□ 陳曉春，王佑民（湖南大學(xué)，湖南　長(zhǎng)沙　410082）

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非傳統(tǒng)安全視角下在華境外NGO監(jiān)督管理研究

□ 陳曉春，王佑民
（湖南大學(xué)，湖南長(zhǎng)沙410082）

摘要：改革開放以來(lái)，越來(lái)越多的境外NGO進(jìn)入我國(guó)開展活動(dòng)。不少境外NGO在我國(guó)扶貧、賑災(zāi)、環(huán)保、教育等諸多公益領(lǐng)域作出了重要貢獻(xiàn)，但不能忽視部分在華境外NGO通過(guò)文化滲透、支持民族分裂勢(shì)力、竊取機(jī)密信息等方式，對(duì)我國(guó)非傳統(tǒng)安全造成嚴(yán)重危害。目前，對(duì)在華境外NGO的相關(guān)法律不完善及監(jiān)管不力，不能抑制其對(duì)我國(guó)非傳統(tǒng)安全的威脅，為此我國(guó)政府與本土NGO應(yīng)多舉措并舉共同應(yīng)對(duì)這一威脅。

關(guān)鍵詞：在華境外NGO；非傳統(tǒng)安全；監(jiān)督管理

王佑民，男，湖南大學(xué)法學(xué)院碩士研究生，研究方向?yàn)榉钦M織。

在華境外NGO是指在中國(guó)大陸地區(qū)開展各種非營(yíng)利性社會(huì)公益類活動(dòng)，而資金、人員和組織主要來(lái)自中國(guó)大陸以外的國(guó)家或地區(qū)，具有跨國(guó)特征或國(guó)際特征的NGO或非營(yíng)利性組織［1］。境外NGO進(jìn)入我國(guó)后，為扶貧、賑災(zāi)、環(huán)保、衛(wèi)生、教育等諸多公益領(lǐng)域提供資金和技術(shù)支持，對(duì)我國(guó)社會(huì)發(fā)展作出了貢獻(xiàn)。但部分在華境外NGO進(jìn)行非法活動(dòng)，對(duì)我國(guó)的非傳統(tǒng)安全造成嚴(yán)重威脅。當(dāng)前，如何充分發(fā)揮在華境外NGO對(duì)我國(guó)政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的積極作用，同時(shí)加強(qiáng)對(duì)其監(jiān)管與規(guī)范，防范其對(duì)我國(guó)非傳統(tǒng)安全造成的威脅，這是我國(guó)在面臨新安全形勢(shì)下的一項(xiàng)緊迫任務(wù)。

一、在華境外NGO發(fā)展及監(jiān)管現(xiàn)狀

（一）在華境外NGO發(fā)展現(xiàn)狀

近年來(lái)，越來(lái)越多的境外NGO來(lái)華開展活動(dòng)，但目前官方未正式統(tǒng)計(jì)其具體數(shù)目與活動(dòng)情況。中國(guó)發(fā)展簡(jiǎn)報(bào)（China Development Brief，一家專門分析報(bào)道中國(guó)公民社會(huì)和非政府組織的動(dòng)態(tài)和發(fā)展的NGO），在其官方網(wǎng)站上收錄了329個(gè)在華境外NGO的名稱、宗旨、進(jìn)入中國(guó)的時(shí)間、聯(lián)絡(luò)人士、來(lái)源國(guó)別以及在中國(guó)的年度預(yù)算經(jīng)費(fèi)等。正如澳大利亞國(guó)際志愿者機(jī)構(gòu)國(guó)家項(xiàng)目經(jīng)理拉斯勒特（Glenda Lasslett）所說(shuō)：“只有從中國(guó)發(fā)展簡(jiǎn)報(bào)及其所出版的相關(guān)材料中，才能了解中國(guó)非政府組織的發(fā)展情況?！苯Y(jié)合該組織出版的《200家國(guó)際NGO在中國(guó)》《國(guó)際NGO在中國(guó)》等報(bào)告以及收集到的其他資料，我們可一窺在華境外NGO發(fā)展現(xiàn)狀。

