粟鋒

摘 要：中共十八屆三中全會通過了《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化是本次會議確定的重大戰(zhàn)略目標(biāo)。當(dāng)前農(nóng)村治理的重要領(lǐng)域之一就是農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，土地治理是實現(xiàn)農(nóng)村治理現(xiàn)代化的基礎(chǔ)，更是構(gòu)建國家治理體系的微觀環(huán)節(jié)。

本文在宏觀政策層面上對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)有“三點”認(rèn)識，對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)有研究成果從“四個”方面作類型學(xué)分析、歸納，從中探索如何在國家治理現(xiàn)代化的進(jìn)程中進(jìn)一步做好農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作。

關(guān)鍵詞：治理現(xiàn)代化；農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)

一、政策變遷

“自上而下”的治理方式已深深地嵌入中國幾千年的歷史行進(jìn)脈絡(luò)里。對當(dāng)前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)研究的梳理必須要把握中國共產(chǎn)黨人對土地“治理”不斷深化的認(rèn)識過程，宏觀政策背景在“推動”農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度的變遷和“引領(lǐng)”理論界對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的研究方向上有重大的意義和作用。

中國是一個傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)大國，廣大農(nóng)村的“穩(wěn)定”與“發(fā)展”是中國共產(chǎn)黨長期執(zhí)政的基礎(chǔ)。為了廣大農(nóng)民群眾走向共同富裕，為了廣大農(nóng)村始終是中國共產(chǎn)黨執(zhí)政的堅強(qiáng)堡壘，一代代的中國共產(chǎn)黨人從來沒有停止過對“三農(nóng)”問題的思考與探索。以毛澤東為領(lǐng)導(dǎo)核心的第一代領(lǐng)導(dǎo)集體撰寫了《湖南農(nóng)民運(yùn)動考察報告》、《中國農(nóng)民中各階級分析及對于土地革命的態(tài)度》等著作，確定了“農(nóng)村包圍城市，最后奪取全國勝利”的革命道路，并認(rèn)定：“農(nóng)村問題的核心在于土地”，發(fā)動了土地革命。

鄧小平關(guān)于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題的探索是鄧小平理論的重要組成部分，其中調(diào)動農(nóng)民的積極性是鄧小平關(guān)于農(nóng)村治理的核心內(nèi)容?！多囆∑轿倪x》中關(guān)于調(diào)動農(nóng)民的積極性的論述就多達(dá)二十幾處。他明確指出：“我國80%的人口是農(nóng)民。農(nóng)民沒有積極性，國家就發(fā)展不起來”；“農(nóng)業(yè)本身的問題，現(xiàn)在看來，主要還得從生產(chǎn)關(guān)系上解決。這就是要調(diào)動農(nóng)民的積極性。”鄧小平經(jīng)歷了農(nóng)業(yè)社會主義改造時期的互助社、初級社、高級社、人民公社后，最終確立了農(nóng)村改革之后統(tǒng)分結(jié)合的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制[1]。

自黨的十五大以來，中國共產(chǎn)黨人堅持馬克思主義基本原理同農(nóng)村問題實際相結(jié)合，不斷深化和發(fā)展對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的理論。胡錦濤在黨的十七大會議上《高舉中國特色主義偉大旗幟為奪取全面建設(shè)小康社會新勝利而奮斗》的報告中指出：“堅持農(nóng)村基本經(jīng)營制度，穩(wěn)定和完善土地承包關(guān)系，按照依法自愿有償原則，健全土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場，有條件的地方可以發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營”[2]；在黨的十八大會議上《堅定不移地沿著中國特色主義道路前進(jìn)為全面建成小康社會而奮斗》的報告中指出：“堅持和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度，依法維護(hù)農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)，壯大集體經(jīng)濟(jì)實力，發(fā)展多種形式規(guī)模經(jīng)營，構(gòu)建集約化、專業(yè)化、組織化、社會化相結(jié)合的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系”[3]。

