段 鑄 程穎慧

（河北金融學(xué)院，河北保定071051）

京津冀協(xié)同發(fā)展視閾下橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的構(gòu)建

段 鑄 程穎慧

（河北金融學(xué)院，河北保定071051）

京津冀協(xié)同發(fā)展離不開(kāi)三地政府間的財(cái)政協(xié)作，而現(xiàn)有的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度進(jìn)一步加劇了京津冀經(jīng)濟(jì)圈三地之間的發(fā)展差距。鑒于三地政府間財(cái)政實(shí)力的差距，在完善縱向轉(zhuǎn)移支付的前提下，應(yīng)適時(shí)施行橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，以均衡各地方政府的基本財(cái)力?；谶@一構(gòu)想，本文設(shè)計(jì)了包含基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)發(fā)展資本類(lèi)、京津冀經(jīng)濟(jì)圈扶貧類(lèi)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)協(xié)同類(lèi)、生態(tài)補(bǔ)償類(lèi)、政府稅收共享類(lèi)在內(nèi)的橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付體系。

京津冀區(qū)域；協(xié)同發(fā)展；橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付；財(cái)政協(xié)作

京津冀三地政府在區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展方面的需求與其他地區(qū)相比更加迫切。要實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作和協(xié)調(diào)發(fā)展，一方面需要中央財(cái)政設(shè)立首都財(cái)政發(fā)展專(zhuān)項(xiàng)基金，促進(jìn)北京產(chǎn)業(yè)向周邊地區(qū)的轉(zhuǎn)移以及津冀兩地的產(chǎn)業(yè)承接和產(chǎn)業(yè)升級(jí)工作；另一方面，需要建立首都地區(qū)橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付機(jī)制，為京津冀地區(qū)優(yōu)化城市和產(chǎn)業(yè)布局奠定財(cái)政體制基礎(chǔ)，更好地促進(jìn)京津冀協(xié)同發(fā)展。

一、文獻(xiàn)綜述

在既定的制度框架下，京津冀三地政府財(cái)政策略性行為的存在及演進(jìn)加劇了財(cái)政競(jìng)爭(zhēng)，在促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)的同時(shí)，也拉大了區(qū)域發(fā)展的差距?？茖W(xué)化、規(guī)范化的橫向轉(zhuǎn)移支付制度是地區(qū)政府從競(jìng)爭(zhēng)走向合作的基本保障，這種制度的建立將深刻影響區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展格局。為此，學(xué)者們進(jìn)行了多角度的研究。

關(guān)于政府財(cái)稅協(xié)同發(fā)展，張文春（2014）認(rèn)為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡使得北京對(duì)天津和河北產(chǎn)生強(qiáng)烈的“虹吸效應(yīng)”，而分稅制下“分灶吃飯”的財(cái)政管理體制導(dǎo)致了京津冀三地固守“自利”最大化，人為地設(shè)置貿(mào)易壁壘和進(jìn)行不科學(xué)的資源大戰(zhàn)，導(dǎo)致京津冀三地產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同，重復(fù)建設(shè)嚴(yán)重，財(cái)政競(jìng)爭(zhēng)的進(jìn)一步加劇導(dǎo)致京津冀三地基礎(chǔ)設(shè)施、文教科衛(wèi)、社會(huì)保障等公共服務(wù)嚴(yán)重不平衡。他提出通過(guò)改革現(xiàn)有稅制，建立個(gè)人所得稅居住地與收入來(lái)源地共享模式；根據(jù)居民人數(shù)確立稅收橫向轉(zhuǎn)移支付制度；加快建設(shè)暢通的交通網(wǎng)來(lái)推動(dòng)京津冀一體化的進(jìn)程。白彥鋒（2014）認(rèn)為與珠三角和長(zhǎng)三角相比，京津冀“兩市一省”的一體化存在著產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)不均衡、地區(qū)發(fā)展差距過(guò)大、生態(tài)環(huán)境惡化、協(xié)同發(fā)展難度過(guò)大的問(wèn)題，在實(shí)現(xiàn)京津冀三地協(xié)同發(fā)展對(duì)策上，提出了建立中央專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付基金和三地財(cái)政橫向轉(zhuǎn)移支付的設(shè)想，在稅制的改革上，提出了建立京津冀三地稅收分享機(jī)制，加大“營(yíng)改增”后增值稅在三地政府間的共享比例，設(shè)立環(huán)境稅，擴(kuò)大消費(fèi)稅征稅范圍并由中央稅轉(zhuǎn)化地方稅的建議，以期通過(guò)三地間的財(cái)稅體制創(chuàng)新加快京津冀的協(xié)同發(fā)展進(jìn)程。

