【摘 要】教育督導(dǎo)制度現(xiàn)代化建設(shè)的核心任務(wù)之一，就是從教育現(xiàn)代化的國家戰(zhàn)略目標、從教育治理體系以及治理能力現(xiàn)代化的高度準確把握和充分發(fā)揮教育督導(dǎo)對學校發(fā)展的保障和促進功能。堅持督政與督學并重，以保障和促進學校發(fā)展為教育督導(dǎo)的出發(fā)點和落腳點；堅持監(jiān)督與指導(dǎo)并重，以保障和指導(dǎo)學校依法自主辦學為學校督導(dǎo)的出發(fā)點和落腳點；堅持以提高教育質(zhì)量為學校督導(dǎo)的核心任務(wù)，指導(dǎo)學校工作促進學校發(fā)展。

【關(guān)鍵詞】督導(dǎo)；學校；保障機制

【中圖分類號】G46 【文獻標志碼】A 【文章編號】1005-6009（2016）17-0039-03

【作者簡介】文新華，華東師范大學（上海，200062）教授。

在《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要》（以下簡稱《綱要》）中，黨中央和國務(wù)院為了確保實現(xiàn)教育發(fā)展的國家戰(zhàn)略目標，制定了四大保障措施。完善教育法制，全面深入推進教育法治，是其中的法制保障，完善督導(dǎo)制度和監(jiān)督問責機制又是法制保障的關(guān)鍵性制度安排。

教育督導(dǎo)制度現(xiàn)代化建設(shè)的核心任務(wù)之一，就是從教育現(xiàn)代化的國家戰(zhàn)略目標以及從教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化的高度準確把握和充分發(fā)揮教育督導(dǎo)對學校發(fā)展的保障和促進功能。

一、堅持督政與督學并重，以保障和促進學校發(fā)展為教育督導(dǎo)的出發(fā)點和落腳點

《綱要》規(guī)定了教育督導(dǎo)不僅具有對學校工作進行督導(dǎo)的職能即“督學”，而且具有對政府教育工作（主要是對下級政府教育工作、本級政府有關(guān)職能部門依法履行教育職責的情況）進行監(jiān)督的職能即“督政”，更進一步規(guī)定了教育督導(dǎo)機構(gòu)在履行職能時必須堅持督政與督學并重。

政府教育工作的主要對象是學校，督政是為了保障和促進學校發(fā)展。依據(jù)有關(guān)教育的法律法規(guī)和政策，政府有法定責任優(yōu)化各級各類學校結(jié)構(gòu)布局，制定并落實各級各類公辦學校經(jīng)費、辦學條件和師資配備標準，及時、足額撥付公辦學校財政經(jīng)費，編制師資發(fā)展規(guī)劃、落實教師人事政策，確保學校正常、有序、安全運行；有法定責任完善人才培養(yǎng)規(guī)格和標準，完善學科專業(yè)和課程標準，制定措施要求和激勵學校不斷深入推進以公平、質(zhì)量為核心的內(nèi)涵發(fā)展等。政府是否能夠認真落實教育優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略、切實自覺履行法定教育責任，政府教育工作水平的高低、成效的大小，直接關(guān)系到學校的發(fā)展。就此而言，督政的最終目的和結(jié)果是為了保障和促進學校發(fā)展。而且，在圍繞上述等內(nèi)容的督政中，無論是對政府教育工作目標的制定與達成、制度安排與運作、任務(wù)執(zhí)行與成效等的綜合性督導(dǎo)，還是對政府教育工作重點的專項性督導(dǎo)，都需要根據(jù)抽樣的技術(shù)標準考察適當數(shù)量的學校，考察各具代表性的學校尤其是位置相對偏遠、基礎(chǔ)相對薄弱、目前困難較為突出的學校，以此來驗證政府教育工作的成效，都需要通過調(diào)查學校校長、教師和學生的滿意度來支撐對政府教育工作的督導(dǎo)結(jié)果。就此而言，督政的過程和手段需要把脈學校發(fā)展的實際狀況。因此，檢驗教育督導(dǎo)制度現(xiàn)代化建設(shè)的重要尺度之一，就是不僅要看教育督導(dǎo)機構(gòu)能否依據(jù)各自職權(quán)范圍依法有效履行督政職能，而且要看督政能否有效保障和促進學校發(fā)展。