概言之，中國共產(chǎn)黨人對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)有“三點”認(rèn)識：“基點”——農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的核心在于土地制度；“節(jié)點”——農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的歷史前提為家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制；“中心點”——農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的動力在于以有效的經(jīng)濟(jì)操作形式調(diào)動農(nóng)民積極性進(jìn)而推進(jìn)農(nóng)村的穩(wěn)定發(fā)展。農(nóng)村土地制度經(jīng)歷了“私有私用”、“私有共用”、“共有共用”、“共有私用”的階段，一代代中國共產(chǎn)黨人重視農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題，不斷深化對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的認(rèn)識，逐步放開政策權(quán)限，不斷引導(dǎo)農(nóng)村土地有序、有效流轉(zhuǎn)。

中共十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出了“全面深化改革，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”戰(zhàn)略目標(biāo)。這是黨和國家制定戰(zhàn)略方針的歷史進(jìn)程中，在提出“農(nóng)業(yè)、工業(yè)、國防和科學(xué)技術(shù)的現(xiàn)代化”這“四化”后首次提出的“國家治理現(xiàn)代化”。

《決定》特別指出：“穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系并保持長久不變，在堅持和完善最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度前提下，賦予農(nóng)民對承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能，允許農(nóng)民以承包經(jīng)營權(quán)入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營。鼓勵承包經(jīng)營權(quán)在公開市場上向?qū)I(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)流轉(zhuǎn)，發(fā)展多種形式規(guī)模經(jīng)營。”[4]這說明農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)既是農(nóng)村治理的一大領(lǐng)域，也是實現(xiàn)農(nóng)村治理現(xiàn)代化的基礎(chǔ)，更是構(gòu)建國家治理體系的微觀環(huán)節(jié)?！皣抑卫憩F(xiàn)代化”的正式提出，更加明晰地點出了土地“治理”的深遠(yuǎn)意義，刮起了思想界的“治理”旋風(fēng)，引起了理論界的“治理”思考，回應(yīng)了廣大農(nóng)民群眾的“治理”呼喚。

二、研究檢視

國外與中國的國情有所不同，其土地私有化程度高，故沒有“土地流轉(zhuǎn)”的提法，研究土地制度過程中一般使用“土地交易”這一概念，劉莉君通過對國外土地交易的研究成果梳理，認(rèn)為國外關(guān)于土地流轉(zhuǎn)思想的研究成果分為：國外關(guān)于農(nóng)村土地交易狀況的研究、國外關(guān)于農(nóng)村土地交易影響因素的研究、國外關(guān)于農(nóng)村土地交易及其效率的研究、國外關(guān)于土地規(guī)模經(jīng)營及其效率的研究[5]。當(dāng)然，外國學(xué)者關(guān)于土地制度基礎(chǔ)理論的貢獻(xiàn)很大，特別是馬克思關(guān)于土地所有權(quán)、土地產(chǎn)權(quán)、地租的理論也為土地制度研究打下了堅實基礎(chǔ)。

對于國內(nèi)研究成果，以CNKI數(shù)據(jù)庫為文獻(xiàn)來源，對近十五年來（2001——2015）有關(guān)“農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)”文章進(jìn)行研究，以篇名為檢索項，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)為檢索詞，檢索時間為2001-2015年的文章，共檢索出6713篇文章，對其進(jìn)行數(shù)據(jù)處理：

總體而言，自2001——2004年，屬于萌芽階段，這一時間段的成果不是很多，“農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)”這一課題才開始進(jìn)入學(xué)者的視野。從2005——2008年，屬于探索階段，相關(guān)研究成果大幅增加，資金方面也開始得到支持。而2010——2015年屬于發(fā)展階段，關(guān)于“農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)”的研究一直保持著穩(wěn)定的熱度，研究的質(zhì)量大幅上升，受到國家資金的大力支持。

