譚東華+++劉宇赤

[摘 要]權與法的關系是法治政府建設的核心問題，也是我國行政文化建設中一個十分重要的問題。權與法的理念在我國行政文化進程中大致歷經了人治行政、政策行政、法制行政，再向法治行政理念的轉變，而當前我國行政文化呈現出“人治”理念與“法治”理念并存的狀況，那么，現代法治社會里，培育行政文化，就要求行政主體摒棄“人治”理念，樹立“法治”理念，即由對權力的崇拜轉變?yōu)閷Ψ傻男叛觥⒂蓹嗔Φ慕^對性觀念轉變?yōu)闄嗔τ邢匏枷?、由“輕程序”的習慣思維轉變?yōu)閲朗爻绦蛘x原則、由權責失衡理念轉變?yōu)闄嘭煂Φ纫庾R、由以法治民觀念轉變?yōu)閳?zhí)法為民理念。

[關鍵詞]行政文化；行政權力；人治理念；法治理念

[中圖分類號]D60 [文獻標識碼]A [文章編號]1672-2426（2016）01-0016-05

本文所講的“權”是指國家公權力，而不是公民權利；“法”是以憲法為核心的法律規(guī)范體系和以黨章為統(tǒng)領的黨內法規(guī)體系。權與法的關系是法治政府建設的核心問題，也是我國行政文化建設中一個十分重要的問題。因為行政管理活動，實質上就是一個權力與權利的博弈過程，而目前我們建設法治政府首先要破除的也是權大于法的難題。權大還是法大，原本不是問題。古希臘思想家亞里士多德在回答“由最好的一人或由最好的法律統(tǒng)治，哪一方面較為有利”問題時，就認為“法治應當優(yōu)于一人之治”。[1]在我國憲法的表述里，對這一問題也有清晰的答案。然而在行政過程中，這個問題遠沒有得到解決，既有觀念層面上的認識誤區(qū)，也有現實生活里屢見不鮮權高于法、以權壓法的案例。由此，本文基于行政理念視角，試著從權與法的變遷來探討行政文化的培育養(yǎng)成。

一、權與法的理念在行政文化進程中的歷史變遷

目前，我國學界大致認為，“在人類政治歷史發(fā)展過程中，行政文化的發(fā)展經歷了統(tǒng)治型行政文化、管理型行政文化兩種類型，并逐漸步入服務型行政文化的發(fā)展軌道。”[2]而在行政文化發(fā)展的不同階段里，權與法的整體狀態(tài)是不平衡的。筆者認為，權與法的理念在我國行政文化進程中大致歷經了人治行政、政策行政、法制行政，再向法治行政理念的轉變。

我國歷史上是個法治傳統(tǒng)非常薄弱的國家，幾千年的君主專制統(tǒng)治孕育出了皇權至上、“為政在人”的政治理念，法在治理國家中的地位低微，“朕即法律”“生法者君也”、“天下之事，無小大皆決于上”無疑都表明了法律是由君主產生的，皇權凌駕于法律之上，只要權力需要，統(tǒng)治者隨時可以廢除法律。

新中國成立初期國家法律的嚴重缺失，行政主體在行政過程中主要依據各級黨政機關制定的政策實施行政行為，國家法律通常只作為參考，從某種意義上，我們可以將這一時期的行政模式定位為“依政策行政”，而從上世紀50年代后期開始，隨著領導人意志的強化和凸顯，法律越來越遭冷落，尤其在“文化大革命”中，社會主義民主與法治的萌芽被嚴重破壞與踐踏，行政過程中彌漫著“權力至上”意識，“以權壓法”、“以言代法”的不正常現象比比皆是，從而使得包括憲法在內的一切法律成了名副其實的廢紙，國家主席可以不經任何程序在一夜之間被關進監(jiān)獄。正如鄧小平所指出的：“把領導人說的話當做‘法，不贊成領導人說的話叫做‘違法，領導人的話改變了，‘法也就跟著改變?！盵3]