1.在華開展活動(dòng)的方式靈活多樣。根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行的關(guān)于境外NGO的法律法規(guī)，大多數(shù)在華境外NGO都無(wú)法登記注冊(cè)，取得法律上的合法身份并在華開展活動(dòng)。但實(shí)際上，有眾多境外NGO在華開展活動(dòng)，這是因?yàn)槠溥M(jìn)入中國(guó)的方式靈活多樣。一是部分境外NGO并不注冊(cè)正式身份，而是通過(guò)自身尋找到的合適合作者簽署項(xiàng)目協(xié)議，以投入資金與支持項(xiàng)目的方式支持合作者開展活動(dòng)。二是通過(guò)在香港、澳門等地建立總部或分部，由此指導(dǎo)在大陸的項(xiàng)目運(yùn)作。三是根據(jù)《關(guān)于管理外國(guó)企業(yè)常駐代表機(jī)構(gòu)的暫行規(guī)定》的規(guī)定，在工商管理部門以外資企業(yè)的形式注冊(cè)，在華開展活動(dòng)。四是在華實(shí)施項(xiàng)目的過(guò)程中，通過(guò)設(shè)立專門的項(xiàng)目辦公室指導(dǎo)項(xiàng)目，辦公室因項(xiàng)目而設(shè)，項(xiàng)目完成即撤銷。五是通過(guò)與中國(guó)政府或其授權(quán)機(jī)構(gòu)合作開展項(xiàng)目，在中國(guó)設(shè)立辦事處。六是按照中國(guó)現(xiàn)行的NGO登記管理制度，通過(guò)業(yè)務(wù)主管部門向民政部門登記注冊(cè)，在華設(shè)立辦事處，開展活動(dòng)［2］。

2.合作對(duì)象的廣泛性。一般來(lái)說(shuō)，NGO開展活動(dòng)，通過(guò)自身建立基層組織，發(fā)展會(huì)員，募集資金，這樣的方式最為便利。然而我國(guó)現(xiàn)行的關(guān)于境外NGO的法律法規(guī)，規(guī)定其不能在大陸設(shè)立分支機(jī)構(gòu)并吸收會(huì)員。因此，境外NGO大多會(huì)與我國(guó)國(guó)內(nèi)的相關(guān)組織合作開展活動(dòng)。它們?cè)趯?shí)踐中尋找到的合作對(duì)象涵蓋各類型組織，從中國(guó)共產(chǎn)黨的各機(jī)構(gòu)到政府各部門，從人大、政協(xié)等國(guó)家機(jī)構(gòu)到工、青、婦等各人民團(tuán)體，從高校、社科院等國(guó)家事業(yè)單位到民辦科研教育等非企業(yè)單位，從政府部門主辦的社會(huì)團(tuán)體到來(lái)自民間的“草根組織”等等［3］。

3.在華活動(dòng)的地域分布。境外NGO在華活動(dòng)的地域呈現(xiàn)出以下特征：一是境外NGO在華的活動(dòng)軌跡遍布全國(guó)各地。從北京、上海等大城市到西部邊遠(yuǎn)貧困山區(qū)都可發(fā)現(xiàn)其活動(dòng)的身影。二是西部少數(shù)民族地區(qū)一直是在華境外NGO活動(dòng)的主要地區(qū)。三是在華境外NGO辦事處和項(xiàng)目辦公室等機(jī)構(gòu)一般會(huì)設(shè)在直轄市或省會(huì)城市。因?yàn)橹陛犑泻褪?huì)城市具有天然的便利性，在此開展活動(dòng)，有利于及時(shí)獲悉中國(guó)政府的政策變化并及時(shí)與相關(guān)部門取得聯(lián)系，因而它們傾向于把主要負(fù)責(zé)機(jī)構(gòu)設(shè)于此。

4.活動(dòng)領(lǐng)域廣泛，對(duì)我國(guó)社會(huì)的發(fā)展有著積極作用。隨著進(jìn)入我國(guó)的境外NGO不斷增多，其活動(dòng)領(lǐng)域也越來(lái)越廣泛，由原來(lái)主要集中在教育、衛(wèi)生、環(huán)保等少數(shù)公益性領(lǐng)域逐漸擴(kuò)展到兒童福利、災(zāi)難預(yù)防和救助、教育、環(huán)境、少數(shù)民族、NGO發(fā)展與能力建設(shè)、生育衛(wèi)生、社會(huì)政策和經(jīng)濟(jì)改革、殘障人士照顧與培訓(xùn)以及志愿者服務(wù)等多個(gè)領(lǐng)域。

境外NGO因順應(yīng)了改革開放以來(lái)我國(guó)社會(huì)發(fā)展的需要，才得以進(jìn)入我國(guó)并開展活動(dòng)。一方面，境外NGO為我國(guó)社會(huì)發(fā)展帶來(lái)了急需的資金、專業(yè)知識(shí)、技術(shù)、經(jīng)驗(yàn)。另一方面，境外NGO積極參與我國(guó)的扶貧開發(fā)與公共危機(jī)治理、生態(tài)環(huán)境保護(hù)與建設(shè)、婦女兒童等弱勢(shì)群體的權(quán)益保護(hù)。此外，其自身的發(fā)展模式、管理方式等成功經(jīng)驗(yàn)對(duì)中國(guó)本土NGO的發(fā)展起到了典型示范作用，引導(dǎo)中國(guó)NGO發(fā)展步入正軌。

