李慧 張海蘭

摘 要：當前腐敗的形式和特點對現(xiàn)階段廉政風(fēng)險防控提出了新要求：從“不敢腐”向“不能腐”轉(zhuǎn)變；加強制度防控，推進信息公開。通過對風(fēng)險管理視角、質(zhì)量管理視角和基于防止利益沖突視角的廉政風(fēng)險防控優(yōu)缺點的分析，結(jié)合內(nèi)部控制的內(nèi)涵和特征，發(fā)現(xiàn)內(nèi)部控制與廉政風(fēng)險防控存在內(nèi)在一致性。從內(nèi)部控制視角開展廉政風(fēng)險防控具有一定的理論價值和現(xiàn)實意義，成為現(xiàn)階段廉政風(fēng)險防控工作的新視角和有效抓手。

關(guān)鍵詞：廉政風(fēng)險；防控；內(nèi)部控制

中圖分類號：D630.9 文獻標識碼：A 文章編號：1674-9170（2016）05-0047-04

黨的十八大以來，隨著黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭的深入推進，反腐倡廉工作取得了重大成效。但近年來以查辦案件為主要形式的腐敗治理主要是解決“存量腐敗”，突出了“懲”的功能，屬于治標行為。隨著反腐敗力度的不斷加大，腐敗形式呈現(xiàn)出多樣化、智能化、科技化的趨勢，要想從根本上治理腐敗，必須從事后懲治向事前預(yù)防轉(zhuǎn)變。腐敗行為是廉政風(fēng)險的實踐衍生，廉政風(fēng)險表現(xiàn)為腐敗行為發(fā)生的可能性。因此，治理腐敗、防控廉政風(fēng)險，其關(guān)鍵在于降低腐敗行為發(fā)生的可能性。而腐敗行為的發(fā)生有三個必備條件，缺一不可，即資源與權(quán)力、腐敗動機和腐敗機會。[1]因此，加強對權(quán)力運行的有效制約和監(jiān)督，減少腐敗機會，降低腐敗動機，是治理腐敗和防控廉政風(fēng)險的根本之策。內(nèi)部控制是由單位各部門及其全體職員實施的，為實現(xiàn)內(nèi)部控制目標，通過制定制度、實施措施和執(zhí)行程序等，對相關(guān)風(fēng)險進行持續(xù)防控的動態(tài)過程。內(nèi)部控制以規(guī)范權(quán)力運行為核心，以制度建設(shè)為抓手，以流程管理為主要形式，通過對確權(quán)、配權(quán)、用權(quán)等環(huán)節(jié)的控制，確保權(quán)力運行的科學(xué)性、規(guī)范性和有效性，是構(gòu)建“不能腐”的防范機制的堅強保障，為廉政風(fēng)險防控工作提供了一種新的視角和有效抓手。

一、權(quán)力運行制約監(jiān)督、內(nèi)部控制與廉政風(fēng)險防控

權(quán)力運行過程就是權(quán)力主體分配和行使權(quán)力的過程。[2]腐敗的本質(zhì)是權(quán)力運行偏離了正確的軌道，即權(quán)力的出軌、越軌。腐敗主要與兩方面因素直接相關(guān)：一是“外因”，即權(quán)力缺乏健全完善的外部監(jiān)督；二是“內(nèi)因”，即權(quán)力結(jié)構(gòu)不合理、權(quán)力配置不科學(xué)、權(quán)力運行程序不嚴密、權(quán)力體系內(nèi)部制約機制不健全等。[3]因此，治理腐敗需要“內(nèi)外兼治”，一方面要通過加強制約和監(jiān)督，消除外因；另一方面，也是最為關(guān)鍵的，需要消除內(nèi)因，即通過優(yōu)化權(quán)力結(jié)構(gòu)、明確權(quán)力邊界，從而進行科學(xué)地權(quán)力配置，并在此基礎(chǔ)上確保權(quán)力體系內(nèi)部相互鉗制、權(quán)力運行流程嚴密有序。