改革開放后，我們才開始真正地重視法治建設。1978年黨的十一屆三中全會提出：“為了保障人民民主，必須加強法制，做到有法可依，有法必依，執(zhí)法必嚴，違法必究”，并把“有法可依，有法必依，執(zhí)法必嚴，違法必究”確定為社會主義法制原則。在這一原則的指導下，我們逐漸從依政策行政向依法律行政轉變，努力建立健全各項行政法律制度，但這一時期的行政法主要是管理法，還沒更深刻認識到依法行政的核心是依法治權。1989年我國制定了《中華人民共和國行政訴訟法》，這部法律的出臺是我國實施法治行政進程的巨大轉折點，標志著我國行政理念由以法治民逐步轉向了依法治權、依法治官，行政法不僅是管理法，更是控權法。1993年，黨的十四屆三中全會通過的《中共中央關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》明確指出“各級政府都要依法行政，依法辦事?！边@是我國在黨的文件中第一次提出各級政府要依法行政的要求。1997年黨的十五大報告提出：“一切政府機關必須依法行政，切實保障公民權利，實行執(zhí)法責任制和評議考核制”。[4]并在1999年將“依法治國，建設社會主義法治國家”寫入憲法，從此，法治原則作為社會主義法治基本原則獲得了憲法的確認，也標志著我國的法治建設進入了一個新的發(fā)展階段。2004年，國務院又制定頒發(fā)了《全面推進依法行政實施綱要》，就依法行政提出了明確要求，做出了具體部署，從而極大豐富了依法行政的內涵與外延。2014年黨的十八屆四中全會把依法治國作為會議主題，審議通過了《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，以中央全會形式專題研究部署全面推進依法治國，這在建黨建國的歷史上都是第一次，可以說當今中國對法治建設的重視程度是前所未有的?！稕Q定》提出了建設社會主義法治國家的總目標，并要求“堅持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設”，[5]而且將“深入推進依法行政，加快建設法治政府”確定為全面推進依法治國的六項重大任務之一。這一系列新觀點、新論斷、新舉措的提出，無疑為推進現代行政文化建設提出了新任務、新要求，要建構和弘揚法治行政文化，行政主體尤其是領導干部應樹立法治行政理念。

二、當前中國行政文化狀況：“人治”理念與“法治”理念并存

目前，中國的法治建設正在加速進行中，社會主義法律體系基本形成，官方的主流意識形態(tài)也在全社會倡導法治。但當前我國還遠未完成社會轉型，行政管理進程正處于從傳統(tǒng)向現代的過渡和轉化階段，傳統(tǒng)行政文化中的諸多消極負面影響依然存在。法學教授季衛(wèi)東曾說：“在過去的二十五年間，中國社會似乎形成了兩大共識，一個是經濟的，一個是法治的。但事實證明，后面那個關于法治的共識并沒有真正確立，至少它的基礎是非常脆弱的，甚至還有可能被人形容成政法部門與知識分子同床異夢的幻覺?！盵6]可見，當前法治文化尚未形成，人們的法治理念尚未確立，行政主體的行政理念也呈現出“人治”理念與“法治”理念并存的狀況，具體表現在以下幾方面。

1.權力本位觀念與尚法意識并存。眾所皆知，法治行政與人治行政的根本區(qū)別在于是法律支配權力，還是權力支配法律。改革開放以來，隨著法治建設的迅速發(fā)展，行政主體的依法行政意識有所提高，從行政領導，到一般行政人員有了帶頭遵守法律、服從法律、敬畏法律的觀念，確立了法律是底線、紅線的意識。但顯然法律在權力面前還沒有完全挺直腰桿，傳統(tǒng)行政文化中的長官意識、權力本位觀念依然濃厚，行政主體在行政活動中唯官是從、唯上是從的現象較為普遍。譬如，一些地方的內部文件權威大于部門法規(guī)政策，部門地方規(guī)定大于國家法律法規(guī)的情況不少；一些行政人員只是把“嚴格依法行政”停留在口號上，在實際執(zhí)法中多是憑關系、人情，對不熟悉的管理對象加重處罰，對關系較好的管理對象就無原則的縱容；還有社會上流傳的順口溜：“黑頭（法律）不如紅頭（文件），紅頭不如白頭（領導批條），白頭不如口頭（領導指示）”這些都從側面說明我國行政文化中仍然具有濃厚的權力本位思想，嚴重阻礙著現代法治行政理念的建立。

