鄭綱

摘 要：城鄉(xiāng)規(guī)劃和產業(yè)規(guī)劃的不協(xié)調是導致產城發(fā)展互抑的制度慣性之一，在當前轉型時期，筆者提出“產城一體化規(guī)劃”作為在城鄉(xiāng)規(guī)劃融合產業(yè)規(guī)劃內容和方法的探索。并結合案例闡述產城一體化規(guī)劃的應用，最后試圖總結這種規(guī)劃的技術路線和過程要點。

關鍵詞：城市規(guī)劃；產城一體化；應用

一、研究背景與概念提出

當前，城市空間與產業(yè)發(fā)展的相互作用越來越復雜和強烈，城市空間演變主要表現為產業(yè)和空間雙向選擇的過程，城市發(fā)展也一定程度上受制于產業(yè)和空間的協(xié)調程度。然而在轉型期間還存在巨大的制度慣性，致使產城關系失調，如城鎮(zhèn)化滯后工業(yè)化、新城區(qū)淪為鬼城等現象在國內普遍存在。城鄉(xiāng)規(guī)劃和產業(yè)規(guī)劃的不協(xié)調就是這種制度慣性的表現之一。

城市原本是經濟活動的產物，而城市規(guī)劃卻是為解決社會問題而生，以人居環(huán)境為著眼點，對產業(yè)的考慮天生不足，因此產業(yè)發(fā)展訴求成了城鄉(xiāng)規(guī)劃屢屢被突破的主要原因。城市發(fā)展的理想模式應是經濟、社會、生態(tài)的全面、協(xié)調、可持續(xù)發(fā)展，而產業(yè)規(guī)劃則專注于經濟發(fā)展方面，空間統(tǒng)籌缺位，局限了其對城市發(fā)展的宏觀指導作用。兩個規(guī)劃的最終結合涉及政府部門的改制、規(guī)劃體系的改革等，需要漫長的過程。文章提出的“產城一體化規(guī)劃”只是在目前的城市規(guī)劃里融合產業(yè)規(guī)劃的內容和方法的一種探索。

二、實證研究

（一）案例選取

淮南市是皖北地區(qū)最大的城市，國家重要的能源基地。多年以來經濟與煤炭資源的過渡依賴導致城市缺乏產業(yè)結構高級化的動力，分散的城鎮(zhèn)格局降低了中心城區(qū)輻射力，抑制了第三產業(yè)的發(fā)展。

淮南東部新區(qū)是借勢淮河大堤北移、高鐵站點建設的產業(yè)新城，擁有經濟開發(fā)區(qū)的產業(yè)優(yōu)勢、高速鐵路的交通優(yōu)勢、山河湖泊的生態(tài)優(yōu)勢?！痘茨蠔|部新區(qū)產城一體化規(guī)劃》將城市和產業(yè)視作一個互動的綜合體，將城市規(guī)劃和產業(yè)規(guī)劃的思想和方法有機融合，以綜合效益最優(yōu)為目標構建產業(yè)體系，在空間上落實產業(yè)發(fā)展需求，通過用地條件優(yōu)化促進產業(yè)發(fā)展，通過產業(yè)用地管控實現城市發(fā)展的綜合效益目標，具有一定的創(chuàng)新性。

（二）產業(yè)體系構建

產業(yè)選擇的評價基準包括產業(yè)發(fā)展?jié)摿?、產業(yè)規(guī)模、產業(yè)關聯(lián)度等，但在產城一體化理念下，還應考量社會與生態(tài)效益。淮南東部新區(qū)通過發(fā)展目標的逐層分解，從產業(yè)發(fā)展和城市發(fā)展兩個方面，逐步推演出產業(yè)發(fā)展門類。產業(yè)發(fā)展方面，注重與周邊城市的產業(yè)協(xié)同，以及淮南傳統(tǒng)煤電工業(yè)的延伸；在城市發(fā)展方面，一是以輕工紡織等勞動密集型產業(yè)推進城鎮(zhèn)化進程，二是以休閑旅游、高檔商業(yè)提升城市品質，三是以環(huán)保產業(yè)引導生態(tài)保護，四是以都市農業(yè)加強城鄉(xiāng)和諧。各產業(yè)之間具有網絡狀的密切關聯(lián)。

（三）用地供需平衡

1.用地需求預測

自新世紀以來，我國開發(fā)區(qū)建設進入高潮，很多產業(yè)園區(qū)出現圈地過大、空置率高、用地低效等問題?；茨蠔|部新區(qū)采用了產業(yè)用地需求法進行建設用地規(guī)模和結構預測，按不同產業(yè)分別計算并加和。

