摘 要 民族鄉(xiāng)法律地位模糊導致民族鄉(xiāng)發(fā)展的諸多困境，對于民族鄉(xiāng)是否屬于民族自治地方，現(xiàn)有法律及學者多有分歧。就目前而言，無論從民族鄉(xiāng)人口數(shù)量、還是民族問題解決及我國政治改革深化出發(fā)，都需要將民族鄉(xiāng)列為民族區(qū)域自治地方。唯有如此，才能深化民族區(qū)域自治制度，消除分歧，加快民族鄉(xiāng)建設，實現(xiàn)民族平等團結的目標。

關鍵詞 民族鄉(xiāng) 民族自治地方 民族平等

作者簡介：牛志民，中央民族大學法學院民族法專業(yè)博士研究生，研究方向：少數(shù)人權益保障。

中圖分類號：D633 文獻標識碼：A 文章編號：1009-0592（2016）02-167-02

民族鄉(xiāng)是在少數(shù)民族相對聚居區(qū)域建立的基層政權組織，具有保障散居少數(shù)民族平等權利的作用，是我國民族區(qū)域自治制度的重要補充。其發(fā)展歷程經(jīng)歷自治地方-民族區(qū)域自治地方-法律地位模糊三個階段。第一階段在建國前中日民族矛盾為主的抗戰(zhàn)時期，中國共產(chǎn)黨為團結廣大人民群眾，在馬列主義理論基礎上結合我國實際情況，摸索出建立自治地方的途徑，當時對自治地方行政級別不加區(qū)分，統(tǒng)稱自治區(qū)；第二階段在建國初期民族區(qū)域自治制度逐步確立時期，我國對行政區(qū)域進行級別劃分，民族鄉(xiāng)沒有排除在民族區(qū)域自治地方之外；第三階段始自1954年，“民族鄉(xiāng)”作為術語首次出現(xiàn)在法律規(guī)范中，并被排除在民族區(qū)域自治地方之外，但其享有民族區(qū)域自治地方的大部分權利。對民族鄉(xiāng)被排除在民族區(qū)域自治地方的原因，中共中央統(tǒng)戰(zhàn)部解釋道：“憲法草案上規(guī)定，少數(shù)民族聚居的鄉(xiāng)稱民族鄉(xiāng)，不冠自治名稱，這是因為幾年來的經(jīng)驗證明，在相當于鄉(xiāng)一級的自治區(qū)，由于地區(qū)很小，人口很少，受條件限制，不可能行使憲法草案第二章第五節(jié)規(guī)定的自治權。”

鄉(xiāng)級區(qū)域不設立民族區(qū)域自治地方，最初源于鄉(xiāng)內(nèi)人口少、素質(zhì)低、無法行使立法權、不能設立武裝部隊及法院檢察院等理由。隨著經(jīng)濟發(fā)展、社會進步，特別是城鎮(zhèn)化進程加快，有的學者也將經(jīng)濟總量小作為不設立鄉(xiāng)級民族區(qū)域自治地方的根據(jù)。毫無疑問，這些觀點都與我國民族區(qū)域自治制度設立的初衷背道而馳，也不符合我國經(jīng)濟發(fā)展現(xiàn)狀及趨勢。人口因素限制、民族問題已經(jīng)解決、改革發(fā)展都無需將民族鄉(xiāng)列入民族區(qū)域自治地方，這些認識有其偏頗之處，下面一一進行詳細分析：

一、人口因素不限制民族鄉(xiāng)列入民族區(qū)域自治地方

“民族鄉(xiāng)由于范圍小，人口少，涉及的立法問題也少，就一個鄉(xiāng)范圍內(nèi)所遇到的問題，國家和省一級自治地方的法規(guī)都可以包括，不需要也不可能再制定一個鄉(xiāng)范圍內(nèi)的法規(guī)，確切地說，它不具備立法條件?！边@種主張乍看似乎符合現(xiàn)實，但仔細分析卻不具合理性。