（二）我國(guó)政府對(duì)在華境外NGO監(jiān)管現(xiàn)狀及存在問(wèn)題

境外NGO能夠在改革開放后進(jìn)入中國(guó)，因我國(guó)正進(jìn)行經(jīng)濟(jì)建設(shè)，為實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，必須要有資金與技術(shù)作基礎(chǔ)，而境外NGO進(jìn)入中國(guó)帶來(lái)了先進(jìn)技術(shù)與資金，并致力于解決中國(guó)在發(fā)展過(guò)程中面臨的各類社會(huì)問(wèn)題。中國(guó)政府一直以來(lái)歡迎并支持境外NGO來(lái)華開展活動(dòng)，但并未為其在華活動(dòng)提供較完善的制度性保障。我國(guó)現(xiàn)已構(gòu)建起以《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》《基金會(huì)管理?xiàng)l例》《民辦非企業(yè)單位登記暫行辦法》與《取締非法民間組織暫行辦法》為主體的非政府組織管理制度，這也確立了我國(guó)政府管理NGO的模式即“歸口登記、分級(jí)管理、雙重負(fù)責(zé)”［4］。目前，我國(guó)僅有《外國(guó)商會(huì)管理暫行規(guī)定》《基金會(huì)管理?xiàng)l例》兩部涉及外國(guó)商會(huì)和外國(guó)基金會(huì)的法規(guī)，而這兩類NGO數(shù)量占整體比例小，大量其他類型的在華境外NGO管理法規(guī)尚屬空白。這使得我國(guó)在管理在華境外NGO時(shí)，只能沿用管理國(guó)內(nèi)NGO的模式，但這一模式存在著不少問(wèn)題。首先，在登記注冊(cè)方面，設(shè)定了在華境外NGO必須掛靠在業(yè)務(wù)主管單位才可登記注冊(cè)等高門檻，致使多數(shù)在華境外NGO沒有依法登記，或者到工商部門進(jìn)行變通登記。這都使其無(wú)法獲得法律上的合法身份，既妨礙其活動(dòng)的開展，也不利于我國(guó)政府將其納入到法律的有效監(jiān)管之內(nèi)。其次，監(jiān)管機(jī)制不健全。在華境外NGO的監(jiān)管涉及到多個(gè)政府職能部門與黨的相關(guān)機(jī)構(gòu)，管理部門碎片化，管理分散，各部門間職責(zé)分工不明確，存在著監(jiān)管職責(zé)交叉和模糊地帶等情況，還存在著機(jī)構(gòu)間的協(xié)調(diào)合作等問(wèn)題。再次，日常監(jiān)管虛化。目前的管理模式是重入口、輕監(jiān)管，將工作重心放在入口管理，而對(duì)其日常活動(dòng)缺乏監(jiān)管。最后，處罰機(jī)制缺失?，F(xiàn)行的法律中，針對(duì)違法的在華境外NGO沒有相應(yīng)具體的處罰辦法與處罰權(quán)的明確規(guī)定。公安部門雖有權(quán)對(duì)違法的在華境外NGO進(jìn)行處罰，但當(dāng)其以外事活動(dòng)的形式開展活動(dòng)時(shí)，往往讓公安機(jī)關(guān)束手無(wú)策。

二、在華境外NGO對(duì)我國(guó)非傳統(tǒng)安全的威脅

對(duì)在華境外NGO相關(guān)立法的不完善與監(jiān)管缺失對(duì)我國(guó)產(chǎn)生了某些消極影響，尤其是對(duì)我國(guó)非傳統(tǒng)安全造成威脅。非傳統(tǒng)安全（Nontraditional Security）是指區(qū)別于傳統(tǒng)政治軍事安全，又能對(duì)國(guó)家安全造成實(shí)質(zhì)影響的更加廣泛意義上的安全，也可以簡(jiǎn)單理解為從傳統(tǒng)的政治和軍事領(lǐng)域擴(kuò)大到經(jīng)濟(jì)、文化、科技、社會(huì)和環(huán)境等各個(gè)領(lǐng)域的綜合性安全，由此引出經(jīng)濟(jì)安全、金融安全、文化安全、信息安全、能源安全、生態(tài)安全、社會(huì)安全等多種概念［5］。

