姚愛(ài)娟

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淺議盤(pán)活財(cái)政存量資金

姚愛(ài)娟

摘要：近年來(lái)，我國(guó)財(cái)政存量資金的規(guī)模一直居高不下。盤(pán)活財(cái)政存量資金是指額外的財(cái)政資金進(jìn)入實(shí)體經(jīng)濟(jì)，起到擴(kuò)張總需求的效果。本文分析了我國(guó)財(cái)政存量資金的規(guī)模以及產(chǎn)生如此大量財(cái)政存量資金的原因，結(jié)合國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)出的盤(pán)活財(cái)政存量資金的《通知》，提出了盤(pán)活財(cái)政存量資金的措施。

關(guān)鍵詞：財(cái)政存量資金；原因分析；盤(pán)活途徑

一、財(cái)政存量資金的內(nèi)涵

所謂“財(cái)政存量資金”，可以通俗地來(lái)理解，就是在歷年預(yù)算中已安排的財(cái)政支出，但未在當(dāng)年實(shí)際花掉，不斷積累下來(lái)的財(cái)政資金。而“盤(pán)活”，是指仍按照預(yù)算安排的編制使用資金，也就是必須從預(yù)算執(zhí)行的角度，及時(shí)、足額地加以支出。財(cái)政的資金不能亂用，必須按照預(yù)算，嚴(yán)絲合縫地及時(shí)支出去。一言以蔽之，盤(pán)活財(cái)政存量資金，就是“喚醒”趴在賬上“沉睡”的資金。

二、財(cái)政存量資金的規(guī)模及產(chǎn)生原因

(一)我國(guó)財(cái)政存量資金的規(guī)模

2015年盤(pán)活財(cái)政存量資金的潛力有多大？主要看可以盤(pán)活的存量資金規(guī)模有多大。我們知道，在形式上，財(cái)政存量資金主要體現(xiàn)為年末國(guó)庫(kù)在央行的存款。從表1中，我們可以看到國(guó)庫(kù)存款呈現(xiàn)出曲折性的上升趨勢(shì)，包含國(guó)庫(kù)存款在內(nèi)的財(cái)政存款有相似的走勢(shì)。

表1　單位：10億元

資料來(lái)源：CEIC編輯制表：《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》采制中心

觀察非財(cái)政存款的機(jī)關(guān)團(tuán)體存款，其增長(zhǎng)走勢(shì)更為驚人，從2010年年末的6.6萬(wàn)億，上升到2014年年末的18.7萬(wàn)億。財(cái)政存款和機(jī)關(guān)團(tuán)體存款合計(jì)的公共機(jī)構(gòu)存款總量，已從2010年年末的9.2萬(wàn)億上升到2014年年末的22.2萬(wàn)億，翻了一番以上。另一方面，財(cái)政存量資金還體現(xiàn)在財(cái)政專(zhuān)戶(hù)或部門(mén)專(zhuān)戶(hù)里。由于頂層設(shè)計(jì)缺陷，我國(guó)財(cái)政專(zhuān)戶(hù)開(kāi)設(shè)過(guò)多過(guò)濫，存量資金余額也相當(dāng)可觀，2012年僅被審計(jì)的18個(gè)省本級(jí)開(kāi)立的財(cái)政專(zhuān)戶(hù)就有478個(gè)，存款余額相當(dāng)于2012年國(guó)庫(kù)存款的44%。

(二)財(cái)政存量資金產(chǎn)生的原因

存在如此大規(guī)模的財(cái)政存量資金，肯定有很多原因。但具體分析來(lái)看，主要是以下深層次的原因來(lái)造成大規(guī)模的財(cái)政存量資金：

