近年來，我國油氣管道高速建設(shè)，陸上油氣管道總里程達(dá)12萬 km（不含油氣田集輸管道），覆蓋全國31個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市），形成了橫跨東西、縱貫?zāi)媳?、連通海外的油氣管網(wǎng)格局。與此同時(shí)，管道生產(chǎn)安全事故時(shí)有發(fā)生，特別是山東省青島市“11·22”中石化東黃輸油管道泄漏爆炸特別重大事故，更是給全國油氣管道安全生產(chǎn)敲響了警鐘。

為學(xué)習(xí)借鑒發(fā)達(dá)國家油氣管道安全管理經(jīng)驗(yàn)和先進(jìn)技術(shù)，提高管道完整性管理水平，國家安全監(jiān)管總局組成油氣管道安全監(jiān)管與完整性管理培訓(xùn)團(tuán)，自2015年9月13—26日赴加拿大進(jìn)行學(xué)習(xí)和考察。

加拿大油氣管道安全監(jiān)管

加拿大現(xiàn)有管道企業(yè)約700家，油氣管道總里程約82萬5 000 km（包括集輸管道、長輸管道和城鎮(zhèn)燃?xì)夤芫W(wǎng)），其中大口徑長輸管道約10萬5 000 km，干線管道約70條（包括31條油品管道和39條天然氣管道），形成了一個(gè)貫通加拿大東西、有效連接北美地區(qū)的管網(wǎng)系統(tǒng)。其分布情況如圖1所示。

機(jī)構(gòu)設(shè)置

在加拿大，由聯(lián)邦政府能源主管部門負(fù)責(zé)對(duì)省際和跨國油氣管道的建設(shè)和運(yùn)營進(jìn)行監(jiān)管，各?。▍^(qū)）能源主管部門負(fù)責(zé)對(duì)省（區(qū)）內(nèi)油氣管道的建設(shè)和運(yùn)營進(jìn)行監(jiān)管。

聯(lián)邦管理機(jī)構(gòu)。國家能源委員會(huì)（NEB）是加拿大跨省油氣管道行業(yè)主管部門。其為加拿大自然資源部下設(shè)的獨(dú)立機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)對(duì)跨省油氣管道的建設(shè)和運(yùn)營進(jìn)行監(jiān)管。

加拿大職業(yè)安全健康中心（CCOHS）作為非營利性聯(lián)邦機(jī)構(gòu)，代表政府、企業(yè)和勞工三方，致力于解決油氣管道建設(shè)、運(yùn)營過程的職業(yè)安全健康問題。

加拿大運(yùn)輸安全委員會(huì)（TSB）與國家能源委員會(huì)合作推進(jìn)管道運(yùn)輸安全，識(shí)別安全缺陷并提出建議。

加拿大交通部（TC）依據(jù)《可通航水域保護(hù)法》，負(fù)責(zé)確保可通航水域不被油氣管道施工、運(yùn)營的內(nèi)河基礎(chǔ)設(shè)施所阻塞。

加拿大自然資源部（NRC）依據(jù)《聯(lián)邦爆炸物法》，監(jiān)管施工期間炸藥的使用情況。

加拿大環(huán)境部（EC）依據(jù)《瀕危物種法》，禁止油氣管道在建設(shè)、運(yùn)營中破壞關(guān)鍵棲息地；依據(jù)《候鳥法》，禁止有害物質(zhì)流向候鳥成群的水域或候鳥經(jīng)常出沒的地區(qū)；依據(jù)《加拿大環(huán)境保護(hù)法》，對(duì)可能需要進(jìn)行清淤工作海域的處置工作進(jìn)行許可。

加拿大漁業(yè)和海洋部（FOC）依據(jù)《漁業(yè)法》，負(fù)責(zé)棲息地保護(hù)和污染防治。

加拿大印第安人和北方事務(wù)部（INAC）依據(jù)《印第安法》，負(fù)責(zé)保護(hù)原著居民的土地不被油氣管道所影響。

加拿大運(yùn)輸安全委員會(huì)（TSB）與國家能源委員會(huì)（NEB）合作推進(jìn)管道運(yùn)輸安全，識(shí)別安全缺陷并提出建議。