新時(shí)期我國(guó)所面臨的安全形勢(shì)已然不同，非傳統(tǒng)安全威脅對(duì)我國(guó)的穩(wěn)定與發(fā)展構(gòu)成了巨大挑戰(zhàn)。隨著在華境外NGO的數(shù)量與規(guī)模不斷擴(kuò)大，其活動(dòng)領(lǐng)域已涉及到我國(guó)社會(huì)生活的各個(gè)領(lǐng)域，這些組織種類繁多，價(jià)值追求各異，在華活動(dòng)已成為影響我國(guó)非傳統(tǒng)安全的重要因素。

（一）在華境外NGO對(duì)我國(guó)進(jìn)行文化滲透

文化是一個(gè)民族的標(biāo)志，是維系民族和睦、國(guó)家穩(wěn)定的基礎(chǔ)。要改變一個(gè)國(guó)家，首先應(yīng)改變其文化，因此，保護(hù)一國(guó)的文化安全有著重要的現(xiàn)實(shí)意義。當(dāng)前，某些西方國(guó)家為達(dá)到西化中國(guó)的目的，不斷對(duì)我國(guó)進(jìn)行文化滲透，而在華境外NGO是其推行文化滲透戰(zhàn)略的重要工具。

首先，在思想領(lǐng)域，大力宣傳市民社會(huì)理論，以促進(jìn)非政府組織理論與實(shí)踐的發(fā)展［6］。市民社會(huì)理論產(chǎn)生于西方，是西方社會(huì)的主流思想，境外NGO在華傳播市民社會(huì)理論，是西方國(guó)家為達(dá)到改造我國(guó)社會(huì)、西化中國(guó)目的的手段之一。其次，在政治文化領(lǐng)域，積極向我國(guó)基層推廣西方民主理念與民主制度。我國(guó)農(nóng)村人口為6.2961億，占我國(guó)人口總數(shù)的46.27%［7］。若接近我國(guó)人口一半的農(nóng)民接受了西方的民主制度與文化，我國(guó)的主流意識(shí)形態(tài)也將改變。正因?yàn)檫@樣，某些在華境外NGO積極在我國(guó)基層輸出西方民主。例如，美國(guó)國(guó)際共和研究所是第一個(gè)在我國(guó)參與村民選舉的境外NGO，其活動(dòng)涉及到我國(guó)村民選舉的整個(gè)過(guò)程。該組織也表示，村民選舉過(guò)程及其所積累的經(jīng)驗(yàn)可為深層次的政治改革提供基石。此外，還有眾多的環(huán)保、扶貧類公益境外NGO在華從事公益類事業(yè)，同時(shí)宣揚(yáng)西方的文化價(jià)值觀，對(duì)我國(guó)進(jìn)行文化滲透。再次，在宗教信仰領(lǐng)域?qū)ξ覈?guó)進(jìn)行宗教滲透。例如，長(zhǎng)期在華從事教育、西部扶貧和衛(wèi)生等公益事業(yè)的愛德華基金會(huì)，主要由國(guó)外及香港的基督教徒資助，一度成為聯(lián)絡(luò)外國(guó)勢(shì)力在中國(guó)高校布道傳教的主力［8］。某些宗教性質(zhì)的境外NGO來(lái)華從事公益性事業(yè)，因其活動(dòng)的公益性，受益民眾易于接受其活動(dòng)中宣揚(yáng)的西方宗教信仰等價(jià)值觀念，因而西方國(guó)家政府加大對(duì)這類組織的資金支持，使之成為西方國(guó)家對(duì)我國(guó)進(jìn)行文化滲透的主要手段。

（二）在華境外NGO支持民族分裂勢(shì)力，插手香港事務(wù)