京津冀經(jīng)濟(jì)圈三地政府基本財(cái)力差距及協(xié)同發(fā)展體制構(gòu)建方面，李國(guó)平（2014）認(rèn)為京津冀一體化過(guò)去更多的是一種各自開(kāi)門(mén)把“外人”引進(jìn)來(lái)的對(duì)外開(kāi)放，各地固守“一畝三分地”，區(qū)域壁壘嚴(yán)重；京津冀協(xié)同發(fā)展本質(zhì)是一種對(duì)內(nèi)開(kāi)放，為此應(yīng)該做好頂層設(shè)計(jì)，做好規(guī)劃和布局，形成合力，從科技創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)聯(lián)動(dòng)、市場(chǎng)統(tǒng)一上加強(qiáng)協(xié)同，通過(guò)京津冀協(xié)同發(fā)展的榜樣示范，帶動(dòng)更多的區(qū)域協(xié)同。劉東生（2013）通過(guò)對(duì)京津冀三地經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中的社會(huì)資源優(yōu)劣勢(shì)進(jìn)行量化分析，認(rèn)為京津冀三地資源輻射能力嚴(yán)重不足，協(xié)同發(fā)展舉步維艱。劉治彥（2014）通過(guò)對(duì)京津冀三地歷年財(cái)政收支進(jìn)行比較后發(fā)現(xiàn)，三地基本財(cái)力上存在的差距導(dǎo)致了京津冀公共服務(wù)均等化很難實(shí)現(xiàn)，極大地不利于京津冀協(xié)同發(fā)展。

京津冀經(jīng)濟(jì)圈地區(qū)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付及橫向轉(zhuǎn)移支付制度的研究方面，白景明（2014）基于當(dāng)前我國(guó)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付方式的優(yōu)化，提出了京津冀經(jīng)濟(jì)圈不單要完善現(xiàn)有的縱向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，更要建立有中國(guó)特色的橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，實(shí)施縱橫交錯(cuò)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度。伍文中（2013）從基本財(cái)力均等的視角對(duì)我國(guó)建立橫向轉(zhuǎn)移支付的實(shí)施程序進(jìn)行了實(shí)證模擬，計(jì)算了各省的標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政能力和基本財(cái)政需求，提出根據(jù)“共擔(dān)、共享、共贏”的原則，構(gòu)建有特色的橫向轉(zhuǎn)移支付制度。賈康（2014）的研究發(fā)現(xiàn)，我國(guó)分稅制建立的以“基數(shù)法”稅收返還為主的中央和地方的財(cái)力分配，導(dǎo)致了京津冀三地“經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)長(zhǎng)期受益，落后地區(qū)長(zhǎng)期吃虧”，京津冀三地政府的財(cái)力差距在不斷地加大，不利于三地的協(xié)作。

以上研究解決了“京津冀協(xié)同發(fā)展的重要意義”和“橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付構(gòu)建”的問(wèn)題，但對(duì)“京津冀協(xié)同發(fā)展視閾下構(gòu)建有中國(guó)特色的橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度”的研究還明顯不足。基于此，本文以區(qū)域協(xié)同效應(yīng)理論為指導(dǎo)，以京津冀政府間財(cái)政行為的財(cái)力差距為研究的切入點(diǎn)，以構(gòu)建有中國(guó)特色的橫向轉(zhuǎn)移支付制度的內(nèi)容體系作為研究的落腳點(diǎn)，旨在協(xié)調(diào)京津冀地方政府財(cái)政行為的前提下實(shí)現(xiàn)京津冀經(jīng)濟(jì)圈的協(xié)同發(fā)展。