本文以為近十五年來學(xué)界對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的研究，主要關(guān)涉到土地流轉(zhuǎn)障礙、土地流轉(zhuǎn)動因、土地流轉(zhuǎn)模式、土地流轉(zhuǎn)影響因素四個方面。其中土地流轉(zhuǎn)障礙和土地流轉(zhuǎn)模式在當(dāng)前最受關(guān)注；而土地流轉(zhuǎn)動因與土地流轉(zhuǎn)影響因素概念具有一定互補(bǔ)性：動因強(qiáng)調(diào)流轉(zhuǎn)機(jī)制內(nèi)各個對象的推動作用，影響因素是與土地流轉(zhuǎn)相關(guān)聯(lián)的單個或者一組因子。

（一）關(guān)于土地流轉(zhuǎn)障礙的研究

阻礙是事物在發(fā)展過程中遇到的問題。而土地流轉(zhuǎn)障礙具體就是指農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)推進(jìn)過程所遇到的問題，從土地流轉(zhuǎn)過程來說主要包括流轉(zhuǎn)規(guī)模有限、時限較短，流轉(zhuǎn)政策障礙，流轉(zhuǎn)市場機(jī)制不完善，流轉(zhuǎn)后融資難等問題；從村級流轉(zhuǎn)主體來說主要是“外企扎不下”和“內(nèi)部做不大”的問題。如曾超群從農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀從流轉(zhuǎn)過程入手，把土地流轉(zhuǎn)阻礙歸為“剩余收益分配機(jī)制缺位”、“流轉(zhuǎn)期限較短，機(jī)會主義盛行”、“缺乏有效的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)機(jī)制”、“流轉(zhuǎn)時存在忽視農(nóng)民利益傾向”、“流轉(zhuǎn)機(jī)制及條件不理想”、“流轉(zhuǎn)雙方融資困難”[6]。黃祖輝和王朋認(rèn)為當(dāng)前土地流轉(zhuǎn)的問題表現(xiàn)在：虛化的土地流轉(zhuǎn)利益主體難以適應(yīng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)市場化；分散的土地流轉(zhuǎn)形式難以適應(yīng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)規(guī)?；?；無序的土地流轉(zhuǎn)中介組織難以適應(yīng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)信息化；落后的社會保障體系影響了土地流轉(zhuǎn)主體的積極性[7]。

（二）關(guān)于土地流轉(zhuǎn)模式的研究

土地流轉(zhuǎn)模式是針對流轉(zhuǎn)過程中運(yùn)到的具體問題提出對策、積累經(jīng)驗最終成型的操作方案。關(guān)于流轉(zhuǎn)模式的研究實質(zhì)就是對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)進(jìn)程中“背景”、“問題”、“對策”三條線索的聯(lián)動分析，主要采用案例分析法。楊德才認(rèn)為當(dāng)前土地流轉(zhuǎn)模式大致分為：股田制、股份合作制、出租、反租倒包、轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、拍賣、互換、代耕[8]。張佳莉則是對重慶土地流轉(zhuǎn)模式作了案例分析，對私人主導(dǎo)模式、政府主導(dǎo)模式、市場中介導(dǎo)向模式的對比分析過程中介紹了重慶土地流轉(zhuǎn)模式的創(chuàng)新作法和積極效果。胡明輝試圖綜合對農(nóng)民生存、農(nóng)業(yè)發(fā)展、土地制度、土地市場、土地流轉(zhuǎn)法制、國家管理六個因子的考量，構(gòu)建出一種以現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度的建立為取向的土地股份制模式和以農(nóng)村土地所有制的創(chuàng)新為核心的國有永佃模式[9]。當(dāng)然這只是一種理想模式的建構(gòu)，尚未從在實踐中得到檢驗。