民族團(tuán)結(jié)、國(guó)家統(tǒng)一是我國(guó)各族人民的共同心愿，也是我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展的基本前提。部分在華境外NGO對(duì)我國(guó)進(jìn)行文化滲透的同時(shí)，積極配合本國(guó)政府對(duì)我國(guó)實(shí)施分化戰(zhàn)略，支持藏獨(dú)、東突與臺(tái)獨(dú)等民族分裂勢(shì)力從事危害我國(guó)安定與統(tǒng)一的活動(dòng)。根據(jù)美國(guó)國(guó)家民主基金會(huì)網(wǎng)站公布的2014年報(bào)告，該組織在當(dāng)年對(duì)“疆獨(dú)”組織“美國(guó)維吾爾人協(xié)會(huì)”與“世界維吾爾代表大會(huì)”的資助分別為29萬(wàn)美元和27.5萬(wàn)美元，同時(shí)資助“國(guó)際聲援西藏運(yùn)動(dòng)”“自由西藏學(xué)生運(yùn)動(dòng)”“西藏婦女協(xié)會(huì)”等“藏獨(dú)”組織。有專家指出，美國(guó)國(guó)家民主基金會(huì)對(duì)包括“藏獨(dú)”“疆獨(dú)”在內(nèi)的反華分裂勢(shì)力資助金額超過(guò)500萬(wàn)美元［9］。境外NGO如人權(quán)觀察，作為達(dá)賴勢(shì)力集團(tuán)的積極支持者，公開誹謗我國(guó)的西部大開發(fā)戰(zhàn)略，稱該戰(zhàn)略對(duì)西藏生態(tài)環(huán)境造成了威脅和破壞，抹殺了西藏文化特性，并強(qiáng)行要求我國(guó)政府與達(dá)賴集團(tuán)開展對(duì)話。“東突”“藏獨(dú)”等民族分裂勢(shì)力的興風(fēng)作浪，離不開某些在華境外NGO的支持。

某些在華境外NGO積極插手香港事務(wù)，企圖破壞我國(guó)的“一國(guó)兩制”制度。香港回歸以來(lái)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速，社會(huì)穩(wěn)定，彰顯了“一國(guó)兩制”的強(qiáng)大活力。但部分西方國(guó)家利用在華境外NGO，積極插手香港事務(wù)。2014年9月，香港發(fā)生的“占中”事件是違背“一國(guó)”原則、公然違反香港現(xiàn)行法律的非法活動(dòng)。這一活動(dòng)背后，就有在華境外NGO的影子。據(jù)英國(guó)廣播公司報(bào)道，國(guó)際人權(quán)組織早在2014年就支持“占中”，通過(guò)開設(shè)小型課堂傳授示威中的行為規(guī)范，希望通過(guò)非暴力行動(dòng)，達(dá)到對(duì)抗當(dāng)局的目的。此外，由美國(guó)政府資助的國(guó)家民主基金會(huì)（NED）自1995年起就開始資助香港的反對(duì)派組織，總資助金額超過(guò)395萬(wàn)美元。NED旗下的美國(guó)國(guó)際民主研究院（NDI）更是在2006年就在香港為推動(dòng)“占中”做準(zhǔn)備，繼而在2007年啟動(dòng)青年公共參與計(jì)劃。2012年NED撥款46萬(wàn)美元給NDI，用于推動(dòng)香港學(xué)生參與街頭政治。香港中文大學(xué)的“香港美國(guó)中心”，在2014年3月舉行了兩天一夜的“工作坊”，名正言順地培訓(xùn)大學(xué)生作為“占中”骨干［10］?！罢贾小彪m以失敗告終，但對(duì)香港的法治根基、民主發(fā)展、國(guó)際形象造成了嚴(yán)重?fù)p害。在反思香港事件時(shí)，不應(yīng)忽略在華境外NGO這只幕后黑手。

（三）在華境外NGO竊取機(jī)密信息，危害我國(guó)信息安全

部分在華境外NGO還承擔(dān)為本國(guó)政府搜集情報(bào)的任務(wù)。它們或以與我國(guó)政府部門、高校進(jìn)行課題研究的名義，收集機(jī)密情報(bào)；或以生態(tài)保護(hù)考察、環(huán)境污染調(diào)查的名義收集軍事情報(bào)；或以項(xiàng)目考察之名搜集敏感信息，等等。如某在華境外NGO以醫(yī)學(xué)援助為名，在我國(guó)大別山等地區(qū)，通過(guò)免費(fèi)抽血體檢等方式，獲取我國(guó)人口的基因資源，西方某公司僅憑上述基因資源，研發(fā)治療哮喘病、糖尿病和高血壓等疾病的藥物，就獲益1億多美元。中國(guó)遺傳學(xué)“泰斗”談家楨院士曾向國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人建言，稱我國(guó)人類基因流失情況已十分嚴(yán)重，如再不采取有力措施，我國(guó)基因資源將被掠奪殆盡［11］。境外NGO在華活動(dòng)已涉及到我國(guó)社會(huì)生活的方方面面，其活動(dòng)可達(dá)到我國(guó)邊遠(yuǎn)貧困山區(qū)，搜集到甚至我國(guó)官方尚未統(tǒng)計(jì)的信息，為本國(guó)政府和公司決策提供信息支持。