二、京津冀經(jīng)濟(jì)圈政府財(cái)力協(xié)同效應(yīng)分析

依據(jù)赫爾曼·哈肯在20世紀(jì)70年代提出的協(xié)同理論，京津冀經(jīng)濟(jì)圈協(xié)同發(fā)展效應(yīng)的實(shí)現(xiàn)可以從以下四個(gè)方面來(lái)分析：一是京津冀產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)出區(qū)和接納區(qū)的資源優(yōu)勢(shì)是否都能得到充分的發(fā)揮，京津冀經(jīng)濟(jì)圈是否實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)；二是京津冀經(jīng)濟(jì)圈是否形成一體化、自由的生產(chǎn)要素轉(zhuǎn)移市場(chǎng)；三是京津冀三地轄區(qū)內(nèi)居民在對(duì)公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的享用水平上的差距是否控制在合理可接受的范圍之內(nèi)；四是京津冀轄區(qū)內(nèi)生態(tài)資源的開(kāi)發(fā)、利用和保護(hù)是否能夠達(dá)到統(tǒng)一規(guī)劃和相互協(xié)調(diào)，和諧發(fā)展。本文將從京津冀三地轄區(qū)內(nèi)人均財(cái)政收支以及中央對(duì)三地的縱向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付入手，來(lái)檢驗(yàn)京津冀經(jīng)濟(jì)圈政府財(cái)力協(xié)同程度。

（一）京津冀三地人均財(cái)政收支對(duì)比分析

從表1我們不難發(fā)現(xiàn)，隨著京津冀經(jīng)濟(jì)圈的加速發(fā)展，京津冀人均財(cái)政收支之間的差距有了一定的減弱，但是河北人均財(cái)政收支與北京和天津相比仍然具有明顯的差距。2005年京津冀三地人均財(cái)政收入比為1：0.45：0.12，北京人均收入是河北的8倍，天津人均收入是河北的4倍；至2014年京津冀三地人均財(cái)政收入比為1：0.77：0.17，北京人均財(cái)政收入是河北的6倍，天津人均財(cái)政收入是河北的5倍。2005年京津冀三地人均財(cái)政支出比為1：0.60：0.19，北京人均財(cái)政支出是河北的5倍，天津人均財(cái)政支出是河北的3倍；至2014年京津冀三地人均財(cái)政支出比為1：0.85：0.31，北京人均財(cái)政支出是河北的3倍，天津人均財(cái)政支出是河北的2倍。

表1：2005—2014年京津冀人均財(cái)政收支對(duì)比

（二）京津冀經(jīng)濟(jì)圈縱向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付程度比較

從表2可以看出，在中央對(duì)地方的縱向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付上河北省總量方面是高于北京和天津的，然而在中央對(duì)地方的縱向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付人均財(cái)政補(bǔ)助數(shù)上河北省遠(yuǎn)低于北京和天津。這將進(jìn)一步加大河北省與北京及天津的財(cái)力差距，導(dǎo)致京津冀協(xié)同發(fā)展愿望難以實(shí)現(xiàn)。為此中央財(cái)政應(yīng)該適當(dāng)向河北省傾斜，或者從頂層設(shè)計(jì)，建立橫向轉(zhuǎn)移支付制度，對(duì)北京和天津按照收益原則，對(duì)河北省進(jìn)行橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移援助。

三、京津冀橫向轉(zhuǎn)移支付制度構(gòu)建中國(guó)外經(jīng)驗(yàn)借鑒

公民基本財(cái)政權(quán)利的均等實(shí)現(xiàn)，是中央政府與各地方政府的共同責(zé)任。就基本財(cái)力均等而言，中央政府的責(zé)任在于通過(guò)縱向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付實(shí)現(xiàn)“筑基”。地方政府的責(zé)任在于通過(guò)財(cái)政努力實(shí)現(xiàn)“補(bǔ)強(qiáng)”。但由于各地方政府財(cái)政實(shí)力的差距，富裕的地方政府具有補(bǔ)強(qiáng)的能力，而貧窮的地方政府則沒(méi)有。所以，必須通過(guò)橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度將富裕地區(qū)的部分財(cái)力轉(zhuǎn)移到貧窮地區(qū)，以均衡各地方政府的履責(zé)能力。這在國(guó)際上有先例可循，德國(guó)的橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付是當(dāng)今世界上最為成功的。雖然我們不能完全復(fù)制德國(guó)模式，但其成功的經(jīng)驗(yàn)可以為我們所借鑒。