（三）關(guān)于土地流轉(zhuǎn)動因的研究

動因是影響事物在發(fā)展、變化過程中所內(nèi)蘊(yùn)的動機(jī)和因素。良好的農(nóng)村治理機(jī)制必定能激發(fā)和引導(dǎo)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的動因。學(xué)者的探索主要集中在影響農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的各個要素以及其中的特殊對象，而這些對象或要素就是各種力量的來源，對要素或?qū)ο蟮纳钔诳梢砸徊讲竭€原和接近農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的“生態(tài)”。徐旭、蔣文華從動因的主體出發(fā)，認(rèn)為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的動因主要是廣大農(nóng)民對土地流轉(zhuǎn)的推動、村集體對土地流轉(zhuǎn)的推動、各級政府對土地流轉(zhuǎn)的推動以及工商業(yè)主對土地流轉(zhuǎn)的拉動[10]。蘭曉紅認(rèn)為土地流轉(zhuǎn)的動因在于：部分勞動力轉(zhuǎn)向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)；規(guī)模經(jīng)營帶來更高收入；政府的推動[11]?？梢?，政府的推動和村民的期待是助推農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的主要動因。

（四）關(guān)于土地流轉(zhuǎn)影響因素的研究

影響因素是事物之間發(fā)生有機(jī)聯(lián)系的介質(zhì)。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中各要素間的內(nèi)在邏輯關(guān)系構(gòu)成了土地流轉(zhuǎn)的運(yùn)行邏輯。在這類研究中，張偉麗認(rèn)為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的影響因素主要有三個：非農(nóng)就業(yè)因素、社會保障因素、地方政府因素[12]。包宗順、徐志明認(rèn)為影響土地流轉(zhuǎn)的有五個因素：非農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)、勞動力文化素質(zhì)、農(nóng)村居民人均純收入、農(nóng)村社會保障水平[13]。此外，土地流轉(zhuǎn)由于流轉(zhuǎn)主體的相對性，分為土地轉(zhuǎn)入和轉(zhuǎn)出，這些因素對土地轉(zhuǎn)入和轉(zhuǎn)出的影響是有差異的。

三、結(jié)論啟示

無論是中國共產(chǎn)黨人堅定不移、矢志不渝地對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的實踐探索，還是學(xué)界理論家們洋洋灑灑、扎扎實實地對土地流轉(zhuǎn)進(jìn)行理論拓掘，都給我們在理論與實踐的創(chuàng)新中提供了巨大的勇氣，留下了無限的創(chuàng)新空間。綜述引發(fā)了筆者兩點思考：

（一）村民自治的有效形式

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)如何通過“自下而上”的治理方式突破障礙變得高效？在追求經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的實踐領(lǐng)域里，在經(jīng)濟(jì)操作被利益主導(dǎo)的現(xiàn)實世界里，極度的貧富懸殊和大量的社會不公如極晝般“刺眼”。農(nóng)村作為最廣大勞動人民的生存“土壤”，要改變、要發(fā)展、要崛起。這些目標(biāo)的實現(xiàn)對農(nóng)村而言不僅需要外來的均勻式“漫灌”，更需要精準(zhǔn)的自新式“凈化”。當(dāng)年家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制就是安徽鳳陽小崗村的村民群眾合力探索的，后來推廣成為全國性的操作方案。當(dāng)前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)在“自上而下”治理情境中所關(guān)涉的流轉(zhuǎn)主體、流轉(zhuǎn)方式、治理機(jī)制、治理結(jié)構(gòu)已經(jīng)得到了高度的關(guān)注和深入的研究，前述的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)四個方面也大都是在“自上而下”的理論背景、理論前提下進(jìn)行。那么農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)如何通過“自下而上”的治理方式突破障礙變得高效？關(guān)鍵在于村民自治有效?，F(xiàn)行的常規(guī)“村民自治”一定程度上已經(jīng)實質(zhì)空心化。村民委員會和村黨支部委員會實際上已經(jīng)同質(zhì)化為一個結(jié)構(gòu)，而這個結(jié)構(gòu)本身又在為爭取上級財政支持中、聽?wèi){行政命令中一步步弱化了獨立性。所幸的是黨和政府一直在探索農(nóng)村治理的有效操作形式，如湘政辦發(fā)〔2014〕33號《關(guān)于推廣小型農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施“四自兩會三公開”建管模式的指導(dǎo)意見》。如何使“自上而下”與“自下而上”兩條路徑相交織、相適應(yīng)、成網(wǎng)格、成體系，還迫切需要對一些地方的創(chuàng)新案例做認(rèn)真、扎實的分析，總結(jié)經(jīng)驗，形成示范。