省（區(qū)）管理機(jī)構(gòu)。依據(jù)加拿大各省（區(qū)）立法，各省（區(qū)）能源主管部門負(fù)責(zé)對(duì)轄區(qū)內(nèi)油氣管道的建設(shè)和運(yùn)營進(jìn)行監(jiān)管。

法規(guī)體系

聯(lián)邦制定了一系列法律法規(guī)來規(guī)范油氣管道安全監(jiān)管，包括法律、法規(guī)、規(guī)范性文件、指南等多層次，部分法律法規(guī)如圖2所示。

各?。ǖ貐^(qū)）通過立法，制定轄區(qū)內(nèi)油氣管道安全監(jiān)管的法律法規(guī)，以阿爾伯塔省為例，包括法律、法規(guī)、指令、指南等多層次，部分法律法規(guī)如圖3所示。

安全監(jiān)管主要做法

加拿大將油氣管道作為國家的“第五大”交通運(yùn)輸方式，上升到國家經(jīng)濟(jì)和能源戰(zhàn)略高度進(jìn)行管理，形成了部門分工明確、權(quán)責(zé)明晰、政企公眾溝通協(xié)調(diào)的管理體制和機(jī)制。

在油氣管道的“全生命周期”中，加拿大從油氣管道的規(guī)劃（設(shè)計(jì)）、公共聽證、建設(shè)、運(yùn)行、應(yīng)急、事故調(diào)查、廢棄等各方面，均有明確的部門負(fù)責(zé)，以經(jīng)過阿爾伯塔省的省級(jí)或跨國油氣管道為例，安全管理體制如圖4所示：

規(guī)劃（設(shè)計(jì)）。在管道規(guī)劃（設(shè)計(jì)）階段，國家能源委員會(huì)就建設(shè)項(xiàng)目遵守CSA Z662《油氣管道系統(tǒng)》技術(shù)要求的情況進(jìn)行監(jiān)管，對(duì)建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)估進(jìn)行審核。

公眾聽證是油氣管道規(guī)劃階段一個(gè)重要環(huán)節(jié)。管道建設(shè)單位向國家能源委員會(huì)提交建設(shè)申請(qǐng)后，國家能源委員會(huì)負(fù)責(zé)組織建設(shè)單位、管道項(xiàng)目涉及原住民、土地所有者以及其他利益相關(guān)方進(jìn)行公開聽證。

聽證會(huì)后，國家能源委員會(huì)會(huì)對(duì)建設(shè)項(xiàng)目出具聽證結(jié)果，其中部分帶有附加條件，只有在附加條件得到滿足后才被視為通過聽證，建設(shè)單位方可開展下一階段工作。

國家能源委員會(huì)設(shè)置了聽證參與資助基金，對(duì)參與聽證的人員進(jìn)行必要的資助，保障所有利益相關(guān)方都能參與聽證。

建設(shè)。在管道建設(shè)階段，國家能源委員會(huì)將對(duì)項(xiàng)目許可時(shí)所列附加條件的落實(shí)情況進(jìn)行核查；加拿大職業(yè)安全健康中心以及阿爾伯塔省就業(yè)、技能、培訓(xùn)和勞工部，負(fù)責(zé)對(duì)建設(shè)期間的職業(yè)安全健康事宜進(jìn)行監(jiān)督檢查。

運(yùn)行。在管道運(yùn)行階段，國家能源委員會(huì)和阿爾伯塔省能源監(jiān)管局將定期進(jìn)行檢查和審計(jì)，若在檢查和審計(jì)中發(fā)現(xiàn)重大隱患，有權(quán)要求管道公司停止油氣輸送，直到隱患消除；加拿大職業(yè)安全健康中心以及阿爾伯塔省就業(yè)、技能、培訓(xùn)和勞工部負(fù)責(zé)對(duì)運(yùn)行期間的職業(yè)安全健康事宜進(jìn)行監(jiān)督檢查。