（一）對(duì)橫向轉(zhuǎn)移支付制度法制化

在德國(guó)，為使橫向轉(zhuǎn)移支付良好運(yùn)行，政府提供了完善的法律保障。其國(guó)內(nèi)的《基本法》和《財(cái)政平衡法》明晰了各級(jí)政府之間的事權(quán)和財(cái)權(quán)的劃分，詳細(xì)規(guī)定了橫向轉(zhuǎn)移支付制度的各方面內(nèi)容，規(guī)范了轉(zhuǎn)移支付的計(jì)算方法和指標(biāo)。京津冀地區(qū)在建立橫向轉(zhuǎn)移支付制度時(shí)，應(yīng)借鑒德國(guó)這種法制化、嚴(yán)謹(jǐn)化、規(guī)范化的制度體系。明確京津冀地區(qū)各級(jí)政府的事權(quán)和財(cái)權(quán)關(guān)系，將橫向轉(zhuǎn)移支付制度的構(gòu)建提升到法律的高度。

（二）明晰事權(quán)與財(cái)權(quán)關(guān)系，合理精簡(jiǎn)政府級(jí)次

德國(guó)的憲法對(duì)聯(lián)邦、州以及市鎮(zhèn)三級(jí)政府的事權(quán)和相應(yīng)的財(cái)權(quán)都做出了清晰的界定。我國(guó)的政府級(jí)次為五級(jí)（包括中央、省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)），政府間的事權(quán)和財(cái)權(quán)界定不清。所以我們?cè)诮梃b德國(guó)的經(jīng)驗(yàn)時(shí)不能完全套用，還要考慮相關(guān)的財(cái)政配套制度建設(shè)。因此，京津冀地區(qū)必須進(jìn)一步完善省以下的分稅制改革，明確劃分各級(jí)政府的事權(quán)和支出范圍，進(jìn)而清晰地界定相對(duì)應(yīng)的財(cái)權(quán)范圍，待時(shí)機(jī)成熟再減少政府行政管理級(jí)次。

（三）規(guī)范計(jì)算方法和資金分配方式

德國(guó)通過(guò)制定一系列較為精確的計(jì)算公式和標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)各地財(cái)政能力和支出需求進(jìn)行了精確的計(jì)算。無(wú)論是在增值稅的預(yù)先平衡環(huán)節(jié)，還是在財(cái)力水平平衡環(huán)節(jié)，或在聯(lián)邦補(bǔ)充補(bǔ)助環(huán)節(jié)都能測(cè)算出較為準(zhǔn)確的轉(zhuǎn)移支付數(shù)額。財(cái)政資金合理地在地方政府間轉(zhuǎn)移，使財(cái)政橫向轉(zhuǎn)移支付功能發(fā)揮得更有意義。京津冀地區(qū)在制定計(jì)算方法和標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，也可結(jié)合自身實(shí)際參照德國(guó)的模式，嚴(yán)格依照科學(xué)的公式進(jìn)行測(cè)算，以保證資金計(jì)算和分配的科學(xué)性和規(guī)范性。

我國(guó)已有的對(duì)口援建本身就具有橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的特性，發(fā)達(dá)地區(qū)通過(guò)對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)在資金、人力資源以及科學(xué)技術(shù)等方面的資助以實(shí)現(xiàn)轄區(qū)間的基本財(cái)力平衡，其愿景是協(xié)同發(fā)展。當(dāng)前，京津冀三地財(cái)力上的不均衡使其過(guò)于重視自己轄區(qū)的經(jīng)濟(jì)效益，而忽略經(jīng)濟(jì)圈區(qū)域的整體效益，既不利于經(jīng)濟(jì)圈內(nèi)資源的優(yōu)化配置，也阻礙了經(jīng)濟(jì)圈內(nèi)的生態(tài)共贏、空氣治理以及經(jīng)濟(jì)圈內(nèi)公共設(shè)施的協(xié)同建設(shè)。為此應(yīng)從頂層設(shè)計(jì)，由國(guó)家支持、京津冀共同構(gòu)建區(qū)域性的橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，構(gòu)建一個(gè)制度更科學(xué)、財(cái)力有保障的財(cái)稅體系來(lái)協(xié)同解決轄區(qū)內(nèi)關(guān)乎民生的基礎(chǔ)設(shè)施、美麗生態(tài)、均等公共服務(wù)的建設(shè)資金需求，使得京津冀協(xié)同發(fā)展取得實(shí)質(zhì)性的推進(jìn)。

表2：2005—2014年京津冀中央補(bǔ)助地方財(cái)政收入總額及人均額

四、京津冀協(xié)同發(fā)展視閾下橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的內(nèi)容體系