工業(yè)區(qū)通過各工業(yè)產業(yè)規(guī)劃期末的年增加值和地均產出密度預測值，計算各園區(qū)的用地規(guī)模；物流園區(qū)通過園區(qū)物流量和地均生產能力預測值來計算；金融業(yè)、商務辦公、中心商業(yè)結合形成東部新區(qū)的商業(yè)商務中心，其用地規(guī)模預測以同類城市CBD規(guī)模比較法、商業(yè)總量分配法等進行估算；研發(fā)、設計、教育產業(yè)結合形成科研教育園區(qū)，規(guī)劃預測了學生數和科研人員數，參照同等規(guī)模的理工科大學的人均用地規(guī)模進行計算；旅游產業(yè)方面，主要對度假村用地進行預測，按高峰時期游客數量、留宿比例和平均留宿天數綜合計算；房地產業(yè)和配套商業(yè)方面，體現產業(yè)新城特點，分別預測在東部新區(qū)內居住的企業(yè)管理者和技術精英、普通藍領，以及在東部新區(qū)進行旅游和養(yǎng)老置業(yè)的人口數量，同時考慮合理的人均指標和一定的住房空置比例，綜合計算中高檔公寓區(qū)、普通公寓區(qū)、低密度住宅區(qū)的用地需求。

2.土地供給

對基地進行用地適宜性評價，通過多因子綜合疊加法，劃分出適建區(qū)、限建區(qū)、禁建區(qū)和已建區(qū)。受高壓走廊、山體、水系、鐵路的分割，規(guī)劃區(qū)內的適建區(qū)和限建區(qū)被劃分為明顯的4個片區(qū)：西部現狀基礎設施比較完善、東部受高鐵站影響潛力巨大、東北部土地平整且人口稀少、東南部現狀農業(yè)發(fā)達。規(guī)劃對用地需求和土地供給進行平衡，形成“兩核引領、四區(qū)聯(lián)動、山水繞城、軸帶貫通”的空間結構。

（四）產城互促系統(tǒng)構建

1.城鄉(xiāng)對產業(yè)的促進系統(tǒng)：包括對綜合交通、公益性公共服務設施、市政基礎設施、綠地系統(tǒng)等主要由政府投資主導的項目的規(guī)劃，將促進產業(yè)發(fā)展的思想融入其中。如綜合交通規(guī)劃中，將貨運和客運交通分流、商業(yè)中心內增加道路網密度，輕軌站點選址考慮對周邊地價和房地產開發(fā)的帶動，結合旅游路線考慮慢速交通等。

2.產業(yè)對城鄉(xiāng)的促進系統(tǒng)：包括7個方面的用地約束：

①建筑環(huán)境：包括開發(fā)強度、建筑高度、建筑密度、建筑風格和色調的分區(qū)控制和引導，以塑造城市整體形象。

②環(huán)境保護：劃分生態(tài)環(huán)境保護分區(qū)，分別對大氣環(huán)境、水環(huán)境、聲環(huán)境等提出控制指標，作為環(huán)境保護部門審查項目環(huán)境的依據。

③經濟效益：參考國土資源部頒發(fā)的《工業(yè)項目建設用地控制指標》和相關案例，提出工業(yè)用地的投資密度和產出密度指標。

④產業(yè)準入：在工業(yè)區(qū)內部劃分產業(yè)園區(qū)，分別規(guī)定鼓勵產業(yè)、兼容產業(yè)和禁止產業(yè)，通過行政手段和稅收工具進行控制和引導。

⑤住房保障：明確村民還遷用地的范圍和容積率、綠地率等建設標準。

⑥設施配建：明確開發(fā)商職責范圍內的公共服務設施、停車位、公共綠地等的配建標準。

⑦開發(fā)時序：通過分期實施策略，引導基礎設施投資逐步有效地進行。

三、產城一體化規(guī)劃要點

（一）技術路線

產城一體化規(guī)劃的技術路線主要是對城市總體規(guī)劃和產業(yè)規(guī)劃的技術路線的整合，一方面根據統(tǒng)一的目標推演出城鄉(xiāng)和產業(yè)的發(fā)展策略，并提出合理的空間布局，另一方面對產業(yè)和城鄉(xiāng)互促的機制進行激活和優(yōu)化，明確其中政府和企業(yè)各自的職責范圍。

（二）產業(yè)體系構建

產業(yè)選擇的評價基準有很多，整合來看分為三個方面：產業(yè)發(fā)展?jié)摿?、產業(yè)規(guī)模、產業(yè)關聯(lián)度，均以經濟發(fā)展為出發(fā)點。產城一體化規(guī)劃的產業(yè)評價基準還應包括社會和生態(tài)效應，如是否有利于社會公平、促進就業(yè)、完善公共服務、美化環(huán)境和生態(tài)保護等。