應(yīng)急。國家能源委員會(huì)和阿爾伯塔省能源監(jiān)管局在管道規(guī)劃設(shè)計(jì)階段便介入應(yīng)急管理，對(duì)企業(yè)應(yīng)急預(yù)案進(jìn)行審核。油氣管道發(fā)生事故后，阿爾伯塔省能源監(jiān)管局將派出事故現(xiàn)場應(yīng)急支持團(tuán)隊(duì)協(xié)助企業(yè)開展應(yīng)急處置。

事故調(diào)查。事故調(diào)查工作通常由國家能源委員會(huì)牽頭開展，但在加拿大運(yùn)輸安全委員會(huì)介入時(shí)，便由后者牽頭。加拿大運(yùn)輸安全委員會(huì)主要負(fù)責(zé)調(diào)查事故原因、辨識(shí)安全缺陷、提出安全對(duì)策、發(fā)布調(diào)查報(bào)告；國家能源委員會(huì)主要負(fù)責(zé)調(diào)查事故企業(yè)是否遵循了監(jiān)管要求，并評(píng)估相關(guān)規(guī)章是否需要進(jìn)行修訂。

廢棄。國家能源委員會(huì)負(fù)責(zé)管道的廢棄監(jiān)管工作，規(guī)定管道企業(yè)對(duì)管道進(jìn)行廢棄處理前須向其提出申請(qǐng)，一般提前一年申請(qǐng)，國家能源委員會(huì)將組織公開聽證，確保管道的廢棄符合安全、環(huán)保要求，使各方權(quán)益得到保障。

行業(yè)協(xié)會(huì)及其作用

加拿大行業(yè)協(xié)會(huì)通常由專職人員、科研院所和企業(yè)專業(yè)人員共同組成，均是非政府機(jī)構(gòu)。主要負(fù)責(zé)組織制（修）定行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，為企業(yè)從業(yè)人員提供教育培訓(xùn)、安全咨詢和技術(shù)支持。

加拿大主要油氣管道行業(yè)協(xié)會(huì)有加拿大能源管道協(xié)會(huì)、 加拿大標(biāo)準(zhǔn)協(xié)會(huì)等。其中加拿大標(biāo)準(zhǔn)協(xié)會(huì)組織制訂的CSA Z662《油氣管道系統(tǒng)》標(biāo)準(zhǔn)，覆蓋了設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)行、維修、廢棄等油氣管道全生命周期的各個(gè)階段。該標(biāo)準(zhǔn)每四年修訂和發(fā)布一次，最新版本為2015年版，管道企業(yè)會(huì)充分參與標(biāo)準(zhǔn)修訂過程。

加拿大管道完整性管理實(shí)施情況

從20世紀(jì)80年代起，加拿大管道企業(yè)著手開展管道完整性和風(fēng)險(xiǎn)分析等方面的研究。通過持續(xù)研究和實(shí)踐，在CSA Z662《油氣管道系統(tǒng)》中引入了完整性管理的要求，作為加拿大油氣管道企業(yè)開展完整性管理工作的依據(jù)。

管道完整性管理（PIM）是一個(gè)動(dòng)態(tài)循環(huán)過程，大體分為四個(gè)步驟：制訂計(jì)劃、執(zhí)行計(jì)劃、實(shí)施總結(jié)、監(jiān)控改進(jìn)，即遵循PDCA循環(huán)，形成較為嚴(yán)密的閉環(huán)管理。實(shí)現(xiàn)這四個(gè)步驟的途徑包括制定政策、確定目標(biāo)、管理支持、明確職責(zé)、培訓(xùn)人員、編制技術(shù)要求和程序說明書等。

管道完整性管理現(xiàn)狀

完整性管理監(jiān)管部門主要有加拿大運(yùn)輸安全委員會(huì)、國家能源委員會(huì)以及其他聯(lián)邦機(jī)構(gòu)和一些省級(jí)能源主管部門。