借鑒德國(guó)的成功經(jīng)驗(yàn)，本文認(rèn)為在京津冀協(xié)同發(fā)展的美好愿景下需實(shí)現(xiàn)如下的目標(biāo)：第一，保障京津冀經(jīng)濟(jì)圈內(nèi)欠發(fā)達(dá)地區(qū)區(qū)域基本產(chǎn)業(yè)建設(shè)的資金需求，尤其要解決欠發(fā)達(dá)地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施投資的資金需求。第二，解決不發(fā)達(dá)地區(qū)居民的最低生活保障問(wèn)題，滿(mǎn)足不發(fā)達(dá)地區(qū)居民對(duì)轄區(qū)內(nèi)基本公共服務(wù)的需求，為其提供接受教育、吸取知識(shí)、脫貧致富的機(jī)會(huì)。第三，完善不發(fā)達(dá)地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，加強(qiáng)其產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)圈內(nèi)產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)的提升。科學(xué)的橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度對(duì)京津冀協(xié)同發(fā)展的順利實(shí)施具有至關(guān)重要的作用，根據(jù)上面的分析，本文認(rèn)為，京津冀經(jīng)濟(jì)圈橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的內(nèi)容體系應(yīng)包括以下幾個(gè)方面：

（一）基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)發(fā)展資本類(lèi)的橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付

京津冀經(jīng)濟(jì)圈協(xié)同發(fā)展過(guò)程中，很容易產(chǎn)生明顯的資本“門(mén)檻效應(yīng)”，也就是如果經(jīng)濟(jì)圈內(nèi)人均收入和積累到了一定的“臨界值”，轄區(qū)內(nèi)政府具有提供基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)相匹配的財(cái)政積累，這個(gè)時(shí)候資本市場(chǎng)便能發(fā)揮其獨(dú)有的功能，與轄區(qū)內(nèi)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)達(dá)成一種相互促進(jìn)的互動(dòng)關(guān)系，轄區(qū)內(nèi)的經(jīng)濟(jì)能夠在較高的水平上運(yùn)行，資本市場(chǎng)也能順利地將優(yōu)質(zhì)資源配置到市場(chǎng)最需要的區(qū)域和效益較高的項(xiàng)目上，從而推動(dòng)資本生產(chǎn)率與經(jīng)濟(jì)圈經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率的提升。

相關(guān)理論證明，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下的經(jīng)濟(jì)圈開(kāi)發(fā)，資本市場(chǎng)應(yīng)占據(jù)主導(dǎo)地位，但轄區(qū)內(nèi)政府財(cái)政應(yīng)起到先導(dǎo)作用。經(jīng)濟(jì)圈內(nèi)政府應(yīng)通過(guò)科學(xué)的財(cái)政安排，建立“京津冀協(xié)同開(kāi)發(fā)專(zhuān)項(xiàng)基金”。在基金的來(lái)源上，鑒于目前京津冀三地的財(cái)力差異，可以選擇由國(guó)家開(kāi)設(shè)特別稅種籌集，也可統(tǒng)籌安排，由京津冀三地政府按比例提取，更或選擇在資本市場(chǎng)發(fā)行“京津冀協(xié)同發(fā)展債券”的方式來(lái)募集。這樣一來(lái)，京津冀經(jīng)濟(jì)圈基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)發(fā)展過(guò)程中的資本“臨界值缺口”便能夠得到較好的滿(mǎn)足，有助于京津冀的協(xié)同發(fā)展。

（二）京津冀經(jīng)濟(jì)圈扶貧類(lèi)的橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付

貧窮是當(dāng)今世界的三大難題之一，對(duì)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展產(chǎn)生著巨大的阻礙作用。消滅貧窮也是京津冀經(jīng)濟(jì)圈協(xié)同發(fā)展的重要目標(biāo)之一，是京津冀經(jīng)濟(jì)圈橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付體系中的靈魂。結(jié)合我國(guó)實(shí)施多年的對(duì)口援建，本文認(rèn)為，京津冀經(jīng)濟(jì)圈扶貧類(lèi)橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付應(yīng)由以下幾方面組成：