對于產業(yè)發(fā)展?jié)摿?、產業(yè)規(guī)模、產業(yè)關聯(lián)度、社會和生態(tài)效應的評價都很高的產業(yè)，應作為主導產業(yè)，在城鄉(xiāng)產業(yè)體系中發(fā)揮支配作用；對于前三項較高而社會和生態(tài)效應較低的產業(yè)，可在土地、稅收方面加以限制，以使外部效應內部化。還要注意一些發(fā)展?jié)摿^大，而現狀規(guī)模較小的產業(yè)，要在用地規(guī)劃上留有充分的余地；相反，對于發(fā)展?jié)摿^小，而現狀規(guī)模較大的產業(yè)，要考慮產業(yè)衰退之后的土地后續(xù)利用的問題。

（三）用地供需平衡

用地需求要從產業(yè)和人口兩個方面進行預測。產業(yè)用地需求除了預測規(guī)模之外，還應提出這些項目的選址、配套、環(huán)境等各方面要求，作為用地選擇的依據。同時還應考慮配套的環(huán)保設施的用地。人口預測應與經濟發(fā)展規(guī)模、產業(yè)吸納能力相符合，還要考慮到重大產業(yè)調整對人口增長軌跡的擾動。由于產業(yè)的集聚度和開放性不同，通勤人口和流動人口對于用地需求的影響不可忽略。

土地供給不僅是一個數量概念，還要考慮面積和形狀、自然條件、交通區(qū)位、經濟社會發(fā)展現狀、現狀建設情況、政策約束等各項屬性，它們對不同的產業(yè)有不同的影響和敏感度。

（四）產城互促系統(tǒng)

近年來一些項目將公共服務和基礎設施并稱為產業(yè)支撐系統(tǒng)，有一定的積極意義，然而城鄉(xiāng)并非單方面、被動地支撐產業(yè)發(fā)展，而是要改造自己盡可能地促進產業(yè)發(fā)展，反過來也要積極利用產業(yè)發(fā)展的帶動效應為城鄉(xiāng)發(fā)展服務。產城一體化規(guī)劃應致力于激活和優(yōu)化這種產城互促的機制。

1.用地改造——城鄉(xiāng)促進產業(yè)

用地平衡落實之后，各產業(yè)所在的用地還不足以很好地滿足產業(yè)發(fā)展的要求，還需要對用地進一步地改造，即利用公共財政針對性地進行區(qū)位改善、公共服務和基礎設施供給、美化環(huán)境等，以優(yōu)化投資發(fā)展環(huán)境。

2.用地約束——產業(yè)促進城鄉(xiāng)

城鄉(xiāng)規(guī)劃管理部門應與產業(yè)管理部門、土地管理部門、環(huán)境管理部門等對接，對土地使用制定合理的約束條件，使產業(yè)發(fā)展的成果能惠及城鄉(xiāng)發(fā)展的各個方面。

空間準入約束：指空間利用的基本門檻和基本導向。工業(yè)用地上應劃分產業(yè)園區(qū)以引導各類產業(yè)在不同的地域聚集，可引入控制性詳細規(guī)劃中的“兼容性”概念，確定各地塊的鼓勵產業(yè)、兼容產業(yè)和禁入產業(yè)；此外，設定土地的投資密度也有助于集約高效使用土地。居住用地上要積極利用空間準入工具保障較低收入群體的住房和配套設施。分期開發(fā)策略也屬于空間準入約束的手段之一。

開發(fā)建設約束：通過建筑高度、建筑密度、綠地率等指標的控制，以及城市設計引導，使城鄉(xiāng)的物質環(huán)境達到和諧、美觀的效果；規(guī)定容積率和配套設施，來調節(jié)公共服務和市政服務水平。

后期運營約束：通過對生態(tài)環(huán)境保護、土地產出密度、土地閑置時間、住宅空置率等的持續(xù)管理，體現規(guī)劃的過程性。

四、結語

產城一體化規(guī)劃作為一個新興事物目前還遠未成熟，有待于進一步的探索和實踐。

1.如何避免為追求多學科綜合性而導致規(guī)劃體系臃腫龐雜、效率低下？

2.如何避免過于強調產業(yè)而忽視生態(tài)、社會、文化等其他方面？

3.產業(yè)發(fā)展到城鄉(xiāng)空間的量化計算，如通過產業(yè)規(guī)模預測人口和用地需求，目前尚缺少成熟的技術方法。

4.產業(yè)發(fā)展的不確定性和規(guī)劃剛性的矛盾，產業(yè)發(fā)展隨市場變化而難以捉摸，因此通常產業(yè)規(guī)劃年限只有3-5年，如何在城鄉(xiāng)規(guī)劃的年限中統(tǒng)籌產業(yè)發(fā)展問題？

5.產業(yè)發(fā)展落實到空間經常遇到不同利益主體對土地開發(fā)權、稅收分配等方面的矛盾。如何統(tǒng)籌優(yōu)化資源調配，使各利益主體協(xié)調發(fā)展？

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作者單位：

上海同濟城市規(guī)劃設計研究院