第一，就歷史發(fā)展而言，民族自治地方不是憑空而來的，是中國共產(chǎn)黨自抗日戰(zhàn)爭年代以來不斷摸索總結創(chuàng)設的，其設立宗旨在于維護少數(shù)民族合法權益基礎上確保民族平等、促進民族團結繁榮。所以人口數(shù)量和區(qū)域大小，從來都不是決定民族區(qū)域自治地方是否設立的根本要件，區(qū)、鄉(xiāng)、村三級都曾統(tǒng)稱自治區(qū)，沒有人口多少或管轄區(qū)域大小之分。在管轄范圍上有的相當于后來的縣區(qū)級行政區(qū)域，有的相當于鄉(xiāng)級行政區(qū)域。“1941年定邊縣建立的回民自治鄉(xiāng)，起初只有37戶。”1949年《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領》及1952年《民族區(qū)域自治實施綱要》，延續(xù)了上述觀點，確立了鄉(xiāng)級民族區(qū)域自治機關。民族鄉(xiāng)內(nèi)少數(shù)民族人口比例更不是影響民族鄉(xiāng)列入民族區(qū)域自治的因素。1983年12月29日中華人民共和國國務院發(fā)布的《國務院關于建立民族鄉(xiāng)問題的通知》（國發(fā)〔1983〕201號）規(guī)定：“建立民族鄉(xiāng)，少數(shù)民族的人口在全鄉(xiāng)總人口中所占的比例，一般以百分之三十左右為宜；個別情況特殊的，可以低于這個比例?！备鶕?jù)吉林省民族事務委員會1984年民族鄉(xiāng)統(tǒng)計數(shù)據(jù)，吉林省洮安縣胡里吐蒙古族鄉(xiāng)全鄉(xiāng)9177人中，蒙古族1210人，滿族12人，回族8人，全部少數(shù)民族人口僅1230人，占全鄉(xiāng)總人口的比例低至13.4%。由此可見，人口總量與少數(shù)民族人口比例都不是決定是否設立民族鄉(xiāng)的關鍵因素。我們應基于少數(shù)民族繁衍生息的歷史文化以及民族平等團結和經(jīng)濟社會發(fā)展穩(wěn)定的角度考慮是否設立民族鄉(xiāng)。

第二，就自治權而言，人口因素也不是影響民族鄉(xiāng)自治權行使的因素。無論是民族區(qū)域自治中的自治權，還是西方政治制度中的自治權，以及我國村民委員會中的自治權，都沒有人口數(shù)量的要求。我國1998年11月4日通過《中華人民共和國村民委員會組織法》，2010年10月28日進行修訂。人口達到千人左右的村都能推行自治，人口規(guī)模在20000上下的民族鄉(xiāng)不能實行自治，實難說得通。“忽視或否認民族雜居地區(qū)少數(shù)民族的自治權利，這不但與我黨一貫堅持的民族平等團結政策，與《中華人民共和國憲法》和《民族區(qū)域自治法》規(guī)定的在少數(shù)民族聚居的地方實行區(qū)域自治的精神不符，而且與民族雜居地區(qū)內(nèi)的少數(shù)民族實際情況也不相吻合?！币匀丝诤蛥^(qū)域影響自治權特別是自治權中立法權的行使為由，將民族鄉(xiāng)排除在民族區(qū)域自治地方之外，與我國的民族區(qū)域自治制度南轅北轍。

二、民族問題仍需要將民族鄉(xiāng)列入民族區(qū)域自治地方

伴隨經(jīng)濟發(fā)展、社會進步、技術創(chuàng)新，特別是全球經(jīng)濟區(qū)域化、一體化和社會主義市場經(jīng)濟逐步完善，人口流動頻繁，大江南北長城內(nèi)外都是流動人口的大軍。但少數(shù)民族大雜居、小聚居的分布局面沒有根本改變，少數(shù)民族分布地域占我國總面積近60%，與12個國家毗鄰的21000多公里的國境邊境線，絕大部分由少數(shù)民族居住。民族問題仍是關系國家政治穩(wěn)定、主權統(tǒng)一、邊防鞏固、社會團結的全局性重大問題，民族問題在我國一定期限內(nèi)仍將是社會進步和政治穩(wěn)定以及經(jīng)濟發(fā)展的重要核心問題，能否建立和諧健康的民族關系，直接影響我國社會主義建設事業(yè)，甚至決定成敗。不僅我國如此，世界其他國家也是如此。近年，伊拉克、敘利亞等國家的動蕩無不與民族關系遭到破壞直接相關。我國歷史也告誡我們：民族問題解決得好的時段社會就安定團結，經(jīng)濟發(fā)展繁榮；民族關系受到破壞的時期則社會動蕩不安，人民生活水深火熱，經(jīng)濟倒退。目前我國總體社會環(huán)境是穩(wěn)定的，但影響民族關系的因素仍存在，破壞民族團結進步的不利條件尚未全部消除。對此，“解決民族問題的政治形式是解決民族問題的一切形式中最根本的形式……為解決民族問題的其他形式提供了一種實現(xiàn)保障平等權利的空間或機制?！泵褡遴l(xiāng)恰恰是在少數(shù)民族聚居的小區(qū)域范圍內(nèi)設立的，旨在保障小聚居少數(shù)民族當家作主的民族平等權利。將民族鄉(xiāng)列入民族區(qū)域自治地方，不僅能推進民族鄉(xiāng)發(fā)展，更是解決少數(shù)民族小聚居范圍內(nèi)民族問題不可或缺的形式?！皩τ诿褡遴l(xiāng)實現(xiàn)治理現(xiàn)代化來說，除了民族鄉(xiāng)政府、各類社會組織（包括民族性社會組織）、公民個人作為治理主體，還需要突出區(qū)域內(nèi)‘各個民族，即‘以民族為單位在治理主體中的平等地位?！鄙贁?shù)民族作為中華民族大家庭的一員，都為中華民族發(fā)展做出巨大貢獻，都有享受民族區(qū)域自治的權利。因人口少、地域小就剝奪這種民族區(qū)域自治權，絕非民族區(qū)域自治制度應有之義。何況，民族鄉(xiāng)內(nèi)少數(shù)民族對享有民族區(qū)域自治權的需求很強烈。因此，無論作為民族鄉(xiāng)內(nèi)少數(shù)民族的需求而言，還是民族區(qū)域自治制度健全完善而言，民族鄉(xiāng)列入民族區(qū)域自治地方，都是解決少數(shù)民族發(fā)展問題的必然選擇。