1.區(qū)域共贏，從救濟(jì)式扶貧到開(kāi)發(fā)式扶貧的橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付。過(guò)去一段時(shí)間內(nèi)，京津冀經(jīng)濟(jì)圈內(nèi)政府間實(shí)行更多的是一種簡(jiǎn)單的救濟(jì)式“兄弟支援模式”，這種授之以“魚(yú)”的方式并不能夠有效地利用京津冀經(jīng)濟(jì)圈內(nèi)不發(fā)達(dá)地區(qū)的自然資源優(yōu)勢(shì)，解決其技術(shù)和知識(shí)上的短板，使其轄區(qū)內(nèi)的居民真正實(shí)現(xiàn)脫貧致富。而開(kāi)發(fā)式的扶貧則能通過(guò)向不發(fā)達(dá)地區(qū)進(jìn)行資金、技術(shù)、人力、教育培訓(xùn)相結(jié)合的綜合轉(zhuǎn)移，充分挖掘不發(fā)達(dá)地區(qū)的自然資源優(yōu)勢(shì)，實(shí)施全面的開(kāi)發(fā)性建設(shè)，帶動(dòng)不發(fā)達(dá)地區(qū)形成自我發(fā)展的能力，真正實(shí)現(xiàn)京津冀經(jīng)濟(jì)圈的協(xié)同發(fā)展。我國(guó)實(shí)施多年的地區(qū)扶貧開(kāi)發(fā)證明，在京津冀經(jīng)濟(jì)圈內(nèi)實(shí)施開(kāi)發(fā)式的扶貧是三地協(xié)同發(fā)展的重要保證，是經(jīng)濟(jì)圈內(nèi)不發(fā)達(dá)地區(qū)脫貧致富的有效途徑，開(kāi)發(fā)式扶貧橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付應(yīng)包括京津冀三地政府間以自然資源開(kāi)發(fā)和市場(chǎng)開(kāi)拓為重點(diǎn)的所有資金、物資、技術(shù)、人力等的支出和轉(zhuǎn)移，該項(xiàng)轉(zhuǎn)移在現(xiàn)階段是京津冀扶貧類(lèi)橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的重點(diǎn)，直至不發(fā)達(dá)地區(qū)完全脫貧才能完成其歷史使命。

2.重點(diǎn)特困地區(qū)扶貧類(lèi)橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付。重點(diǎn)特困地區(qū)扶貧是指政府統(tǒng)籌調(diào)配財(cái)政扶貧轉(zhuǎn)移支付資金，統(tǒng)一安排，以物質(zhì)幫助的方式對(duì)重點(diǎn)特困地區(qū)進(jìn)行的扶貧財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，我國(guó)現(xiàn)階段實(shí)施的援藏、援疆屬此范圍。從京津冀經(jīng)濟(jì)圈當(dāng)前發(fā)展的現(xiàn)狀來(lái)看，由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展上的差距，河北省存在著一些特困地區(qū)，依靠京津發(fā)達(dá)地區(qū)對(duì)其進(jìn)行針對(duì)性的脫貧援助，挖掘河北省特困地區(qū)的潛力，最終達(dá)到脫貧的目的。這種頂層設(shè)計(jì)、統(tǒng)籌安排的橫向轉(zhuǎn)移支付是一種針對(duì)特殊地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付方式，有其存在的歷史背景，能夠?qū)μ乩У貐^(qū)的發(fā)展起到“四兩撥千斤”的倍數(shù)效應(yīng)，而該項(xiàng)橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的存廢應(yīng)視京津冀地區(qū)經(jīng)濟(jì)圈發(fā)展的地區(qū)落差而定。

3.對(duì)口扶貧橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付?！皩?duì)口扶貧”始于20世紀(jì)80年代，是我國(guó)特有的一種橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，是在中央政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和組織下的國(guó)家內(nèi)部政治經(jīng)濟(jì)合作行為。讓一部分先富起來(lái)的地區(qū)帶動(dòng)貧困地區(qū)脫貧的同時(shí)，通過(guò)國(guó)民收入的二次分配強(qiáng)化扶貧開(kāi)發(fā)，促進(jìn)各地、各民族的共同富裕、共同發(fā)展。對(duì)口扶貧類(lèi)橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付是京津冀地區(qū)扶貧類(lèi)橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付體系中的主體和核心。

（三）產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)協(xié)同橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付

