鄭綱

摘 要：城鄉(xiāng)規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)規(guī)劃的不協(xié)調(diào)是導(dǎo)致產(chǎn)城發(fā)展互抑的制度慣性之一，在當(dāng)前轉(zhuǎn)型時期，筆者提出“產(chǎn)城一體化規(guī)劃”作為在城鄉(xiāng)規(guī)劃融合產(chǎn)業(yè)規(guī)劃內(nèi)容和方法的探索。并結(jié)合案例闡述產(chǎn)城一體化規(guī)劃的應(yīng)用，最后試圖總結(jié)這種規(guī)劃的技術(shù)路線和過程要點。

關(guān)鍵詞：城市規(guī)劃；產(chǎn)城一體化；應(yīng)用

一、研究背景與概念提出

當(dāng)前，城市空間與產(chǎn)業(yè)發(fā)展的相互作用越來越復(fù)雜和強(qiáng)烈，城市空間演變主要表現(xiàn)為產(chǎn)業(yè)和空間雙向選擇的過程，城市發(fā)展也一定程度上受制于產(chǎn)業(yè)和空間的協(xié)調(diào)程度。然而在轉(zhuǎn)型期間還存在巨大的制度慣性，致使產(chǎn)城關(guān)系失調(diào)，如城鎮(zhèn)化滯后工業(yè)化、新城區(qū)淪為鬼城等現(xiàn)象在國內(nèi)普遍存在。城鄉(xiāng)規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)規(guī)劃的不協(xié)調(diào)就是這種制度慣性的表現(xiàn)之一。

城市原本是經(jīng)濟(jì)活動的產(chǎn)物，而城市規(guī)劃卻是為解決社會問題而生，以人居環(huán)境為著眼點，對產(chǎn)業(yè)的考慮天生不足，因此產(chǎn)業(yè)發(fā)展訴求成了城鄉(xiāng)規(guī)劃屢屢被突破的主要原因。城市發(fā)展的理想模式應(yīng)是經(jīng)濟(jì)、社會、生態(tài)的全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展，而產(chǎn)業(yè)規(guī)劃則專注于經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面，空間統(tǒng)籌缺位，局限了其對城市發(fā)展的宏觀指導(dǎo)作用。兩個規(guī)劃的最終結(jié)合涉及政府部門的改制、規(guī)劃體系的改革等，需要漫長的過程。文章提出的“產(chǎn)城一體化規(guī)劃”只是在目前的城市規(guī)劃里融合產(chǎn)業(yè)規(guī)劃的內(nèi)容和方法的一種探索。

二、實證研究

（一）案例選取

淮南市是皖北地區(qū)最大的城市，國家重要的能源基地。多年以來經(jīng)濟(jì)與煤炭資源的過渡依賴導(dǎo)致城市缺乏產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)高級化的動力，分散的城鎮(zhèn)格局降低了中心城區(qū)輻射力，抑制了第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

淮南東部新區(qū)是借勢淮河大堤北移、高鐵站點建設(shè)的產(chǎn)業(yè)新城，擁有經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)的產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢、高速鐵路的交通優(yōu)勢、山河湖泊的生態(tài)優(yōu)勢。《淮南東部新區(qū)產(chǎn)城一體化規(guī)劃》將城市和產(chǎn)業(yè)視作一個互動的綜合體，將城市規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)規(guī)劃的思想和方法有機(jī)融合，以綜合效益最優(yōu)為目標(biāo)構(gòu)建產(chǎn)業(yè)體系，在空間上落實產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求，通過用地條件優(yōu)化促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，通過產(chǎn)業(yè)用地管控實現(xiàn)城市發(fā)展的綜合效益目標(biāo)，具有一定的創(chuàng)新性。

（二）產(chǎn)業(yè)體系構(gòu)建

產(chǎn)業(yè)選擇的評價基準(zhǔn)包括產(chǎn)業(yè)發(fā)展?jié)摿?、產(chǎn)業(yè)規(guī)模、產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)度等，但在產(chǎn)城一體化理念下，還應(yīng)考量社會與生態(tài)效益?；茨蠔|部新區(qū)通過發(fā)展目標(biāo)的逐層分解，從產(chǎn)業(yè)發(fā)展和城市發(fā)展兩個方面，逐步推演出產(chǎn)業(yè)發(fā)展門類。產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面，注重與周邊城市的產(chǎn)業(yè)協(xié)同，以及淮南傳統(tǒng)煤電工業(yè)的延伸；在城市發(fā)展方面，一是以輕工紡織等勞動密集型產(chǎn)業(yè)推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程，二是以休閑旅游、高檔商業(yè)提升城市品質(zhì)，三是以環(huán)保產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)生態(tài)保護(hù)，四是以都市農(nóng)業(yè)加強(qiáng)城鄉(xiāng)和諧。各產(chǎn)業(yè)之間具有網(wǎng)絡(luò)狀的密切關(guān)聯(lián)。