三、政治制度改革亟需民族鄉(xiāng)列為民族區(qū)域自治地方

根據(jù)我國憲法規(guī)定，我國行政級別分中央、省、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)四級。有學者主張，為減少行政層級提高治理能力和管理效率，應將鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤銷，增加縣區(qū)級政府部門力量。這種主張有其合理性，但在一定期限內(nèi)缺乏現(xiàn)實可行性。鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為基層組織，在聯(lián)系基層民眾和縣區(qū)政府機關之間具有重要作用，特別是我國大部分民眾居住地距離縣城比較遠，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承擔著處理民眾絕大部分日常繁瑣問題的職能，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是貫徹落實農(nóng)村農(nóng)民各項政策的重要環(huán)節(jié)，是聯(lián)系縣與民眾的中間環(huán)節(jié)，將其取消，勢必導致國家政策無法順利下達，也無法確保下情上達。民族鄉(xiāng)除了承擔一般鄉(xiāng)鎮(zhèn)的共同職能外，還需確保民族鄉(xiāng)內(nèi)少數(shù)民族參政議政的權利，保護傳承具有民族特色的文化風俗習慣，維護社會穩(wěn)定和建設精神文明的重要作用。民族鄉(xiāng)這些職能履行不到位的重要原因之一就在于民族鄉(xiāng)法律地位不清：民族鄉(xiāng)各項優(yōu)惠政策因其不屬于民族區(qū)域自治地方而成為空頭支票?！斑€有一部分人認為民族鄉(xiāng)小，無關全面建設的大局?！倍覈恼沃贫雀母锏哪繕耍驮谟谕七M民主進程，提高社會的自我治理和自我管理，賦予民族鄉(xiāng)民族區(qū)域自治地方的法律地位恰恰與改革趨勢完全相同。只有加強民族鄉(xiāng)作為民族區(qū)域自治地方建設，授予其民族區(qū)域自治權。才能更好地銜接村與縣民主改革，推動我國鄉(xiāng)村治理能力發(fā)展。

同時，民族區(qū)域自治制度的最終落實還在基層，能否落實到位，會否發(fā)揮其預期作用和價值，更多在于民族區(qū)域自治范圍內(nèi)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)層級單位對自治制度的貫徹落實。我國民族區(qū)域自治制度缺乏創(chuàng)新性和可操作性，其根本原因之一就在于民族區(qū)域自治制度過分強調(diào)主體的行政級別，只設立自治縣、自治州和自治區(qū)，而這些層級自治主體又缺乏共同性，所以導致《中華人民共和國民族區(qū)域自治法》中的規(guī)定缺乏在基層的執(zhí)行主體。而民族鄉(xiāng)作為處理民族關系的基層法律主體，行使著與民族區(qū)域自治制度大部分相同的權利，因其被列于民族區(qū)域自治制度的補充地位，十分容易被忽視，從而導致我國的民族區(qū)域自治制度整體缺乏可操作性和實效性。欲想發(fā)揮民族鄉(xiāng)應有作用，增強民族法律法規(guī)的執(zhí)行效果，必須將民族鄉(xiāng)納入民族區(qū)域自治制度范疇，授予其應有的自治權。這也是云南等省在撤并民族鄉(xiāng)過程中改建民族鎮(zhèn)的原因?？傊?，無論是民主制度改革，還是民族區(qū)域自治制度的深化完善，都需要將民族鄉(xiāng)列入民族區(qū)域自治地方，進一步加強其建設，而不是視為民族鄉(xiāng)可有可無，任其自生自滅。

此外，也有學者將鄉(xiāng)級財政不能滿足自身需求、無法設立同級的人民法院和人民檢察院以及武裝部隊作為民族鄉(xiāng)不納入民族區(qū)域自治地方的理由。其實，這種邏輯本身就是錯誤的，我國的財政預算是按照級別進行的，也就是一旦行政區(qū)域級別確定，其財政預算也相應確定。伴隨財稅改革，各種觀念已喪失其基礎。同理，人民法院和、人民檢察院和武裝部隊也都是根據(jù)行政區(qū)域級別設立，能否設立人民法院、人民檢察院和武裝部隊與是否設立民族區(qū)域自治地方關系不大。特別是伴隨我國政治體制改革不斷深入，人民法院、人民檢察院和武裝部隊的設立也已經(jīng)打破區(qū)域限制，則其更不應成為阻礙民族鄉(xiāng)列入民族區(qū)域自治地方。所以，我們應將民族鄉(xiāng)列為民族區(qū)域自治地方，以便更好發(fā)揮其應有價值。

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