2.任性用權欲望和依法用權理念并存。權力本質上就具有膨脹性、擴張性、腐蝕性，如果沒有法規(guī)制度的強制約束，權力是難免不被濫用的。因此盡管我國憲法規(guī)定了任何政黨和社會團體都必須接受憲法和法律的制約，但法規(guī)上的制約，并不意味著事實上的實現，因為相關制度的不完善以及在全能政府的政治思維和權力至上的人治思維指引下，實際工作中的行政權力并沒有得到有效的制約和監(jiān)督，從而導致權力腐敗，違法行政現象大量存在。當前為什么一些重要領域、重要部門會出現前腐后繼現象，為什么在查處的職務犯罪案件里，一把手是居多的？其主要原因就是英國著名政治學思想家阿克頓所講的：“權力容易使人腐敗，絕對的權力絕對使人腐敗”，[7]再比如，當前一些地方之所以會產生大規(guī)模群體事件、干群矛盾越來越突出、尖銳，也就是因為一些干部自以為“有權就可任性”，沒有按法規(guī)、按政策行使權力，侵害了群眾的根本利益，導致人民群眾強烈不滿。而與此相對應，近些年來，隨著中國法治建設的深入，相關行政法律的陸續(xù)出臺，行政行為被切實地納入了法治軌道，應該說行政機關普遍地能夠做到依法行政，對權力的行使也持有相當的審慎態(tài)度，從而減少了很多違法征收、違規(guī)罰款、暴力拆遷等違法行政現象，曾一度出現的吃拿卡要現象也越來越少了，同時在行政許可和行政處罰中，正當程序被引起重視并逐漸被予以運用。這些為構建法治政府、培育現代法治行政文化打下了良好基礎。

3.問責不力與違法必究意識并存。近年來，違法必究意識已逐漸融入人心。隨著從中央到地方問責辦法的紛紛出臺以及問責體系的建立，行政問責已在全國各地頻頻發(fā)力，不管是從辭官免官涉及的部門看，還是從被撤職的官員的級別看，范圍之廣、力度之大、決心之強都是前所未有的，從而有力提高了政府的公信力和執(zhí)行力，保障了政府依法行政的落實。但因為行政問責立法的不完善以及問責制度化、規(guī)范化的程度不高，導致在公共行政活動中，出現責任追究隨意化致使權責失衡的現象。比如，一些地方在責任追究中避重就輕，追究一般干部的責任多，追究領導層的責任少，或者追究執(zhí)行責任多、追究決策責任少；一些地方文件中寫錯幾個字、開會時打瞌睡會被免職，而濫用職權、行政亂作為的卻沒有被追究責任；一些地方在責任追究中，用引咎辭職取代法律責任，用行政處分取代刑事責任等。因為權責不對等，所以就出現了重權位而不重責任，享權力而不盡義務，將公共權力私有化、商品化的官員，也出現了“拍腦袋決策，拍胸脯保證，拍屁股走人”的“三拍”官員，還有“我是局長”、“我是紀委書記我怕誰”的炫官炫權官員，諸如此類種種不良現象都表明政府權力的肆意濫用和責任追究的不力和隨意。

4.強制行政與服務行政理念并存。當前，隨著政府改革的深入，建設服務型政府理念的確立，行政機關的行政政理念逐漸由管理行政轉向服務行政，執(zhí)法過程中越來越注重人性化，注重文明執(zhí)法，進而預防和減少了不少暴力執(zhí)法案件的發(fā)生，彰顯了“以人為本”的行政理念。但同時由于受傳統(tǒng)行政文化理念影響，官本位、管制思維仍然根深蒂固在大部分行政人員腦中，因而在執(zhí)法中他們還習慣于扮演著“父母官”、“家長”的角色，以“管理者”自居，缺乏服務理念，在行政執(zhí)法中也多采用命令、處罰、強制的手段，執(zhí)法方式粗暴、簡單。例如，一些城管部門的執(zhí)法人員在進行市容整治時重罰款輕服務，只罰款不管理導致越罰越亂，而有的甚至為了完成計劃中的“經濟收入指標”而釣魚執(zhí)法。這嚴重損害了政府機關形象，降低了政府公信力，與建設服務型政府、法治政府的理念背道而馳。