產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)協(xié)同是指在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同地區(qū)間進(jìn)行產(chǎn)業(yè)科學(xué)轉(zhuǎn)移，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的企業(yè)把部分產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn)和加工轉(zhuǎn)移到欠發(fā)達(dá)區(qū)域進(jìn)行，從而在產(chǎn)業(yè)的空間分布上表現(xiàn)出經(jīng)濟(jì)圈內(nèi)產(chǎn)業(yè)科學(xué)轉(zhuǎn)移。以發(fā)達(dá)地區(qū)的優(yōu)質(zhì)企業(yè)為依托，借助不發(fā)達(dá)地區(qū)的自然資源優(yōu)勢(shì)，以市場(chǎng)為導(dǎo)向，建立自然資源深加工基地，通過(guò)“引進(jìn)來(lái)，走出去”聯(lián)合起來(lái)，逐步形成“貿(mào)易—加工—資源提供一體化、生產(chǎn)銷(xiāo)售一條龍”的產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)體系，促進(jìn)不發(fā)達(dá)地區(qū)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)，帶動(dòng)不發(fā)達(dá)地區(qū)的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力。

產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)協(xié)同橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付是在經(jīng)濟(jì)圈發(fā)展過(guò)程中，為了實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的協(xié)同發(fā)展，轉(zhuǎn)移方政府為保障產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移之后的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益所付出的政策資金等支出。這是提高欠發(fā)達(dá)地區(qū)自我發(fā)展能力的一種可行方式，同時(shí)也為經(jīng)濟(jì)圈內(nèi)不發(fā)達(dá)地區(qū)在脫貧基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)快速致富提供了有力保障。鑒于京津冀三地的資源成本差距，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)協(xié)同橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付理應(yīng)成為未來(lái)京津冀經(jīng)濟(jì)圈橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付體系中的重點(diǎn)和支點(diǎn)。

（四）生態(tài)補(bǔ)償類(lèi)橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付

在京津冀協(xié)同發(fā)展背景下，建立生態(tài)補(bǔ)償類(lèi)橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，以維護(hù)生態(tài)環(huán)境、促進(jìn)京津冀居民宜居為目的，根據(jù)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值、生態(tài)保護(hù)成本、發(fā)展機(jī)會(huì)成本進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付，能有效激勵(lì)轄區(qū)內(nèi)政府保護(hù)生態(tài)環(huán)境的積極性，真正實(shí)現(xiàn)跨區(qū)域的利益共享機(jī)制。

（五）政府稅收共享類(lèi)橫向轉(zhuǎn)移支付

當(dāng)前我國(guó)的分稅制主要是中央稅、地方稅以及中央和地方的共享稅，而地方與地方之間的稅收共享卻為空白。以個(gè)人所得稅為例，根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行的個(gè)稅法規(guī)定，在我國(guó)境內(nèi)任職、受雇的個(gè)人所得稅納稅地點(diǎn)一般為任職、受雇單位所在地的稅務(wù)機(jī)關(guān)，也就是屬于收入來(lái)源地的政府。由于京津冀特殊的地理位置，現(xiàn)階段出現(xiàn)了大量在京上班而居住河北燕郊的繳納個(gè)稅的工薪族，一方面，根據(jù)收入來(lái)源地的原則，其個(gè)稅上交北京，而另一方面，又在其居住地河北免費(fèi)享受著轄區(qū)內(nèi)政府提供的公共服務(wù)和公共產(chǎn)品，這對(duì)河北省來(lái)說(shuō)是一種不公平的稅制分配。為此應(yīng)改革現(xiàn)有稅制，建立京津冀轄區(qū)政府稅收共享機(jī)制，從而推進(jìn)京津冀協(xié)同發(fā)展。

五、政府間橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付體系構(gòu)建的建議

（一）轉(zhuǎn)移支付法律制度的完善

加強(qiáng)轉(zhuǎn)移支付的立法工作，以法律形式確定轉(zhuǎn)移支付的數(shù)額、形式與方式、監(jiān)督與管理等各項(xiàng)工作，確保政府依法辦事、公開(kāi)透明。應(yīng)盡快出臺(tái)《京津冀區(qū)域協(xié)同發(fā)展法》，通過(guò)法律來(lái)解決京津冀三地轄區(qū)利益問(wèn)題，解決京津冀三地政府因體制和機(jī)制帶來(lái)的財(cái)政保障問(wèn)題，從實(shí)質(zhì)上推進(jìn)京津冀協(xié)同發(fā)展。

（二）優(yōu)化財(cái)政轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)