法規(guī)要求。聯(lián)邦政府和省級(jí)監(jiān)管機(jī)構(gòu)都針對(duì)管道完整性管理作出了具體規(guī)定，并明確要求加拿大境內(nèi)管道嚴(yán)格執(zhí)行CSA Z662《油氣管道系統(tǒng)》。

CSA Z662《油氣管道系統(tǒng)》是加拿大油氣管道的核心標(biāo)準(zhǔn)，被譽(yù)為“油氣管道的圣經(jīng)”。該版標(biāo)準(zhǔn)包括17章和14個(gè)附錄，其中附錄A安全和損耗管理系統(tǒng)、附錄B管道系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)管理指南、附錄E液態(tài)烴管道泄漏檢測(cè)推薦規(guī)程、附錄N管道系統(tǒng)完整管理程序指南等，對(duì)油氣管道安全和完整性管理提供了具體要求和實(shí)施指南。特別是附錄N管道系統(tǒng)完整性管理程序指南，雖為非強(qiáng)制性附錄，但在有些省內(nèi)則要求管道企業(yè)強(qiáng)制執(zhí)行。

標(biāo)準(zhǔn)體系。除執(zhí)行CSA Z662《油氣管道系統(tǒng)》外，加拿大管道一般也參考美國的兩部油氣管道完整性管理標(biāo)準(zhǔn)，即ASME B31.8S《輸氣管道完整性管理》和API 1160《危險(xiǎn)液體管道系統(tǒng)的完整性管理》，但兩處標(biāo)準(zhǔn)要求不一致時(shí)，則以CSA Z662《油氣管道系統(tǒng)》為準(zhǔn)。此外，還有相關(guān)配套的標(biāo)準(zhǔn)予以支撐。

技術(shù)保障。加拿大已開發(fā)了多套成熟的商用風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)軟件，如C-FER公司開發(fā)的PIRAMID軟件，能夠?qū)艿罃?shù)據(jù)進(jìn)行深度分析并進(jìn)行定量風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。同時(shí)，多家技術(shù)服務(wù)公司在管道檢測(cè)（包括內(nèi)檢測(cè)、陰極保護(hù)監(jiān)測(cè)、河流穿越檢查、傾斜穩(wěn)定性評(píng)估、缺陷開挖和評(píng)估等）、泄漏檢測(cè)、遠(yuǎn)程自動(dòng)控制、飛機(jī)巡線等多個(gè)領(lǐng)域開展了深入研究，取得了豐富的成果。

企業(yè)完整性管理實(shí)施情況

安橋公司。在實(shí)施過程中，該公司逐步建立了技術(shù)體系，主要包括開展完整性管理的條件、完整性管理支持技術(shù)、完整性管理實(shí)施方式、建立管道專業(yè)數(shù)據(jù)庫、配備管理及檢測(cè)設(shè)備、明確管理職責(zé)與分工、完善管理體系文件和標(biāo)準(zhǔn)法規(guī)等。該公司的管理方案是基于管道全生命周期并在應(yīng)用風(fēng)險(xiǎn)控制措施的基礎(chǔ)上建立起來的，控制措施從一開始就與防控風(fēng)險(xiǎn)結(jié)合在一起，通過持續(xù)不斷的監(jiān)控和改進(jìn)，確保管道安全可靠運(yùn)行。

橫加公司。該公司是北美最大的天然氣管網(wǎng)公司。該公司每年開展管道內(nèi)檢測(cè)和管道試壓評(píng)價(jià)工作，并對(duì)已實(shí)施內(nèi)檢測(cè)的管道在檢測(cè)周期內(nèi)進(jìn)行開挖驗(yàn)證，以確認(rèn)再次檢測(cè)周期。公司根據(jù)下一年的內(nèi)檢測(cè)計(jì)劃來合理安排數(shù)量以滿足內(nèi)檢測(cè)的需求，使用自己開發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)軟件，每年對(duì)管道進(jìn)行一次風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。管道完整性管理部門根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估結(jié)果更新完整性管理方案，并提出下一年度管道維修計(jì)劃。