學校工作是政府教育工作的折射，督學有利于化解學校在工作中因政府原因而面臨的困難以及產(chǎn)生的問題，從而保障和促進學校發(fā)展。在對學校工作的督導(dǎo)中，督導(dǎo)人員需要根據(jù)督導(dǎo)任務(wù)的要求和評估標準，在全面深入掌握真實數(shù)據(jù)信息的前提下，充分肯定學校工作的成績，深入挖掘?qū)W校取得的經(jīng)驗，同時也必須善于發(fā)現(xiàn)學校工作中面臨的困難，找出存在的突出問題和重大問題。督導(dǎo)人員在對學校工作中面臨的困難、存在的突出問題和重大問題進行原因分析時，必須能夠準確區(qū)分哪些困難或問題是學校由于自身不作為、工作不努力、方法不得當?shù)戎黧w原因造成的，哪些困難或問題是由于政府教育工作不作為、少作為甚至亂作為以及政府各有關(guān)部門的教育政策沖突等政府原因?qū)е碌?，不能指出了問題而將問題的責任不加區(qū)分地歸咎于學校。因此，教育督導(dǎo)機構(gòu)在督學過程中，不僅要撰寫和發(fā)布對學校的督導(dǎo)報告，提出整改要求，督促學校切實解決由于自身原因而造成的困難或?qū)е碌膯栴}，而且要通過督學推進督政。一是針對具體學校因政府原因而面臨的具體困難、具體問題，及時以公文專報形式報送政府分管領(lǐng)導(dǎo)提請及時解決，并抄送直接相關(guān)的政府部門（包括教育行政機關(guān)）要求依法及時解決；二是針對多數(shù)學校甚至各所學校因政府原因而普遍面臨的共同困難、共性問題，應(yīng)在對學校工作的一輪督導(dǎo)結(jié)束后，以學校督導(dǎo)綜合報告的公文形式，報送政府分管領(lǐng)導(dǎo)，抄送直接相關(guān)的政府部門（包括教育行政機關(guān)），通過多種合法制度性安排和機制，推動困難或問題的盡快解決。這樣的督導(dǎo)制度安排，使校長們既能看清學校自身工作存在的問題及原因，不推諉，不卸責，又能避免校長們代人受過，充分體現(xiàn)教育督導(dǎo)的科學性、公正性、客觀性和獨立性，發(fā)揮教育督導(dǎo)保障和促進學校發(fā)展的功能。

二、堅持監(jiān)督與指導(dǎo)并重，以保障和指導(dǎo)學校依法自主辦學為學校督導(dǎo)的出發(fā)點和落腳點

《綱要》還規(guī)定了教育督導(dǎo)不僅具有監(jiān)督職能，而且具有指導(dǎo)職能，更進一步規(guī)定了教育督導(dǎo)機構(gòu)在履行職能時必須堅持監(jiān)督與指導(dǎo)并重。

在國家教育治理體系現(xiàn)代化的架構(gòu)中，教育督導(dǎo)是教育法律實施監(jiān)督制度或監(jiān)督體系的組成部分之一，是保障教育法律實施、保障教育改革發(fā)展和保障教育質(zhì)量不斷提高的行政監(jiān)督制度和專門監(jiān)督制度。根據(jù)十八屆三中全會《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》的精神，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，在政府對教育實行領(lǐng)導(dǎo)和管理的體制機制中，就是要建立和完善決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的行政運行機制。教育督導(dǎo)是政府加強宏觀管理的基本手段，也是決策、執(zhí)行、監(jiān)督三者相互協(xié)調(diào)中不可或缺的重要環(huán)節(jié)。教育督導(dǎo)的本質(zhì)是監(jiān)督。推進教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化，既要簡政放權(quán)，也要加強監(jiān)督監(jiān)管。學校依法自主辦學的前提之一就是要依法接受監(jiān)督。教育督導(dǎo)是政府依法向?qū)W校放權(quán)、落實學校辦學主體地位、激發(fā)學?；盍Φ姆ㄖ伪Ｕ蠙C制，這樣才能化解習慣于攬權(quán)并對學校直接行政干預(yù)和微觀管理的政府有關(guān)部門不必要的擔憂。在督政中督促政府對學校實行簡政放權(quán)，同時也才能確保學校權(quán)利與責任的統(tǒng)一，在督學中督促學校切實依法辦學，履行學校使命。因此，教育督導(dǎo)機構(gòu)運用包括評估在內(nèi)的各種方式對學校工作實施監(jiān)督，不能被誤解為學校又多了一個“婆婆”，不是要限制學校的依法自主辦學，恰恰相反，是為了保障學校切實能夠依法自主辦學。

教育督導(dǎo)機構(gòu)對學校工作的監(jiān)督，又是為了指導(dǎo)學校更好地依法自主辦學和更好地自主發(fā)展。在教育督導(dǎo)中，指導(dǎo)應(yīng)貫穿于監(jiān)督的整個過程。教育督導(dǎo)機構(gòu)所制定的學校督導(dǎo)評估方案，應(yīng)能指導(dǎo)學校更深刻地認識、理解和把握黨和國家對學校工作的要求與標準，應(yīng)能指導(dǎo)學校更準確地了解社會、家庭和企業(yè)等對學校工作的需求與期待；教育督導(dǎo)機構(gòu)對學校自主制定的發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃的指導(dǎo)，應(yīng)能指導(dǎo)學校更自覺地堅持社會主義辦學方向，更深入地探尋和堅持學校發(fā)展規(guī)律、人才培養(yǎng)和學生身心發(fā)展規(guī)律，更有力地激勵和釋放教師學生的主動性和創(chuàng)造性，更科學地制定學校人才培養(yǎng)目標和規(guī)格、課程教學科研建設(shè)藍圖等；教育督導(dǎo)機構(gòu)對學校自我評估工作的指導(dǎo)，應(yīng)能指導(dǎo)學校通過自我評估肯定成績增強自主發(fā)展的自信，找到問題明確后續(xù)發(fā)展任務(wù)，預(yù)警風險改進自我管理加強自我約束；教育督導(dǎo)機構(gòu)對學校工作的現(xiàn)場指導(dǎo)，應(yīng)能幫助學?？偨Y(jié)自身發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃實施的進展，提煉學校工作的經(jīng)驗，發(fā)現(xiàn)尚未引起關(guān)注的重大問題，調(diào)整和完善學校發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃。只有將指導(dǎo)貫穿于監(jiān)督的每一個環(huán)節(jié)，才能實現(xiàn)促進學校依法自主發(fā)展的督導(dǎo)目的，才能真正體現(xiàn)監(jiān)督與指導(dǎo)并重。

