“國(guó)家治理”系列之國(guó)家治理與權(quán)力

卓澤淵

我們這里所講的權(quán)力，當(dāng)然是指國(guó)家權(quán)力。權(quán)力對(duì)于國(guó)家來說，是與生俱來的，國(guó)家本身就是權(quán)力的聚合物。沒有權(quán)力便沒有國(guó)家，從國(guó)家產(chǎn)生或者起源上講是如此，在國(guó)家的存續(xù)與運(yùn)行上講也是如此，國(guó)家治理是國(guó)家存續(xù)及其運(yùn)行所必須。國(guó)家治理總是要依賴國(guó)家權(quán)力的，沒有國(guó)家權(quán)力就沒有國(guó)家治理。沒有國(guó)家權(quán)力，國(guó)家治理的任務(wù)也就無法完成。國(guó)家從其產(chǎn)生開始就具有一系列重大的使命，是由一系列權(quán)力組織構(gòu)成的，其每一個(gè)使命與職能都離不開權(quán)力作為支點(diǎn)。

國(guó)家權(quán)力是一個(gè)整體，必須科學(xué)配置。內(nèi)部劃分為相對(duì)獨(dú)立的立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)等。這些權(quán)力由立法、執(zhí)法、司法等機(jī)構(gòu)分別享有并行使。國(guó)家的立法機(jī)關(guān)作為國(guó)家的權(quán)力機(jī)關(guān)，掌握著國(guó)家的根本權(quán)力，包括著人事權(quán)、立法權(quán)、軍事權(quán)、外交權(quán)等。國(guó)家的行政機(jī)關(guān)也被稱為政府，享有著內(nèi)容最豐富的權(quán)力——行政權(quán)。國(guó)家的司法權(quán)則是一種裁判權(quán)，它甚至保證著立法權(quán)和行政權(quán)的正當(dāng)與實(shí)現(xiàn)，也防止這些權(quán)力的廢弛與濫用，它是一種國(guó)家權(quán)力之中的監(jiān)督權(quán)。

國(guó)家權(quán)力必須受到約束。從國(guó)家權(quán)力的本性來看，它一是具有膨脹的特性，二是可能被濫用。這似乎是權(quán)力與生俱來的性質(zhì)，我們只能規(guī)范和控制，而無法徹底禁絕。正是因?yàn)閲?guó)家權(quán)力具有這兩種屬性，也就導(dǎo)致了我們必須對(duì)國(guó)家權(quán)力的行使予以有效的制約。防止權(quán)力的膨脹和濫用，是法治和民主的重要使命和實(shí)際功用。

制約國(guó)家權(quán)力的目的是為了防止權(quán)力的濫用，最終是為了保障人民的權(quán)利。人民設(shè)立國(guó)家及其機(jī)構(gòu)的目的就是為了維護(hù)自己的權(quán)利，使自己的權(quán)利不受侵害與剝奪。因此，國(guó)家權(quán)力必須給人民權(quán)利以保護(hù)，防止其他公民或者組織的侵害；同時(shí)還必須約束自己的行為，防止自己運(yùn)用公權(quán)力的行為對(duì)公民構(gòu)成傷害。這兩個(gè)方面的任務(wù)都是十分艱巨的，而尤其以約束自己行使的國(guó)家權(quán)力以服務(wù)于人民享有的合法權(quán)利最難。

制約國(guó)家權(quán)力的方式只能是法律，也就是實(shí)行法治。國(guó)家權(quán)力的運(yùn)用，如果沒有硬性的規(guī)則，就可能是隨意的，漫不經(jīng)心的，本身就可能成為一種任性。為此，我們必須將人民的意志轉(zhuǎn)化為規(guī)范權(quán)力的制度，將權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子。這個(gè)制度，最為有效的就是法律制度。因?yàn)橹挥蟹芍贫炔啪哂袊?guó)家強(qiáng)制力的保證，而成為國(guó)家強(qiáng)制性的保障力量。國(guó)家權(quán)力依照法律行使，并受法律的約束，也就是法治。

法治是目的還是手段的問題，法學(xué)界曾有激烈的爭(zhēng)論。其實(shí)根本用不著泛泛而論地探討。法治既是目的也是手段，甚至可以完全顛倒過來，既是手段也是目的。關(guān)鍵是看，相對(duì)于誰。相對(duì)于權(quán)力，相對(duì)于立法、執(zhí)法、司法活動(dòng)，在總體上法治就是目的。但是相對(duì)人民當(dāng)家作主和人民權(quán)利來說，法治就只能是手段。法治只不過是保障人民權(quán)利、實(shí)現(xiàn)人民民主的工具，當(dāng)然只是手段。

國(guó)家治理中的權(quán)力，需要法律約束，是權(quán)力本身的屬性要求，是實(shí)現(xiàn)法治的需要，也是保證和實(shí)現(xiàn)民主的需要。將國(guó)家治理、國(guó)家權(quán)力與法治和民主聯(lián)系起來，并科學(xué)界定與切實(shí)保證相互之間的正常關(guān)系，是國(guó)家治理問題上必須解決的難題。