中加油氣管道管理對(duì)比分析

油氣管道安全監(jiān)管機(jī)制對(duì)比

加拿大油氣管道安全管理工作形成企業(yè)負(fù)責(zé)、政府監(jiān)管、行業(yè)自律、研究機(jī)構(gòu)和技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)提供支撐的工作機(jī)制。

我國安全生產(chǎn)工作管理理念與監(jiān)管機(jī)制與加拿大基本一致，努力建立生產(chǎn)經(jīng)營單位負(fù)責(zé)、職工參與、政府監(jiān)管、行業(yè)自律和社會(huì)監(jiān)督的機(jī)制，但仍存在企業(yè)承擔(dān)主體責(zé)任不強(qiáng)、政府監(jiān)管過多、行業(yè)自律薄弱等突出問題。

油氣管道安全監(jiān)管體制對(duì)比

加拿大國家能源委員會(huì)和省級(jí)能源主管部門分別主管跨省油氣管道和省內(nèi)油氣管道安全生產(chǎn)工作，兩級(jí)能源主管機(jī)構(gòu)不存在上下級(jí)領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，各自擁有獨(dú)立的管理權(quán)，其他有關(guān)部門依法履行相應(yīng)監(jiān)管職責(zé)，實(shí)現(xiàn)了管道的全生命周期安全監(jiān)管體制。

我國油氣管道的主管部門是國家能源局，省級(jí)能源主管部門和設(shè)區(qū)的市（縣）級(jí)人民政府指定的部門主管本行政區(qū)域的管道保護(hù)工作，業(yè)務(wù)上存在指導(dǎo)關(guān)系，質(zhì)檢、安監(jiān)等部門分別行使特種設(shè)備監(jiān)管和建設(shè)項(xiàng)目“三同時(shí)”審查、事故調(diào)查職責(zé)。目前國內(nèi)油氣管道安全主要注重事前和事后監(jiān)管，事中監(jiān)管缺失較為嚴(yán)重。

油氣管道安全監(jiān)管法規(guī)對(duì)比

加拿大油氣管道安全監(jiān)管在國家和?。ǖ貐^(qū)）兩個(gè)層面進(jìn)行立法，適用范圍明確，并制定了法規(guī)、規(guī)范性文件、指南等多個(gè)層次的管理規(guī)定與之配套，形成了完善的管道安全監(jiān)管法律法規(guī)體系。

《石油天然氣管道保護(hù)法》是我國油氣管道安全監(jiān)管的“基本法”，但是自2010年發(fā)布后，一直沒有制定配套的行政法規(guī)或部門規(guī)章，法中的原則規(guī)定因缺乏實(shí)施細(xì)則難以落實(shí)，出現(xiàn)了地方主管部門不明確、職責(zé)模糊等問題，給油氣管道安全監(jiān)管帶來困難。

油氣管道標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范對(duì)比

加拿大油氣管道標(biāo)準(zhǔn)由行業(yè)協(xié)會(huì)和專業(yè)學(xué)會(huì)組織制定，是推薦性標(biāo)準(zhǔn)，聯(lián)邦和各省能源監(jiān)管機(jī)構(gòu)通過援引標(biāo)準(zhǔn)的形式將其作為監(jiān)管依據(jù)并要求管道企業(yè)強(qiáng)制執(zhí)行。標(biāo)準(zhǔn)的制定過程均由行業(yè)協(xié)會(huì)和專業(yè)學(xué)會(huì)主導(dǎo)，管道企業(yè)充分參與其中。