三、加強(qiáng)對(duì)在華境外NGO監(jiān)督管理的思考

（一）政府層面

1.完善境外NGO監(jiān)督管理的法律法規(guī)。目前我國(guó)針對(duì)在華境外NGO監(jiān)管的法律法規(guī)不完善，是導(dǎo)致政府對(duì)其監(jiān)管不力，從而對(duì)我國(guó)非傳統(tǒng)安全造成威脅的主要原因。目前，國(guó)家已開始注意到對(duì)在華境外NGO監(jiān)管立法的缺失。2014年12月22日，境外非政府組織管理法草案已提請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)審議。2015年4月，《中華人民共和國(guó)境外非政府組織管理法（草案二次審議稿）》面向社會(huì)征詢意見。從該草案二審稿來(lái)看，該法案存在著諸多問(wèn)題。例如，如何界定在華境外NGO？如何界定境外NGO的“境內(nèi)活動(dòng)”？如何處理與現(xiàn)有其他法律法規(guī)的關(guān)系？如何界定境外NGO代表機(jī)構(gòu)的法人資格？這些問(wèn)題都有待解決，以便進(jìn)一步完善這部管理法。

2.建立在華境外NGO信息庫(kù)。目前我國(guó)政府對(duì)在華境外NGO監(jiān)管不力的重要原因在于對(duì)其基本情況缺乏必要了解，而建立在華境外NGO信息庫(kù)是掌握其基本信息的有效手段。該信息庫(kù)的建立，有利于我國(guó)政府相關(guān)部門了解在華境外NGO的整體情況，掌握其活動(dòng)信息，有針對(duì)性地加強(qiáng)監(jiān)管，防范其對(duì)我國(guó)非傳統(tǒng)安全的危害?？捎擅裾繝款^，稅務(wù)、公安、外事、銀行等在華境外NGO管理部門一并參與信息庫(kù)的建設(shè)與維護(hù)，信息庫(kù)應(yīng)做到網(wǎng)絡(luò)互通、數(shù)據(jù)共享、信息聯(lián)網(wǎng)。信息庫(kù)的建立，首先，要明確信息庫(kù)應(yīng)錄入包括在華境外NGO的基本情況及其活動(dòng)在內(nèi)的基本信息。其次，要進(jìn)一步明確相關(guān)單位的職責(zé)，落實(shí)經(jīng)費(fèi)，選擇研發(fā)單位，制定信息庫(kù)的使用規(guī)定。再次，要統(tǒng)籌規(guī)劃信息庫(kù)的定位與功能。最后，還應(yīng)明確信息庫(kù)功能新增和數(shù)據(jù)的更新、跟蹤反饋等問(wèn)題。

3.明確在華境外NGO監(jiān)管主體。目前，我國(guó)政府對(duì)在華境外NGO采取“雙重管理”體制，即由登記機(jī)關(guān)賦予其身份合法性，業(yè)務(wù)指導(dǎo)機(jī)關(guān)對(duì)其具體活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)管。然而，對(duì)在華境外NGO的管理涉及到政府多個(gè)職能部門，監(jiān)管主體的多元化以及職責(zé)分工的不明確，很容易陷入“集體行動(dòng)的邏輯”，各部門間相互扯皮、互相推諉，反而會(huì)出現(xiàn)監(jiān)管真空，因而必須改善這種管理體制?？梢杂煞止苊裾ぷ鞯母笨偫頎款^成立中央在華境外NGO管理委員會(huì)，民政部、工商行政管理總局、稅務(wù)總局、國(guó)務(wù)院扶貧辦、公安部、宗教局等相關(guān)部門的副職擔(dān)任委員，具體工作由相關(guān)部委的司局級(jí)副職承擔(dān)。各省按此成立省級(jí)在華境外NGO管理委員會(huì)，省管理委員會(huì)負(fù)責(zé)管理在一省內(nèi)活動(dòng)的在華境外NGO，跨省活動(dòng)的在華境外NGO由中央管理委員會(huì)負(fù)責(zé)或指定，相關(guān)法規(guī)、政策的頒布、解釋與資質(zhì)認(rèn)定等重大事項(xiàng)由中央在華境外NGO管理委員會(huì)負(fù)責(zé)。