黨的十八大報告對權(quán)力制約與監(jiān)督的目標作了全面概括，明確提出“建立健全權(quán)力運行制約和監(jiān)督體系”[4]，進一步強調(diào)了對權(quán)力運行進行有效制約和監(jiān)督的重要性和艱巨性。黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》進一步突出強調(diào)，“強化權(quán)力運行制約和監(jiān)督體系，強調(diào)‘堅持用制度管權(quán)管事管人”[5]。至此，關(guān)于“通過加強制度建設(shè)，制約和監(jiān)督權(quán)力運行，從而切實將權(quán)力關(guān)進制度的籠子，是治理腐敗、防范廉政風(fēng)險的有效方式”，在理論界和學(xué)術(shù)界已經(jīng)達成了普遍共識。但如何對權(quán)力運行進行制約和監(jiān)督，目前仍尚未非常清晰。2014年，黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》對權(quán)力運行制約和監(jiān)督涉及的重點領(lǐng)域、制約和監(jiān)督的方式、手段等給予進一步明確，強調(diào)了內(nèi)部控制在加強權(quán)力運行制約和監(jiān)督中的重要作用。

“內(nèi)部控制”概念最初來自于美國會計師協(xié)會的報告，后由美國反虛假財務(wù)報告委員會（COSO）發(fā)展完善，指由企業(yè)董事會、管理層和其他員工實施的，旨在為經(jīng)營的效率和效果、財務(wù)報告的可靠性、遵循適用的法律法規(guī)等目標的實現(xiàn)提供合理保證的過程。[6]隨著內(nèi)部控制研究的深入及內(nèi)部控制建設(shè)的推進，內(nèi)部控制的概念內(nèi)涵逐步擴展到政府機構(gòu)及其他行政事業(yè)單位，內(nèi)部控制的對象也逐步從經(jīng)濟活動層面拓展到了全部業(yè)務(wù)活動和內(nèi)部權(quán)力運行，貫穿內(nèi)部權(quán)力運行的決策、執(zhí)行和監(jiān)督全過程。內(nèi)部控制以規(guī)范權(quán)力運行為核心，以流程管理為特征，以推進制度建設(shè)為抓手，通過優(yōu)化權(quán)力結(jié)構(gòu)、科學(xué)配置權(quán)力、規(guī)范權(quán)力行使，實現(xiàn)權(quán)力運行規(guī)范有序、公開透明和廉潔高效。這在當前全面深化改革的關(guān)鍵時期，尤其是法治型政府和服務(wù)型政府建設(shè)過程中，對于推動政府職能轉(zhuǎn)變、提高政府管理水平、防范廉政風(fēng)險，從根本上治理腐敗具有重要的現(xiàn)實意義。

二、現(xiàn)階段廉政風(fēng)險防控的新要求

2014年，黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》強調(diào)，“加快推進反腐敗國家立法，完善懲治和預(yù)防腐敗體系，強化對權(quán)力的制約和監(jiān)督，堅決糾正有法不依、執(zhí)法不嚴、違法不究行為”[7]。這對廉政風(fēng)險防控工作提出了新的要求，即通過法律、法規(guī)、制度建設(shè)，規(guī)范權(quán)力運行，減少腐敗機會，抑制腐敗動機，從而有效治理腐敗。

（一）從“不敢腐”向“不能腐”轉(zhuǎn)變

黨的十八大以來，黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭取得了重大成效，“不敢腐”的短期目標已初步實現(xiàn)。但近年來以查辦案件為主要形式的廉政風(fēng)險防控發(fā)揮的只是治標作用，尚未達到治本的效果，且主要解決的是“存量腐敗”問題。要想從根本上治理腐敗，必須能夠有效防止“增量腐敗”，加強事前防范，從懲治腐敗向預(yù)防腐敗轉(zhuǎn)變，從“不敢腐”的短期目標轉(zhuǎn)向“不能腐”的長期目標。[8]這就要求從源頭上對腐敗進行治理，也就是通過加強對權(quán)力運行的有效制約和監(jiān)督，確保權(quán)力結(jié)構(gòu)合理、配置科學(xué)、權(quán)力行使規(guī)范有序，從而消除腐敗行為發(fā)生的必要條件，形成“不能腐”的有效機制。

