活動，借助專家下鄉(xiāng)評估村莊自然資源與人力資源稟賦、駐村干部引導、媒體輿論監(jiān)督，推動農(nóng)村生產(chǎn)結構調(diào)整、完善基礎設施建設、保障基層民主和諧、豐富村民精神文化生活和增強群眾環(huán)境保護意識。

（3）促進村級治理典型模式推廣與經(jīng)驗分享。農(nóng)村經(jīng)濟、民主政治、精神文明、社會公共服務和生態(tài)文明建設中有許多相通之處，經(jīng)驗借鑒作用明顯。搭建村級治理分享平臺，村中選取代表集中參觀典型治理案例，結合自身情況有選擇性地學習借鑒，再由典型村派遣人員提供實地指導，以保證治理模式推廣的實效性，形成輻射效應。

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（責任編輯 鄧慧靈）