（二）國家治理與農(nóng)村土地治理的耦合

“國家治理現(xiàn)代化”的概念才提出不久，人民網(wǎng)就已于2014年6月專辟了《國家治理》周刊，說明這一國家發(fā)展戰(zhàn)略已引起了應(yīng)有的關(guān)注。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)研究的新“指向”將不得不指向與國家治理的耦合，因解決當(dāng)下的問題是理論工作的“原點”意義之一。國家治理的現(xiàn)代化需要搭建一系列理論鏈條和操作程式，而農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)就是農(nóng)村治理其中的關(guān)鍵一節(jié)。在國家治理的邏輯框架里，把握法治現(xiàn)代化等其他鏈條與農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的內(nèi)在聯(lián)系；在國家治理的宏大視閾下，重新審視農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)這一關(guān)鍵環(huán)節(jié)的四個方面。進(jìn)一步研究國家治理與農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的互動關(guān)系，分析如何以農(nóng)村土地的有效流轉(zhuǎn)促進(jìn)國家治理的有效實現(xiàn)，以農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)推進(jìn)完善農(nóng)村治理體系。作為中國特色“治理”理論的兩個范疇，國家“治理”現(xiàn)代化的實現(xiàn)必然需要農(nóng)村“治理”的進(jìn)一步生發(fā)和深化——或許國家治理的現(xiàn)代化與農(nóng)村治理的耦合將把農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的研究提升到一個新的理論境界。（作者單位：湖南師范大學(xué)公共管理學(xué)院）

參考文獻(xiàn)及注解：

[1] 朱有志.中國新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)研究[M].長沙：湖南人民出版社，2013

[2] 新華社.胡錦濤在黨的十七大上的報告[EB/OL].http：//news.xinhuanet.com/newscenter/2007-10/24/content_6938568.htm/2007.10.24

[3] 新華社.胡錦濤在黨的十八大上的報告[EB/OL].http：//news.xinhuanet.com/18cpcnc/2012-11/17/c_113711665.htm/2012.11.17

[4] 鳳凰網(wǎng).《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》[EB/OL].http：//finance.ifeng.com/a/20131115/11094454_0.shtml/2013.10.25

[5] 劉莉君.農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的國內(nèi)外研究綜述[J].湖南科技大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版），2013（01）

[6] 曾超群.農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題研究[D].湖南農(nóng)業(yè)大學(xué)：湖南農(nóng)業(yè)大學(xué)，2010

[7] 黃祖輝、王朋.農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀、問題及對策——兼論土地流轉(zhuǎn)對現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的影響[J].浙江大學(xué)學(xué)報（人文社會科學(xué)版），2008（01）

[8] 楊德才.論我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)模式及其選擇[J].當(dāng)代經(jīng)濟(jì)研究，2005（12）

[9] 胡明輝.我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)模式研究[D].燕山大學(xué)：燕山大學(xué)，2008

[10] 徐旭、蔣文華.我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的動因分析[J].管理世界，2002（09）

[11] 蘭曉紅.農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)動因、問題及對策研究[J].特區(qū)經(jīng)濟(jì)，2010（10）

[12] 張偉麗.中國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)、問題及影響因素[J].東岳論叢，2013（01）

[13] 包宗順、徐志明.農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的區(qū)域差異與影響因素——以江蘇省為例[J].中國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，2009（04）