（二）加強制度防控，推進信息公開

法治政府建設(shè)實施綱要（2015-2020年）強調(diào)：“堅持用制度管權(quán)管事管人，堅持決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)，完善各方面監(jiān)督制度，確保行政機關(guān)按照法定權(quán)限和程序行使權(quán)力；堅持以公開為常態(tài)、不公開為例外的原則，推進決策公開、執(zhí)行公開、管理公開、服務(wù)公開、結(jié)果公開”[9]。由此，加強法規(guī)制度的建設(shè)和執(zhí)行是廉政風(fēng)險防控的前提和有效手段。但在現(xiàn)階段制度建設(shè)和執(zhí)行還存在以下方面的問題：一是制度建設(shè)方面，如制度缺失、制度老化、制度碎片化和形式化、制度自身的規(guī)范性不足等；二是制度執(zhí)行方面，存在“有法不依、執(zhí)法不嚴”的現(xiàn)象，制度執(zhí)行不到位。加強制度建設(shè)，需要在現(xiàn)有基礎(chǔ)上通過補充、更新、完善、廢止等措施，實現(xiàn)制度的體系化和流程化；關(guān)于制度執(zhí)行方面，需要通過加強監(jiān)督以確保制度依法依規(guī)高效執(zhí)行，其中最為有效的監(jiān)督形式就是實現(xiàn)信息的公開和透明。

三、內(nèi)部控制是廉政風(fēng)險防控的新視角

廉政風(fēng)險防控是學(xué)界一直以來長期關(guān)注的話題，既有以風(fēng)險管理為視角的廉政風(fēng)險防控，也有從質(zhì)量管理角度出發(fā)的廉政風(fēng)險防控，還有基于防止利益沖突的廉政風(fēng)險防控。風(fēng)險管理視角下的廉政風(fēng)險防控以風(fēng)險管理理論為基礎(chǔ)，通過對廉政風(fēng)險的識別、估計、評價、應(yīng)對以及監(jiān)控等環(huán)節(jié)的活動，有效降低或消除廉政風(fēng)險轉(zhuǎn)變?yōu)榫唧w腐敗行為的概率。其不足之處在于廉政風(fēng)險的防控存在碎片化、靜態(tài)化、被動化等問題，無法有效應(yīng)對和解決新形勢下的腐敗問題。質(zhì)量管理視角下的廉政風(fēng)險防控，將PDCA循環(huán)理論引入到廉政風(fēng)險防控研究中，通過計劃（P，Plan）、執(zhí)行（D，Do）、檢查（C，Check）、行動（A，Action）四個流程工作的不斷循環(huán)，以實現(xiàn)質(zhì)量管理工作的不斷升級與持續(xù)改進，但仍未能關(guān)注到廉政風(fēng)險的根源，即缺乏對權(quán)力的有效制約和監(jiān)督。防止利益沖突視角下的廉政風(fēng)險防控，認為國家公職人員擁有兩種身份，代表兩種利益：一是公職人員身份，代表公共利益；二是私人身份，代表個人或其親友利益。當這些人在分配和使用公共資源時如果不能正確處理好個人利益與公共職責之間的關(guān)系，就會使權(quán)力異化，從而形成廉政風(fēng)險。這種廉政風(fēng)險防控思想重視權(quán)力背后的利益誘因，關(guān)注權(quán)力行使主體即公職人員個人利益與其所代表的公共利益之間的沖突，旨在通過切斷公共權(quán)力與個人私利之間的通道，達到防控廉政風(fēng)險的目的。但不足之處在于很難發(fā)現(xiàn)和規(guī)范那些隱蔽的、潛在的利益沖突。