三、現代行政文化的養(yǎng)成須樹立“法治”理念

黨的十八大報告提出，到2020年依法治國基本方略全面落實，法治政府基本建成。要實現這一目標，就要求我們各級行政機關、領導干部必須適應法治作為治國理政基本方式的轉變，在現代行政文化建設中，堅決摒棄傳統(tǒng)的權大于法、重權輕法的思想意識，全面樹立法律至上、法高于權等法治理念。

1.由對權力的崇拜轉變?yōu)閷Ψ傻男叛?。美國當代法學家哈羅德·伯爾曼提出：“在法治社會中，法律必須被信仰，否則它將形同虛設?！盵8]因此，維護好法律權威，實現由權力本位觀念向法律至上理念轉變，是培育現代行政文化的基本要求。而實現這一轉變，一方面要求行政主體在行政過程中必須具有法重于權、法大于權的思維習慣和價值取向，嚴格依法行政、依法用權，“任何人都不得凌駕于法律之上，所有政府官員都是法律的仆人，都有義務服從法律”；[9]另一方面還需制定良法。中國社科院法學所所長李林表示，“法律權威不是憑空而來，良法善治才有權威”。[10]在現代社會，良法就應該是人民參與制定或同意的，反映最廣大人民群眾的意志和利益、維護公民權益、符合公平正義要求的。目前中國的法律狀況面臨的主要問題不是缺少法律法規(guī)，而是不依良法行政。比如，一些地方政府為了追求本地區(qū)、本部門的利益而制定與法律法規(guī)相沖突的地方規(guī)章與政策，甚至實行地方保護和區(qū)域封鎖，這種行政方式雖然形式是依法行政，但規(guī)避了原有法律的規(guī)定，不是依良法行政，本質上也是違法行政。所以，現代行政文化要求的法律至上理念，嚴格意義上來講是要良法至上。

2.由權力的絕對性觀念轉變?yōu)闄嗔τ邢匏枷?。行政機關作為管理國家事務、提供公共產品、公共服務的主體，維護社會秩序必然需要權力的介入，但其權力是人民通過法律授予的，它必須在法律規(guī)定的職權范圍內活動，必須以法律作為自己的最終依據，不得失職、越權、濫權。簡單而言，法治社會的行政權力是一種有限權力，行政主體在行政過程和行政行為中應堅決破除權力的絕對性觀念，依法行使公民授予的權力，正確處理好行政權力與公民權利的關系，形成權利是來源、權利是目的、權力是手段、權力受監(jiān)督的思維傾向。正如習近平總書記在第十八屆中紀委二次全體會議上所強調的：“各級領導干部都要牢記，任何人都沒有法律之外的絕對權力，任何人行使權力都必須為人民服務、對人民負責并自覺接受人民監(jiān)督?！盵11]同時，應加強法律法規(guī)對權力強有力的限制和約束。要借助法規(guī)制度的強制力，依靠法律法規(guī)來限制權力運行，形成對權力運行的制約和監(jiān)督規(guī)范化、制度化、常態(tài)化的格局。

3.由“輕程序”的習慣思維轉變?yōu)閲朗爻绦蛘x原則。限制權力濫用，防止權力腐敗，約束行政主體行為的主要途徑是行政程序法，而不是行政實體法。我國由于傳統(tǒng)行政文化中歷來缺乏對法律程序的價值與功能的必要認識，因而在行政執(zhí)法實踐中，一直以來就有“重實體、輕程序”的思想觀念和習慣，行政主體往往認為行政行為只要實體沒錯，只要目的達到了，走什么程序沒關系，而當這種觀念一經形成，出現權力濫用、行政亂作為現象也就難以避免了。當前我國一些政府官員之所以能利用行政審批、許可行為進行巨額受賄索賄，其中一個重要原因就是正當法律程序缺位。一些領導干部在實施審批、許可中，并沒有實行公開和告知程序，從而使一些不符合條件的申請人得到了審批許可。試想，如果政府官員堅持遵守程序正義原則，并制定保證這個原則嚴格執(zhí)行的制度機制，那么他們是難以濫用職權謀取私利的。因此，培育現代行政文化，必須轉變“重實體、輕程序”的習慣思維。首先要強化行政主體的程序正義意識?，F在有些行政人員在執(zhí)法中違反了法定程序后還會聲明自己根本沒有違法，認為自己的所作所為是為了“公共利益”，一些地方在征地拆遷、治安管制中出現的暴力執(zhí)法、野蠻執(zhí)法就是真實寫照。由此，要著力培養(yǎng)行政主體的合法行政、程序正當等行政法治理念與意識。其次要建立一套實施法定程序的保障機制。重點要健全完善信息公開制度、告知制度、聽取陳述和申辯制度、回避制度、程序對抗制度等程序制度，以此保障行政主體的行政行為符合法律要求，使行政行為具有合法性、正當性和科學性。