（三）用地供需平衡

1.用地需求預(yù)測

自新世紀(jì)以來，我國開發(fā)區(qū)建設(shè)進(jìn)入高潮，很多產(chǎn)業(yè)園區(qū)出現(xiàn)圈地過大、空置率高、用地低效等問題?；茨蠔|部新區(qū)采用了產(chǎn)業(yè)用地需求法進(jìn)行建設(shè)用地規(guī)模和結(jié)構(gòu)預(yù)測，按不同產(chǎn)業(yè)分別計算并加和。

工業(yè)區(qū)通過各工業(yè)產(chǎn)業(yè)規(guī)劃期末的年增加值和地均產(chǎn)出密度預(yù)測值，計算各園區(qū)的用地規(guī)模；物流園區(qū)通過園區(qū)物流量和地均生產(chǎn)能力預(yù)測值來計算；金融業(yè)、商務(wù)辦公、中心商業(yè)結(jié)合形成東部新區(qū)的商業(yè)商務(wù)中心，其用地規(guī)模預(yù)測以同類城市CBD規(guī)模比較法、商業(yè)總量分配法等進(jìn)行估算；研發(fā)、設(shè)計、教育產(chǎn)業(yè)結(jié)合形成科研教育園區(qū)，規(guī)劃預(yù)測了學(xué)生數(shù)和科研人員數(shù)，參照同等規(guī)模的理工科大學(xué)的人均用地規(guī)模進(jìn)行計算；旅游產(chǎn)業(yè)方面，主要對度假村用地進(jìn)行預(yù)測，按高峰時期游客數(shù)量、留宿比例和平均留宿天數(shù)綜合計算；房地產(chǎn)業(yè)和配套商業(yè)方面，體現(xiàn)產(chǎn)業(yè)新城特點，分別預(yù)測在東部新區(qū)內(nèi)居住的企業(yè)管理者和技術(shù)精英、普通藍(lán)領(lǐng)，以及在東部新區(qū)進(jìn)行旅游和養(yǎng)老置業(yè)的人口數(shù)量，同時考慮合理的人均指標(biāo)和一定的住房空置比例，綜合計算中高檔公寓區(qū)、普通公寓區(qū)、低密度住宅區(qū)的用地需求。

2.土地供給

對基地進(jìn)行用地適宜性評價，通過多因子綜合疊加法，劃分出適建區(qū)、限建區(qū)、禁建區(qū)和已建區(qū)。受高壓走廊、山體、水系、鐵路的分割，規(guī)劃區(qū)內(nèi)的適建區(qū)和限建區(qū)被劃分為明顯的4個片區(qū)：西部現(xiàn)狀基礎(chǔ)設(shè)施比較完善、東部受高鐵站影響潛力巨大、東北部土地平整且人口稀少、東南部現(xiàn)狀農(nóng)業(yè)發(fā)達(dá)。規(guī)劃對用地需求和土地供給進(jìn)行平衡，形成“兩核引領(lǐng)、四區(qū)聯(lián)動、山水繞城、軸帶貫通”的空間結(jié)構(gòu)。

（四）產(chǎn)城互促系統(tǒng)構(gòu)建

1.城鄉(xiāng)對產(chǎn)業(yè)的促進(jìn)系統(tǒng)：包括對綜合交通、公益性公共服務(wù)設(shè)施、市政基礎(chǔ)設(shè)施、綠地系統(tǒng)等主要由政府投資主導(dǎo)的項目的規(guī)劃，將促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的思想融入其中。如綜合交通規(guī)劃中，將貨運(yùn)和客運(yùn)交通分流、商業(yè)中心內(nèi)增加道路網(wǎng)密度，輕軌站點選址考慮對周邊地價和房地產(chǎn)開發(fā)的帶動，結(jié)合旅游路線考慮慢速交通等。

2.產(chǎn)業(yè)對城鄉(xiāng)的促進(jìn)系統(tǒng)：包括7個方面的用地約束：

①建筑環(huán)境：包括開發(fā)強(qiáng)度、建筑高度、建筑密度、建筑風(fēng)格和色調(diào)的分區(qū)控制和引導(dǎo)，以塑造城市整體形象。