廉政風(fēng)險防控的關(guān)鍵在于規(guī)范權(quán)力運行，防止權(quán)力濫用，即事前預(yù)防。事前預(yù)防的關(guān)鍵在于加強制度建設(shè)和執(zhí)行，制度建設(shè)的核心在于程序的嚴密以避免制度漏洞，制度執(zhí)行的效果在于信息的充分公開和透明。內(nèi)部控制是圍繞權(quán)力運行，通過優(yōu)化權(quán)力結(jié)構(gòu)，確定權(quán)力的歸屬及其邊界以科學(xué)配權(quán)，通過強化流程控制，確保權(quán)力運行規(guī)范、有序、高效，從而提高管理能力和治理水平。內(nèi)部控制具有如下特征：（1）內(nèi)部控制是一種全員控制，涉及單位內(nèi)部所有部門及全體職員，體現(xiàn)的是全員參與，共同治理。（2）內(nèi)部控制是一種全面控制，涉及到單位活動的各個層級、各個方面和各個環(huán)節(jié)以及單位內(nèi)部的全體人員。（3）內(nèi)部控制是一種全過程控制，涵蓋單位內(nèi)部權(quán)力運行的決策、執(zhí)行和監(jiān)督全過程。（4）內(nèi)部控制是一個完整體系。從時間順序上看，包括事前控制、事中控制和事后控制；從內(nèi)容上看，包含制度設(shè)計、制度執(zhí)行與監(jiān)督評價，它們環(huán)環(huán)相扣，彼此配合，共同構(gòu)成了一個完整的內(nèi)部控制體系。

基于內(nèi)部控制的概念內(nèi)涵和特征，它體現(xiàn)了廉政風(fēng)險防控的主動性、全面性、動態(tài)性、系統(tǒng)性和根本性，與當前法治政府建設(shè)、“不能腐”的廉政風(fēng)險防控、切實把權(quán)力關(guān)進制度的籠子等目標不謀而合?？梢哉f，基于內(nèi)部控制防控廉政風(fēng)險，既抓住了廉政風(fēng)險的根本，又能夠?qū)崿F(xiàn)廉政風(fēng)險防控的體系化、動態(tài)化和主動性，是廉政風(fēng)險防控獨特的新視角。

四、內(nèi)部控制是廉政風(fēng)險防控的有效抓手

2016年1月，習(xí)近平總書記在十八屆中紀委六次全會上指出：“針對中共中央關(guān)于黨風(fēng)廉政建設(shè)的新要求，以及當前廉政風(fēng)險防控工作的瓶頸問題，需要為廉政風(fēng)險防控工作尋找新的有效抓手?！盵10]內(nèi)部控制以流程管理為特征，通過優(yōu)化權(quán)力結(jié)構(gòu)、科學(xué)配置權(quán)力、規(guī)范權(quán)力行使，以防范和減少權(quán)力運行中的風(fēng)險。內(nèi)部控制以規(guī)范權(quán)力運行為核心，以推進制度建設(shè)為抓手，逐步建立和完善以制度確權(quán)為基礎(chǔ)、以科學(xué)分權(quán)為核心、以陽光示權(quán)為關(guān)鍵、以有效控權(quán)為目標的內(nèi)部控制體系，從而實現(xiàn)權(quán)力運行規(guī)范有序、公開透明、廉潔高效。內(nèi)部控制可以有效地對權(quán)力運行進行制約和規(guī)范，確保權(quán)力運行的科學(xué)性、可行性，是保障組織權(quán)力規(guī)范有序、科學(xué)高效運行的有效手段，也是組織目標實現(xiàn)的有力保障機制，兼顧了權(quán)力運行規(guī)范性和有效性的雙重需求，符合權(quán)力運行制約和監(jiān)督體系的內(nèi)在要求。因此，有效的廉政風(fēng)險防控必須做到相關(guān)法規(guī)制度前后銜接、左右聯(lián)動、上下配套、系統(tǒng)集成、動態(tài)適應(yīng)。而內(nèi)部控制通過構(gòu)建制度體系、信息化溝通交流機制以及動態(tài)持續(xù)的風(fēng)險評估、監(jiān)督評價和制度優(yōu)化等，有助于實現(xiàn)廉政風(fēng)險防控的體系化、動態(tài)化。同時，內(nèi)部控制強調(diào)全員參與，其出發(fā)點是為了提高單位內(nèi)部管理水平和治理能力，目的是通過加強規(guī)范管理實現(xiàn)權(quán)力運行的規(guī)范有序，從而有效防范廉政風(fēng)險，體現(xiàn)了廉政風(fēng)險防控的主動性。

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責任編校 陳 瑤