軟法治理與區(qū)域府際合作之契合

石佑啟

加強區(qū)域府際合作，需要構建有效的法制保障平臺，在不突破現(xiàn)有行政區(qū)劃制度和現(xiàn)行立法體制框架下，充分發(fā)揮軟法的治理作用，解決區(qū)域合作中的制度供給問題不失為一條有效的路徑。在區(qū)域府際合作中，規(guī)則需求與規(guī)則供給的矛盾是客觀存在的，在硬法規(guī)則供給不足時，軟法所起的作用是顯而易見的，軟法治理往往成為各方主體合意或者可取的選擇。軟法治理之于區(qū)域府際合作存在以下契合之處：

第一，軟法治理能夠及時回應區(qū)域府際合作對于法規(guī)范之迫切需求。隨著社會公共事務日益復雜化、多樣化，公共治理領域涌現(xiàn)出大量亟待規(guī)范的問題。然而，由于制定硬法的主體有限、程序嚴格且成本較高，因而往往未能及時就公共治理中出現(xiàn)的新情況、新問題制定硬法規(guī)范，而且在某些領域也存在著對于硬法治理必要性的爭議。這就使得緊靠硬法難于滿足公共治理的需要。而區(qū)域府際合作作為當前公共治理領域的新生事物，也由此遭遇到硬法規(guī)范供給上的瓶頸。在此情況下，軟法憑借其在制定主體、規(guī)制方式、創(chuàng)制效率等方面的特點與優(yōu)勢，對此作出了較好的回應。首先，軟法對于制定主體并沒有明確的限制，軟法治理為區(qū)域府際合作的規(guī)范生成提供了較為寬松的環(huán)境。其次，參與府際合作的各方主體共同制定的軟法規(guī)范，針對性和適應性強，能夠為區(qū)域府際合作治理活動提供較為細致、有效的規(guī)范支撐。最后，軟法的制定并不存在一個統(tǒng)一的強制性規(guī)定，因而可以依據(jù)調(diào)整對象的具體情況采取適合的程序，以盡可能縮短軟法自起草至出臺所需的時間，進而為區(qū)域府際合作提供及時的規(guī)范依據(jù)。

第二，軟法治理在內(nèi)在屬性上與區(qū)域府際合作相一致。在有關軟法的各項描述中，“軟”無疑是其性質(zhì)的核心體現(xiàn)。一方面，軟法作為一種共同體規(guī)則，屬于一種內(nèi)生型的法規(guī)范，是共同體成員自愿規(guī)制的結(jié)果，它的實施不以國家強制力為保障。在區(qū)域經(jīng)濟一體化的進程中，絕大多數(shù)的府際合作均屬于自愿性的行為，對于合作行為的規(guī)制很大程度上也是出于合作各方的自愿需求。而基于軟法規(guī)范的內(nèi)生性，軟法治理與區(qū)域府際合作中自愿規(guī)制的需求在本質(zhì)上是一致的。另一方面，與硬法所具有的“管制法”、“強制法”的性質(zhì)不同，軟法具有較強的民主性與協(xié)商性，它較少對于主體之間的“命令——服從”關系作出規(guī)制，而是更多地對主體之間的平等互動關系予以調(diào)整。而由于府際合作關系一般經(jīng)由政府組織之間的協(xié)調(diào)一致而達成，有別于政府組織之間基于領導、監(jiān)督等產(chǎn)生的管制關系，因而適于運用軟法治理機制來進行調(diào)整。

第三，軟法在調(diào)整方式上具備相當?shù)摹皬椥浴?，有利于對區(qū)域府際合作進行有效規(guī)范。一方面，軟法規(guī)范不存在一種固定的邏輯結(jié)構，因而它能夠以更豐富的規(guī)范形式對行為作出調(diào)整。就當前區(qū)域府際合作而言，它正處于由非制度化向制度化過渡的階段，其行為模式呈現(xiàn)出多樣化的特征，但現(xiàn)有的行為模式并非都具備傳統(tǒng)硬法所要求的邏輯結(jié)構上的“完整性”，因此，不宜不加區(qū)分地將這些行為模式都納入硬法的調(diào)整范圍。但與此同時，實踐對于區(qū)域府際合作的合法性拷問又使其亟須來自法規(guī)范的支持。在此兩難境地之中，軟法不拘一格的規(guī)范結(jié)構為此提供了一個有效的解決途徑。另一方面，在絕大多數(shù)情況下，區(qū)域府際合作是一種以自愿為前提的行為，因此，對于是否實施府際合作、如何實施府際合作等問題，地方政府及其部門享有較大的自由裁量權。目前，硬法對于自由裁量權的規(guī)制主要是在涉及外部行政行為的領域，而對于內(nèi)部行政行為的自由裁量則未作出明確規(guī)定。而且，自由裁量權實際上是行政主體作出行政決定時所擁有的一種彈性空間，“剛性”的硬法一般只能就賦權予以規(guī)定，即只能就行政主體是否享有自由裁量權作出規(guī)定，而難以周密地規(guī)范此種“彈性”權力。此外，自由裁量權的行使還要求對技術性與操作性問題進行考量，這些問題往往十分具體，在硬法的框架下難以進行細致的調(diào)整。由此可見，對于區(qū)域府際合作所面臨的問題，有必要訴諸于富有“彈性”的軟法，通過軟法治理予以解決。