②環(huán)境保護(hù)：劃分生態(tài)環(huán)境保護(hù)分區(qū)，分別對大氣環(huán)境、水環(huán)境、聲環(huán)境等提出控制指標(biāo)，作為環(huán)境保護(hù)部門審查項目環(huán)境的依據(jù)。

③經(jīng)濟(jì)效益：參考國土資源部頒發(fā)的《工業(yè)項目建設(shè)用地控制指標(biāo)》和相關(guān)案例，提出工業(yè)用地的投資密度和產(chǎn)出密度指標(biāo)。

④產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入：在工業(yè)區(qū)內(nèi)部劃分產(chǎn)業(yè)園區(qū)，分別規(guī)定鼓勵產(chǎn)業(yè)、兼容產(chǎn)業(yè)和禁止產(chǎn)業(yè)，通過行政手段和稅收工具進(jìn)行控制和引導(dǎo)。

⑤住房保障：明確村民還遷用地的范圍和容積率、綠地率等建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)。

⑥設(shè)施配建：明確開發(fā)商職責(zé)范圍內(nèi)的公共服務(wù)設(shè)施、停車位、公共綠地等的配建標(biāo)準(zhǔn)。

⑦開發(fā)時序：通過分期實施策略，引導(dǎo)基礎(chǔ)設(shè)施投資逐步有效地進(jìn)行。

三、產(chǎn)城一體化規(guī)劃要點

（一）技術(shù)路線

產(chǎn)城一體化規(guī)劃的技術(shù)路線主要是對城市總體規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)規(guī)劃的技術(shù)路線的整合，一方面根據(jù)統(tǒng)一的目標(biāo)推演出城鄉(xiāng)和產(chǎn)業(yè)的發(fā)展策略，并提出合理的空間布局，另一方面對產(chǎn)業(yè)和城鄉(xiāng)互促的機(jī)制進(jìn)行激活和優(yōu)化，明確其中政府和企業(yè)各自的職責(zé)范圍。

（二）產(chǎn)業(yè)體系構(gòu)建

產(chǎn)業(yè)選擇的評價基準(zhǔn)有很多，整合來看分為三個方面：產(chǎn)業(yè)發(fā)展?jié)摿?、產(chǎn)業(yè)規(guī)模、產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)度，均以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為出發(fā)點。產(chǎn)城一體化規(guī)劃的產(chǎn)業(yè)評價基準(zhǔn)還應(yīng)包括社會和生態(tài)效應(yīng)，如是否有利于社會公平、促進(jìn)就業(yè)、完善公共服務(wù)、美化環(huán)境和生態(tài)保護(hù)等。

對于產(chǎn)業(yè)發(fā)展?jié)摿?、產(chǎn)業(yè)規(guī)模、產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)度、社會和生態(tài)效應(yīng)的評價都很高的產(chǎn)業(yè)，應(yīng)作為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，在城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)體系中發(fā)揮支配作用；對于前三項較高而社會和生態(tài)效應(yīng)較低的產(chǎn)業(yè)，可在土地、稅收方面加以限制，以使外部效應(yīng)內(nèi)部化。還要注意一些發(fā)展?jié)摿^大，而現(xiàn)狀規(guī)模較小的產(chǎn)業(yè)，要在用地規(guī)劃上留有充分的余地；相反，對于發(fā)展?jié)摿^小，而現(xiàn)狀規(guī)模較大的產(chǎn)業(yè)，要考慮產(chǎn)業(yè)衰退之后的土地后續(xù)利用的問題。

（三）用地供需平衡

用地需求要從產(chǎn)業(yè)和人口兩個方面進(jìn)行預(yù)測。產(chǎn)業(yè)用地需求除了預(yù)測規(guī)模之外，還應(yīng)提出這些項目的選址、配套、環(huán)境等各方面要求，作為用地選擇的依據(jù)。同時還應(yīng)考慮配套的環(huán)保設(shè)施的用地。人口預(yù)測應(yīng)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)模、產(chǎn)業(yè)吸納能力相符合，還要考慮到重大產(chǎn)業(yè)調(diào)整對人口增長軌跡的擾動。由于產(chǎn)業(yè)的集聚度和開放性不同，通勤人口和流動人口對于用地需求的影響不可忽略。

土地供給不僅是一個數(shù)量概念，還要考慮面積和形狀、自然條件、交通區(qū)位、經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展現(xiàn)狀、現(xiàn)狀建設(shè)情況、政策約束等各項屬性，它們對不同的產(chǎn)業(yè)有不同的影響和敏感度。