4.由權責失衡理念轉變?yōu)闄嘭煂Φ纫庾R。堅持權責對等是依法行政的必然要求，形成權責對等意識是養(yǎng)成現代行政文化的必然要素。要形成行政主體依法用權，認真履責、濫權擔責的權責對等意識，實現依法行政的常態(tài)化。其一，要完善行政問責法規(guī)制度。當前我國有些法規(guī)制度對行政主體只有授權規(guī)定，沒有責任規(guī)定，有的雖然規(guī)定了責任，但責任規(guī)定過于籠統(tǒng)，沒有清楚地配置職權、規(guī)定界限，而有的規(guī)定了部分行政違法責任，但沒有規(guī)定追究責任的程序等，導致責任追究無法落實。其二，要強化行政主體的法律責任追究。強化行政主體的法律責任追究是樹立法治行政權威、大力推進依法行政的關鍵環(huán)節(jié)。

5.由以法治民觀念轉變?yōu)閳?zhí)法為民理念。區(qū)別人治社會與法治社會不在于有沒有法律，也不在于法律完不完備，而在于制定法律的目的是什么。人治社會的“法”是統(tǒng)治者維護專制權力，限制人民自由的工具，“王”是高于法的，法律只管老百姓，其具體表現就是“刑不上大夫，禮不下庶人”，“一民之軌莫如法”。而在現代法治國家中，“法”的最終目標是維護保障公民權益，防止公權力侵害私權利。其道理很簡單，因為國家的一切權力來源于人民，政府只是權力的代行者，政府行使權力的宗旨自然是為人民服務。所以，在現代法治社會里，建設行政文化，行政主體必須由以法治民觀念向執(zhí)法為民理念進行深刻轉變，而實現這一轉變，行政人員在執(zhí)法過程中要始終堅持以人為本，增強服務意識，多些說服疏導，少些硬性管理；多些服務方便，少些處罰制裁。同時，要理順執(zhí)法體制，明確執(zhí)法權限，細化執(zhí)法標準，規(guī)范執(zhí)法行為，加強對執(zhí)法權力的全方位監(jiān)督，完善執(zhí)法過錯責任追究制度，以此推動行政人員形成文明執(zhí)法、嚴格執(zhí)法、公正執(zhí)法的良好觀念。

參考文獻：

[1][古希臘]亞里士多德.政治學[M].吳壽彭譯，商務印書館，1965.

[2]張秉福.服務型行政文化：特征、意義及其構建[J].中共天津市委黨校學報，2006（1）.

[3]鄧小平文選（2）[M].北京：人民出版社，1994.

[4]中共中央政法委員會.社會主義法治理念讀本[M].中國長安出版社，2009.

[5]習近平.中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定[N].人民日報，2014-10-29.

[6]季衛(wèi)東.法治構圖[M].法律出版社，2012.

[7][英]阿克頓.自由與權利[M].侯健，范亞峰譯，商務印書館，2001.

[8][美]哈羅德·伯爾曼.法律與宗教[M].梁治平譯，政法大學出版社，2003.

[9]馬遠俊.淺析行政法治文化形成中的政府公務員職業(yè)素養(yǎng)[J].武漢職業(yè)技術學院學報，2008（1）；

[10]李林.良法善治才有權威[N].法制晚報，2013-11-9.

[11]習近平.認真學習黨章，嚴格遵守黨章[J].求是，2012（23）.

責任編輯 宋桂祝