我國油氣管道標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范多由政府部門牽頭組織制定，分為強(qiáng)制性和推薦性標(biāo)準(zhǔn)，包括國標(biāo)（GB）、石油（SY）、安全（AQ）、特設(shè)（TSG）等多個(gè)門類，不同部門和專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化委員會(huì)管理上述標(biāo)準(zhǔn)，職責(zé)不清、分工不明、各行其是，缺乏統(tǒng)一、有序、有效的協(xié)調(diào)機(jī)制。標(biāo)準(zhǔn)的管理單位、制定單位與實(shí)施單位脫節(jié)，新老標(biāo)準(zhǔn)往往交叉重復(fù)、相互矛盾。

管道完整性管理對(duì)比

加拿大目前已形成了完善的管道完整性管理體系。我國管道完整性管理起步較晚，在國家安全監(jiān)管總局的推動(dòng)下，GB 32167-2015《油氣輸送管道完整性管理》于2015年10月發(fā)布。

建議

推動(dòng)企業(yè)落實(shí)主體責(zé)任

強(qiáng)力推動(dòng)企業(yè)落實(shí)安全生產(chǎn)主體責(zé)任，建立管道企業(yè)定期向政府有關(guān)部門報(bào)告安全運(yùn)行情況、向社會(huì)公布風(fēng)險(xiǎn)狀況等相關(guān)制度，做到“五落實(shí)五到位”（落實(shí)“黨政同責(zé)”要求、落實(shí)安全生產(chǎn)“一崗雙責(zé)”、落實(shí)安全生產(chǎn)組織領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)、落實(shí)安全管理力量、落實(shí)安全生產(chǎn)報(bào)告制度；做到安全責(zé)任到位、安全投入到位、安全培訓(xùn)到位、安全管理到位、應(yīng)急救援到位）。

依法履行政府監(jiān)管職責(zé)

盡快建立完善職責(zé)清晰、分工明確、科學(xué)有效的油氣管道全生命周期安全監(jiān)管體系。

建立統(tǒng)一管理的標(biāo)準(zhǔn)體系

將分散于有關(guān)部門的安全標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施歸口統(tǒng)一管理。盡快研究制定管道廢棄處置等方面的標(biāo)準(zhǔn)，建立與國際接軌并且符合我國發(fā)展實(shí)際的管道安全標(biāo)準(zhǔn)體系。

發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì)及相關(guān)機(jī)構(gòu)的作用

發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì)在標(biāo)準(zhǔn)制定、先進(jìn)技術(shù)推廣和成熟經(jīng)驗(yàn)分享等方面的作用，引導(dǎo)建立行業(yè)自律機(jī)制，督促管道企業(yè)自覺加強(qiáng)和改進(jìn)安全生產(chǎn)工作。鼓勵(lì)相關(guān)機(jī)構(gòu)開展管道安全前沿技術(shù)研發(fā)，著力解決管道泄漏實(shí)時(shí)檢測(cè)、精確定位、管道腐蝕、材料缺陷、內(nèi)檢測(cè)與數(shù)據(jù)分析等方面存在的問題，提高風(fēng)險(xiǎn)防控水平。

推行管道完整性管理

全面推行管道完整性管理，加強(qiáng)管道完整性管理對(duì)標(biāo)、采標(biāo)和技術(shù)交流工作，及時(shí)更新相關(guān)技術(shù)和管理方法。

持續(xù)深入開展油氣管道安全監(jiān)管交流培訓(xùn)

繼續(xù)開展油氣管道安全監(jiān)管業(yè)務(wù)交流培訓(xùn)，堅(jiān)持“走出去、請(qǐng)進(jìn)來”，學(xué)習(xí)借鑒發(fā)達(dá)國家的先進(jìn)理念和有效做法。

山東省青島市“11·22”中石化東黃輸油管道泄漏爆炸特別重大事故：2013年11月22日10時(shí)25分，位于山東省青島市經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)的中國石油化工股份有限公司管道儲(chǔ)運(yùn)分公司東黃輸油管道泄漏原油進(jìn)入市政排水暗渠，在形成密閉空間的暗渠內(nèi)油氣積聚遇火花發(fā)生爆炸，造成62人死亡、136人受傷，直接經(jīng)濟(jì)損失7億5 172萬元。

編輯 秦運(yùn)巧