（四）產(chǎn)城互促系統(tǒng)

近年來一些項目將公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施并稱為產(chǎn)業(yè)支撐系統(tǒng)，有一定的積極意義，然而城鄉(xiāng)并非單方面、被動地支撐產(chǎn)業(yè)發(fā)展，而是要改造自己盡可能地促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，反過來也要積極利用產(chǎn)業(yè)發(fā)展的帶動效應(yīng)為城鄉(xiāng)發(fā)展服務(wù)。產(chǎn)城一體化規(guī)劃應(yīng)致力于激活和優(yōu)化這種產(chǎn)城互促的機(jī)制。

1.用地改造——城鄉(xiāng)促進(jìn)產(chǎn)業(yè)

用地平衡落實之后，各產(chǎn)業(yè)所在的用地還不足以很好地滿足產(chǎn)業(yè)發(fā)展的要求，還需要對用地進(jìn)一步地改造，即利用公共財政針對性地進(jìn)行區(qū)位改善、公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施供給、美化環(huán)境等，以優(yōu)化投資發(fā)展環(huán)境。

2.用地約束——產(chǎn)業(yè)促進(jìn)城鄉(xiāng)

城鄉(xiāng)規(guī)劃管理部門應(yīng)與產(chǎn)業(yè)管理部門、土地管理部門、環(huán)境管理部門等對接，對土地使用制定合理的約束條件，使產(chǎn)業(yè)發(fā)展的成果能惠及城鄉(xiāng)發(fā)展的各個方面。

空間準(zhǔn)入約束：指空間利用的基本門檻和基本導(dǎo)向。工業(yè)用地上應(yīng)劃分產(chǎn)業(yè)園區(qū)以引導(dǎo)各類產(chǎn)業(yè)在不同的地域聚集，可引入控制性詳細(xì)規(guī)劃中的“兼容性”概念，確定各地塊的鼓勵產(chǎn)業(yè)、兼容產(chǎn)業(yè)和禁入產(chǎn)業(yè)；此外，設(shè)定土地的投資密度也有助于集約高效使用土地。居住用地上要積極利用空間準(zhǔn)入工具保障較低收入群體的住房和配套設(shè)施。分期開發(fā)策略也屬于空間準(zhǔn)入約束的手段之一。

開發(fā)建設(shè)約束：通過建筑高度、建筑密度、綠地率等指標(biāo)的控制，以及城市設(shè)計引導(dǎo)，使城鄉(xiāng)的物質(zhì)環(huán)境達(dá)到和諧、美觀的效果；規(guī)定容積率和配套設(shè)施，來調(diào)節(jié)公共服務(wù)和市政服務(wù)水平。

后期運(yùn)營約束：通過對生態(tài)環(huán)境保護(hù)、土地產(chǎn)出密度、土地閑置時間、住宅空置率等的持續(xù)管理，體現(xiàn)規(guī)劃的過程性。

四、結(jié)語

產(chǎn)城一體化規(guī)劃作為一個新興事物目前還遠(yuǎn)未成熟，有待于進(jìn)一步的探索和實踐。

1.如何避免為追求多學(xué)科綜合性而導(dǎo)致規(guī)劃體系臃腫龐雜、效率低下？

2.如何避免過于強(qiáng)調(diào)產(chǎn)業(yè)而忽視生態(tài)、社會、文化等其他方面？

3.產(chǎn)業(yè)發(fā)展到城鄉(xiāng)空間的量化計算，如通過產(chǎn)業(yè)規(guī)模預(yù)測人口和用地需求，目前尚缺少成熟的技術(shù)方法。

4.產(chǎn)業(yè)發(fā)展的不確定性和規(guī)劃剛性的矛盾，產(chǎn)業(yè)發(fā)展隨市場變化而難以捉摸，因此通常產(chǎn)業(yè)規(guī)劃年限只有3-5年，如何在城鄉(xiāng)規(guī)劃的年限中統(tǒng)籌產(chǎn)業(yè)發(fā)展問題？

5.產(chǎn)業(yè)發(fā)展落實到空間經(jīng)常遇到不同利益主體對土地開發(fā)權(quán)、稅收分配等方面的矛盾。如何統(tǒng)籌優(yōu)化資源調(diào)配，使各利益主體協(xié)調(diào)發(fā)展？

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作者單位：

上海同濟(jì)城市規(guī)劃設(shè)計研究院