目前京津冀政府間轉(zhuǎn)移支付中，專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付占有相當(dāng)大的比重，但其帶來(lái)的均等化效應(yīng)卻不明顯。所以此類(lèi)轉(zhuǎn)移支付的比例必須大幅度降低，同時(shí)提高一般性轉(zhuǎn)移支付的比重，按照“公平優(yōu)先、兼顧效率”的原則，促進(jìn)轉(zhuǎn)移支付的均等化作用發(fā)揮。一般性轉(zhuǎn)移支付適合于財(cái)力水平相差較大的地區(qū)間運(yùn)用，主要是為了保證政府機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)的需要，對(duì)地方財(cái)政自主權(quán)干預(yù)較??；而專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付適合于財(cái)力水平較為接近的地區(qū)間情況，是上級(jí)政府實(shí)現(xiàn)特定政策目標(biāo)的工具，有助于實(shí)現(xiàn)特定領(lǐng)域公共物品提供水平的均衡。根據(jù)京津冀地區(qū)財(cái)力水平，逐步建立以一般性轉(zhuǎn)移支付為主的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度是十分必要的。

（三）建立科學(xué)的轉(zhuǎn)移支付分配體系

積極探索建立激勵(lì)約束機(jī)制，在公平優(yōu)先、兼顧效率的原則下，保證轉(zhuǎn)移支付分配的科學(xué)性和公平性，提高資金使用效率，加大對(duì)困難地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付能力。積極鼓勵(lì)地方政府在財(cái)政管理體制上進(jìn)行改革和探索，切實(shí)提高行政效率和財(cái)政資金的使用效益。結(jié)合我國(guó)財(cái)稅體制，從目前京津冀經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況出發(fā)，逐步建立以縱向?yàn)橹骷醇哟笾醒雽?duì)地方的支持力度、橫向?yàn)檩o即提高富裕地區(qū)對(duì)貧困地區(qū)的幫扶的交錯(cuò)式轉(zhuǎn)移支付制度，最終保證京津冀區(qū)域內(nèi)轉(zhuǎn)移支付的均等化，加快京津冀協(xié)同發(fā)展步伐。

[1]張文春.財(cái)稅政策協(xié)調(diào)助推京津冀一體化[J].北京觀察，2014，（5）.

[2]白彥鋒.共享稅更適合中國(guó)國(guó)情[N].中國(guó)稅務(wù)報(bào)，2014-8-27.

[3]白景明.以改革化解財(cái)政收支矛盾[J].中國(guó)財(cái)政，2014，（8）.

[4]伍文中.基本財(cái)力均等視角下橫向轉(zhuǎn)移支付路徑及實(shí)證模擬[J].財(cái)經(jīng)論叢，2013，（2）.

[5]賈康.京津冀一體化政府與市場(chǎng)應(yīng)良性互動(dòng)[J].經(jīng)濟(jì)，2014，（8）.

Construction of Horizontal Fiscal Transfer Payment System from the Perspective of Beijing-Tianjin-Hebei Integration

Duan Zhu Cheng Yinghui
（Hebei Finance University，HebeiBaoding 071051）

tract：Coordianated development of Beijing-Tianjin-Hebei depends on the financial cooperation among the three governments，while the existing fiscal transfer payment system further exacerbated the gap among the economic circle of.Given the three governments'fiscal gap，under the premise of improving the vertical transfer payment，the Beijing-Tianjin-Hebei region should timely implement the horizontal fiscal transfer payment to balance the local government's basic responsibility fulfillment ability.Based on this idea and the existing study，this paper tries to design the institutional framework of horizontal financial transfer payment in the Beijing-Tianjin-Hebei region.

ords：Beijing-Tianjin-Hebei region，coordinated developmen，horizontal fiscal transfer payment，financial cooperation

F830

B

1674-2265（2016）01-0054-05

（責(zé)任編輯 劉西順；校對(duì)RR，GX）

2015-10-15

本文系2015年度教育部人文社會(huì)科學(xué)規(guī)劃基金項(xiàng)目“京津冀協(xié)同發(fā)展的財(cái)政合作機(jī)制構(gòu)建”（項(xiàng)目編號(hào)：15YJA790012）的部分成果。

段鑄，男，山西繁峙人，河北金融學(xué)院保險(xiǎn)系副教授，研究方向?yàn)閰^(qū)域財(cái)政理論；程穎慧，女，天津人，河北金融學(xué)院經(jīng)濟(jì)貿(mào)易系副教授，研究方向?yàn)楫a(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)。