1、專(zhuān)項(xiàng)資金過(guò)多過(guò)散，“留余”思想嚴(yán)重

各級(jí)政府在推動(dòng)各項(xiàng)工作時(shí)習(xí)慣采用“項(xiàng)目制”，導(dǎo)致目前專(zhuān)項(xiàng)資金過(guò)多過(guò)散。按照審計(jì)署對(duì)部分省市的審計(jì)結(jié)果，財(cái)政存量資金的62.58%是專(zhuān)項(xiàng)資金，而其中的26.74%已無(wú)法按用途使用，教育、農(nóng)業(yè)、科技等領(lǐng)域?qū)χС霰戎赜幸?，但?dāng)年實(shí)際上用不了那么多錢(qián)，導(dǎo)致錢(qián)剩余很多。

2、預(yù)算缺乏約束力，執(zhí)行不嚴(yán)格

一是編制不細(xì)化，特別是項(xiàng)目資金只編制到大類(lèi)；二是編制內(nèi)容不完整；三是部分預(yù)算執(zhí)行部門(mén)在年度預(yù)算執(zhí)行時(shí)不按年度批復(fù)預(yù)算內(nèi)容執(zhí)行，而是把錢(qián)存起來(lái)等待時(shí)機(jī)用作非預(yù)算支出。

3、財(cái)政專(zhuān)戶(hù)缺乏監(jiān)管

一些財(cái)政專(zhuān)戶(hù)不受上級(jí)財(cái)政和國(guó)庫(kù)的監(jiān)管，支出也不受地方人大監(jiān)管，透明度不高，有的甚至多年滾存從而形成結(jié)余。財(cái)政專(zhuān)戶(hù)資金存放選擇銀行的不規(guī)范，更加制約著財(cái)政性資金存款的使用績(jī)效。財(cái)政部門(mén)的重分配輕管理，沒(méi)有采取相應(yīng)的結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余控制措施，導(dǎo)致大量的財(cái)政存量資金。

4、國(guó)庫(kù)集中支付改革是外生動(dòng)力

國(guó)庫(kù)集中支付制度的改革縮短了財(cái)政資金的收支鏈條和庫(kù)外循環(huán)的時(shí)間，從而加大了存放在國(guó)庫(kù)單一賬戶(hù)體系的資金總額。還有，國(guó)庫(kù)集中支付制度的改革不徹底，致使部分財(cái)政存量資金滯留在預(yù)算單位。

這些就是造成我國(guó)大量財(cái)政存量資金的具體和主要的原因。

三、盤(pán)活財(cái)政存量資金的途徑探析

(一)盤(pán)活財(cái)政存量資金的必要性和重要性

需要指出的是，合理的財(cái)政存量資金是非常有必要的。但是財(cái)政存量資金額度過(guò)高，表明預(yù)算執(zhí)行力度不夠，預(yù)算管理績(jī)效和財(cái)政資金的使用效率有待提高。從宏觀經(jīng)濟(jì)角度看則是大量財(cái)政資金并未進(jìn)入實(shí)體經(jīng)濟(jì)，削弱了積極財(cái)政政策的實(shí)際效果。總需求與人們的可支配收入相關(guān)，財(cái)政支出形成總需求。盤(pán)活財(cái)政存量資金可以?xún)?yōu)化財(cái)政管理，提高資金使用效益，可以成為新常態(tài)下作為積極財(cái)政政策的重要手段。

(二)盤(pán)活財(cái)政存量資金的“藥方”

我們已經(jīng)知道了我國(guó)財(cái)政存量資金得病的嚴(yán)重程度以及癥狀，那么我們應(yīng)該怎樣對(duì)癥下藥，來(lái)喚醒“沉睡”的財(cái)政資金、讓趴在賬上的“死錢(qián)”變“活錢(qián)”呢？結(jié)合大量財(cái)政存量資金存在的原因，本文提出了以下措施：