三、堅持以提高教育質(zhì)量為學校督導(dǎo)的核心任務(wù)，指導(dǎo)學校工作促進學校發(fā)展

《綱要》對政府教育工作和學校工作規(guī)定了二十字的工作方針即“優(yōu)先發(fā)展、育人為本、改革創(chuàng)新、促進公平、提高質(zhì)量”，提出要“把提高質(zhì)量作為教育改革發(fā)展的核心任務(wù)”。在《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議》中，將提高教育質(zhì)量作為教育改革發(fā)展各項戰(zhàn)略任務(wù)的統(tǒng)領(lǐng)。

在督學中，一是要堅持注重對學校工作的四項基本指導(dǎo)。第一，注重教育法律法規(guī)的指導(dǎo)。要指導(dǎo)學校準確理解、嚴格遵守國家關(guān)于教育的法律法規(guī)，依法建立和完善學校章程和各項規(guī)章制度，建立健全預(yù)防學校違法行為的體制機制；第二，注重教育方針政策的指導(dǎo)。要指導(dǎo)學校認真學習、深入領(lǐng)會黨的教育方針和政策，不斷自覺探索在教育改革創(chuàng)新中如何更好地、更有效地貫徹黨的教育方針政策，及時糾正偏離黨的教育方針政策的錯誤做法；第三，注重先進、科學教育思想理念的指導(dǎo)。要指導(dǎo)學校不斷自覺主動地學習先進科學的教育思想理念，在實踐基礎(chǔ)上不斷總結(jié)提煉自身工作中創(chuàng)造的先進科學的教育思想理念；要向?qū)W校推薦、傳遞其他地區(qū)或?qū)W校的先進科學教育思想理念；第四，注重學校管理工作方法的指導(dǎo)。要指導(dǎo)學校不斷積極改進和完善管理方法，最大限度地調(diào)動師生的積極性和主動性，釋放教師和學生的活力，提高學校工作績效。

在督學中，二是要加強對推進學?，F(xiàn)代化的指導(dǎo)。教育現(xiàn)代化取得重要進展是國家在“十三五”期間的戰(zhàn)略目標。學校是教育的細胞，是教育現(xiàn)代化的載體。學?，F(xiàn)代化是人民大眾直接感受教育現(xiàn)代化的窗口。各級教育督導(dǎo)機構(gòu)在積極推進區(qū)域教育現(xiàn)代化的同時，要加強對學?，F(xiàn)代化的指導(dǎo)。第一，指導(dǎo)學校不斷提高辦學條件現(xiàn)代化水平，尤其要指導(dǎo)學校通過推進校園信息化，將互聯(lián)網(wǎng)+運用到學校發(fā)展中，加強智慧校園建設(shè)，運用現(xiàn)代教學信息技術(shù)提高教和學的效能；第二，指導(dǎo)學校不斷提高教師隊伍現(xiàn)代化水平，重點指導(dǎo)學校加強教師德育意識和德育能力、教學創(chuàng)新意識和教學創(chuàng)新能力、教師職業(yè)道德建設(shè)，以鼓勵和激發(fā)教師創(chuàng)造性、發(fā)展發(fā)揮教師智慧為目標改革完善學校教師制度；第三，指導(dǎo)學校不斷提高辦學理念現(xiàn)代化水平，重點指導(dǎo)學校人才培養(yǎng)理念、教育質(zhì)量理念的現(xiàn)代化，著力指導(dǎo)學校努力推進學校內(nèi)部公平，使經(jīng)濟困難學生都能得到資助、學業(yè)困難學生都能得到幫助、社會交往困難學生都能得到關(guān)注、不同戶籍學生都有平等的發(fā)展機會；第四，指導(dǎo)學校不斷探索辦學特色，鼓勵校長形成各自的辦學思想，指導(dǎo)校長引領(lǐng)教師形成各自的教育教學風格、引領(lǐng)學生發(fā)展自身潛能并形成各自特長；第五，指導(dǎo)學校不斷完善現(xiàn)代學校制度，努力提高學校依法管理、民主管理、開放管理、自主管理水平；第六，指導(dǎo)學校不斷提高人才培養(yǎng)質(zhì)量，重點指導(dǎo)學校堅持德育為先，堅持能力為重，堅持培養(yǎng)學生德智體美等方面全面發(fā)展，堅持引導(dǎo)和促進學生個性的良好發(fā)展。