兩級(jí)管委會(huì)均實(shí)行歸口管理，具體工作由相關(guān)部門執(zhí)行。具體來(lái)說(shuō)，由民政部門負(fù)責(zé)登記注冊(cè)與身份備案，工商行政管理主要針對(duì)以境外企業(yè)而非NGO的形式登記的組織；外國(guó)專家局負(fù)責(zé)外國(guó)來(lái)華專家而非組織；由在華境外NGO活動(dòng)涉及領(lǐng)域內(nèi)的業(yè)務(wù)主管部門負(fù)責(zé)項(xiàng)目的審查、管理與監(jiān)督工作，若其活動(dòng)橫跨多個(gè)領(lǐng)域，由在華境外NGO管理委員會(huì)指定負(fù)責(zé)管理的部門；公安機(jī)關(guān)主要承擔(dān)反滲透、反顛覆、反破壞工作，負(fù)責(zé)處理在華境外NGO的非法活動(dòng)。在華境外NGO管理委員會(huì)的職責(zé)在于確保各相關(guān)部門在規(guī)定職責(zé)范圍內(nèi)承擔(dān)對(duì)在華境外NGO的監(jiān)督管理責(zé)任，在于確定各相關(guān)管理機(jī)構(gòu)的監(jiān)管責(zé)任與權(quán)力，理清各管理機(jī)構(gòu)關(guān)系，建立各部門間有效的協(xié)作機(jī)制。

4.加強(qiáng)在華境外NGO的日常監(jiān)管力度。在華境外NGO種類繁多，背景復(fù)雜，其活動(dòng)方式、組織結(jié)構(gòu)各不相同，進(jìn)入我國(guó)有著不同的活動(dòng)目標(biāo)。完全放任境外NGO在華活動(dòng)將危害我國(guó)非傳統(tǒng)安全，需加強(qiáng)對(duì)其日常監(jiān)管力度。

首先，應(yīng)完善在華境外NGO的注冊(cè)登記制度。現(xiàn)行的雙重登記管理制度必須進(jìn)行改良。要么廢掉它，實(shí)行登記制度；要么進(jìn)行有效的改良，境外NGO易于找到主管單位，同時(shí)也讓主管單位既沒有承擔(dān)過(guò)大責(zé)任，又能在如無(wú)可以說(shuō)明的理由時(shí)，不得拒絕提供同意函。這樣可將在華境外NGO納入到我國(guó)法制的有效管轄范圍之內(nèi)，使其能得到我國(guó)法律的有效保護(hù)，又能實(shí)現(xiàn)我國(guó)政府對(duì)其進(jìn)行有效管理。其次，建立在華境外NGO項(xiàng)目審查制度。建立起完善的項(xiàng)目審查制度，從項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、申請(qǐng)、實(shí)際運(yùn)行、投入資金和參與人員、可能獲得的信息等各個(gè)方面進(jìn)行調(diào)查，實(shí)現(xiàn)“事先審查、事中監(jiān)督、事后審核”。保障項(xiàng)目的運(yùn)作符合設(shè)計(jì)初衷，保證在華境外NGO在發(fā)揮其對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展積極作用時(shí)，不會(huì)對(duì)我國(guó)的非傳統(tǒng)安全造成威脅。尤其注意審查在華境外NGO的資金狀況，規(guī)定其在每年的特定時(shí)間內(nèi)按照規(guī)定，向監(jiān)管機(jī)關(guān)通報(bào)該組織在該年度內(nèi)收到的資金與其他資產(chǎn)數(shù)額，以及下一年度的預(yù)算和使用目的。對(duì)受境外NGO資助的本國(guó)NGO也應(yīng)加強(qiáng)監(jiān)管，本國(guó)NGO應(yīng)通報(bào)資金來(lái)源及使用情況。這種嚴(yán)控在華境外NGO資金使用情況的舉措，將有效切斷從事危害我國(guó)非傳統(tǒng)安全的在華境外NGO的物質(zhì)基礎(chǔ)。再次，對(duì)從事危害我國(guó)非傳統(tǒng)安全活動(dòng)的在華境外NGO，堅(jiān)決按照法定程序給予相應(yīng)處罰。

（二）本土NGO層面

1.發(fā)揮本土NGO對(duì)在華境外NGO的監(jiān)督作用。境外NGO在華開展活動(dòng)，一般都會(huì)選擇我國(guó)本土NGO作為項(xiàng)目合作伙伴，因而本土NGO較為熟悉其組織情況以及項(xiàng)目運(yùn)作。本土NGO應(yīng)利用自身優(yōu)勢(shì)，對(duì)境外NGO在華活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督。本土NGO可以通過(guò)承接政府轉(zhuǎn)移的部分境外NGO管理、服務(wù)職能，通過(guò)政府相關(guān)部門的授權(quán)，使本土NGO能夠收集、整理、發(fā)布在華境外NGO的運(yùn)作信息，并構(gòu)建評(píng)估指標(biāo)，結(jié)合我國(guó)的實(shí)際情況，對(duì)其開展的活動(dòng)進(jìn)行獨(dú)立、公正、可靠、透明的評(píng)估，結(jié)果向社會(huì)公布，使政府與民眾能夠及時(shí)了解在華境外NGO組織情況及其在華活動(dòng)信息。