1、清理、壓縮專(zhuān)項(xiàng)結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金

為了盤(pán)活這些結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余的資金，應(yīng)該對(duì)這些散碎的專(zhuān)項(xiàng)賬戶(hù)進(jìn)行整合改革：財(cái)政部門(mén)可以結(jié)合存量資金的構(gòu)成、性質(zhì)和結(jié)存期限，建立定期清理機(jī)制；另外，可以適當(dāng)?shù)財(cái)U(kuò)大專(zhuān)項(xiàng)資金的使用靈活性。2015年初國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布的相應(yīng)的通知里，就對(duì)財(cái)政專(zhuān)戶(hù)管理作出了規(guī)定，要求除國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)保留的，其余專(zhuān)戶(hù)將在2年內(nèi)逐步撤銷(xiāo)，并且各地一律不得新設(shè)專(zhuān)項(xiàng)支出財(cái)政專(zhuān)戶(hù)。

2、細(xì)化并完善預(yù)算制度

應(yīng)該提前細(xì)化預(yù)算編制，對(duì)于一些項(xiàng)目，不能只編制到大類(lèi)，還可以向下進(jìn)行細(xì)化，編制到款、項(xiàng)。比如，對(duì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和基礎(chǔ)設(shè)施類(lèi)項(xiàng)目，應(yīng)科學(xué)設(shè)定項(xiàng)目組織和申報(bào)時(shí)間，擇優(yōu)遴選建立項(xiàng)目庫(kù)，對(duì)其轉(zhuǎn)移支付收支情況進(jìn)行細(xì)化編制。

3、發(fā)揮審計(jì)監(jiān)督作用

審計(jì)部門(mén)應(yīng)當(dāng)當(dāng)好“守門(mén)人”和“護(hù)航者”，加大事中審計(jì)和問(wèn)責(zé)的力度，對(duì)政府的財(cái)政狀況和財(cái)政性資金的存量以及財(cái)政專(zhuān)戶(hù)進(jìn)行全面徹底的核實(shí)，摸清家底，弄清財(cái)政專(zhuān)戶(hù)數(shù)量和資金存量的多少、性質(zhì)，向政府提出審計(jì)意見(jiàn)和建議，發(fā)揮參謀和監(jiān)督的作用。

4、規(guī)范國(guó)庫(kù)集中支付改革，全面落實(shí)國(guó)庫(kù)收支一本賬

國(guó)庫(kù)集中收付制度的改革，使資金的速度加快了，但是這也使大量的資金存在國(guó)庫(kù)單

一賬戶(hù)里的原因。所以應(yīng)該全面落實(shí)國(guó)庫(kù)集中支付制度，擴(kuò)大財(cái)政直接支付范圍，加強(qiáng)暫存款和財(cái)政專(zhuān)戶(hù)管理，杜絕以撥作支、虛列支出、擠占挪用資金等行為。

綜上所述，這些措施說(shuō)得言簡(jiǎn)意賅一點(diǎn)，就是加強(qiáng)預(yù)算管理，完善預(yù)算制度，用好資金。

四、結(jié)束語(yǔ)

盤(pán)活財(cái)政存量資金是我國(guó)財(cái)政體制改革的一次創(chuàng)新，可以用盤(pán)活的錢(qián)投向民生改善、公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域。所謂“盤(pán)活財(cái)政存量資金”，就是要倒逼預(yù)算管理改革。但是，盤(pán)活不應(yīng)成為常態(tài)，應(yīng)在當(dāng)前妥善利用財(cái)政資金存量的同時(shí)，盡快完善預(yù)算管理，加強(qiáng)現(xiàn)金管理，完善監(jiān)督機(jī)制，有效防止資金沉積，以穩(wěn)定、科學(xué)的財(cái)政收支帶來(lái)穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)效益。(作者單位：遼寧大學(xué))

參考文獻(xiàn)：

[1]張文慧，楊華.激活財(cái)政存量資金的對(duì)策建議[J].審計(jì)月刊，2014，(12):28-29.

[2]徐誠(chéng).我國(guó)財(cái)政存量資金規(guī)模居高不下的原因及盤(pán)活建議[J].金融理論與實(shí)踐，2014，(12):97-99.

作者簡(jiǎn)介：姚愛(ài)娟，遼寧大學(xué)，稅務(wù)碩士，研究方向：稅務(wù)籌劃。