本土NGO承擔(dān)對(duì)在華境外NGO的監(jiān)管與服務(wù)職能，一方面能夠?yàn)樵谌A境外NGO提供高質(zhì)量的服務(wù)，推動(dòng)公益項(xiàng)目的順利進(jìn)行。這是因?yàn)?，本土NGO可為在華境外NGO提供及時(shí)、有效的信息，并通過(guò)培訓(xùn)使其更加熟悉中國(guó)各地的實(shí)際情況，推動(dòng)項(xiàng)目的實(shí)施。另一方面，本土NGO可以起到橋梁與紐帶的作用。本土NGO可以代表在華境外NGO向政府表達(dá)訴求，使政府的相關(guān)政策更符合在華境外NGO實(shí)際，從而確保政策的實(shí)際執(zhí)行。此外，本土NGO還能將國(guó)家的各項(xiàng)法律法規(guī)傳達(dá)給在華境外非政府組織，并督促其有效執(zhí)行。這樣既有助于境外NGO在華活動(dòng)的開展，也能減輕其對(duì)我國(guó)非傳統(tǒng)安全的威脅。

2.培育本土NGO，實(shí)施走出去戰(zhàn)略。西方國(guó)家政府與NGO相互配合，對(duì)華施加影響，意圖使中國(guó)按照它們所希望的路徑發(fā)生改變。從源頭來(lái)看，決策起點(diǎn)在境外，在華境外NGO只是執(zhí)行工具。因而要消除在華境外NGO對(duì)我國(guó)非傳統(tǒng)安全的威脅，不僅要加強(qiáng)對(duì)其監(jiān)管，還必須從源頭對(duì)其施加影響。本土NGO“走出去”是重要的戰(zhàn)略舉措，它有利于提升國(guó)家軟實(shí)力。NGO因其自身的民間性、非政府性更容易得到西方普通民眾的接受，有實(shí)力的中國(guó)NGO應(yīng)積極開展對(duì)外活動(dòng)，闡釋我國(guó)的傳統(tǒng)文化精髓與發(fā)展理念，特別對(duì)“中國(guó)威脅論”“中國(guó)人權(quán)”等西方社會(huì)廣泛關(guān)注的問(wèn)題做出有針對(duì)性的闡釋，闡明中國(guó)和平崛起的發(fā)展道路以及在發(fā)展過(guò)程中為改善民生與保障人權(quán)而做的努力，從而增進(jìn)國(guó)外民眾對(duì)中國(guó)的了解，從源頭上減少西方民眾因不了解或誤解而對(duì)在華境外NGO從事危害我國(guó)非傳統(tǒng)安全活動(dòng)的支持。

中國(guó)本土NGO實(shí)施“走出去”戰(zhàn)略，還需增強(qiáng)自身實(shí)力。我國(guó)本土NGO起步晚、發(fā)展不成熟，所以需要我國(guó)政府引導(dǎo)和培育本土NGO。首先，完善NGO的相關(guān)法律法規(guī)及配套政策，為其發(fā)展創(chuàng)造良好的環(huán)境。其次，根據(jù)我國(guó)政府職能轉(zhuǎn)變的需要，各級(jí)政府要逐步將部分行業(yè)管理、城市社區(qū)的公共服務(wù)、社會(huì)慈善和社會(huì)公益等職能轉(zhuǎn)移給NGO［12］，為我國(guó)本土NGO贏得發(fā)展空間。再次，將我國(guó)本土NGO納入公共服務(wù)合作體系，政府購(gòu)買其提供的公共服務(wù)，從而使得本土NGO獲得發(fā)展所需的資金。

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責(zé)任編輯李建良

中圖分類號(hào)：C93

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1004-1494（2016）02-0057-06

收稿日期：2015-12-06

基金項(xiàng)目：國(guó)家社科基金重點(diǎn)項(xiàng)目《我國(guó)政府對(duì)境外非政府組織分類管理研究》（13AZZ009）的階段性成果。

作者簡(jiǎn)介：陳曉春，男，湖南大學(xué)法學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師，研究方向?yàn)榉菭I(yíng)利組織管理與低碳經(jīng)濟(jì)；