馬郁靖

摘要：本文主要分析了民族鄉(xiāng)的尷尬地位，及其經(jīng)濟發(fā)展的羈絆，并提出發(fā)展的策略。

關鍵詞：民族鄉(xiāng)；經(jīng)濟；困境；出路

中圖分類號：F127.8 文獻識別碼：A 文章編號：1001-828X（2017）012-00-01

一、尷尬的地位

沈林在《中國民族鄉(xiāng)》一書中稱“中國的民族鄉(xiāng)是指相當于鄉(xiāng)的少數(shù)民族聚居地方建立的一級國家政權，或者說民族鄉(xiāng)是中國在不具備實行民族區(qū)自治條件的少數(shù)民族較小的聚居地方建立的有少數(shù)民族自主管理內(nèi)部事務的鄉(xiāng)級基層政權?！雹贀?jù)2011年國家民委的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，截止2009年底，我國設立民族鄉(xiāng)1140個，共占面積52.29萬平方公里，總人口達1830.82萬人，其中少數(shù)民族人口達943.05萬。但民族鄉(xiāng)仍是處于模棱兩可的境地，民族鄉(xiāng)雖冠以“民族”之名，但與民族“自治區(qū)、自治州、自治縣（旗）”的地位、性質不同。我國于1954年頒布的《中華人民共和國憲法》明確將少數(shù)民族地方劃分為自治區(qū)、自治州、自治縣（旗）三級行政區(qū)域。在1982年出臺實施的新《憲法》第30條中明確規(guī)定民族鄉(xiāng)是和鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的同一級的政權，但并不屬于民族自治地方的一級單位，在《憲法》第99條第三款中規(guī)定：“民族鄉(xiāng)的人民代表大會可以依照法律規(guī)定的規(guī)定采取符合民族特點的具體措施?！备鶕?jù)此條款，民族鄉(xiāng)與一般鄉(xiāng)、鎮(zhèn)相比具有一定的特殊性，也享有一定的自主權。1983年國務院發(fā)布了《關于建立民族鄉(xiāng)的問題通知》，指出“建立民族鄉(xiāng)是一項重要的工作，是關系到加強民族團結、保障少數(shù)民族平等權利的大事?！?984年《民族區(qū)域自治法》出臺實施，根據(jù)《民族區(qū)域自治法》第12條，在民族自治地方內(nèi)其他少數(shù)民族聚居的地方，建立相應的自治地方或者民族鄉(xiāng)。在1987年中共中央13號文件指出：“民族鄉(xiāng)是不同于一般鄉(xiāng)的基層政權，各級黨委和政府在制定政策時，要充分注意他們的特點，要幫助和扶持他們發(fā)展經(jīng)濟和文化教育事業(yè)?！?/p>

通過對法律法規(guī)、政策條例的回顧，民族鄉(xiāng)是有別于一般鄉(xiāng)的基層政權，但也不是一級地方自治政權，民族鄉(xiāng)的性質一直沒有在法律政策中被明確，涉及民族鄉(xiāng)的優(yōu)惠政策條款也都較為籠統(tǒng)，優(yōu)惠程度多以“傾斜”、“照顧”定性，沒有量化的指標在具體執(zhí)行中往往存在很大的彈性，容易偏離國家設立民族鄉(xiāng)的初衷。

二、經(jīng)濟發(fā)展的羈絆

在我國1200多個民族鄉(xiāng)中，多數(shù)民族鄉(xiāng)位于閉塞的山區(qū)或偏僻的高原戈壁，資源的匱乏使我國三分之一的民族鄉(xiāng)處于貧困線以下。讓少數(shù)民族群眾“脫貧致富”的工作成為民族鄉(xiāng)工作中的關鍵一環(huán)，而“只會種地，只會放牧”的單一經(jīng)濟，“外面的能人不來，里面的能人要走”等諸多問題都成為民族鄉(xiāng)實現(xiàn)經(jīng)濟快速發(fā)展中的絆腳石。一方面，民族鄉(xiāng)在長期的歷史社會環(huán)境下形成了靠天吃飯、低投入低產(chǎn)出以家庭為單位的傳統(tǒng)經(jīng)濟，并且其經(jīng)濟深受民族性和宗教性的影響，在市場經(jīng)濟條件下，民族鄉(xiāng)要實現(xiàn)經(jīng)濟轉型與發(fā)展，不僅面臨產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整的難題，還要將發(fā)展中的民族利益與地方多元利益的矛盾處理好。另一方面由于民族鄉(xiāng)“模糊”的性質和優(yōu)惠政策的彈性，政策執(zhí)行主體對民族鄉(xiāng)的認識將在很大程度上決定民族鄉(xiāng)的發(fā)展前景，目前民族鄉(xiāng)政府形同虛設的現(xiàn)象并不少見，部分領導干部對設立民族鄉(xiāng)重要性的認識存在偏差，認為申請設立民族鄉(xiāng)多是出于享受政策優(yōu)惠的經(jīng)濟目的，一些干部常用“看著地方不出事就行”來形容民族鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的內(nèi)容，“懶政，惰政”的情況較為多見。作為國家基層代理人的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部是國家與少數(shù)民族群眾溝通的橋梁，而在“山高皇帝遠”的民族鄉(xiāng)，干部資源常常無法得到合理的配置，干部知識層次低、經(jīng)驗不足等問題突出，不理想的生存環(huán)境也讓民族鄉(xiāng)的下一代們改變了生計策略，通過在外務工、就學的方式，陸續(xù)走了出去?！笆懿涣恕钡淖匀簧鷳B(tài)環(huán)境，“等不了”的經(jīng)濟發(fā)展，“留不住”的專業(yè)人才，多種矛盾相交織貫穿于民族鄉(xiāng)，拉低了民族鄉(xiāng)發(fā)展的時速。

三、發(fā)展的策略

1.完善民族鄉(xiāng)法制建設

從1953年我國第一個民族鄉(xiāng)建立至今已有60多年，“但是除了作為行政法規(guī)的《條例》，還沒有一部專門的全國性的民族性的法律，使得民族鄉(xiāng)法律法規(guī)體系缺乏一定的權威性。”②并且現(xiàn)今我國的經(jīng)濟社會及鄉(xiāng)村內(nèi)部需求已發(fā)生翻天覆地的變化，《民族鄉(xiāng)行政條例》在很多方面與民族鄉(xiāng)的現(xiàn)狀脫節(jié)。民族鄉(xiāng)不明確的性質和地位成為民族鄉(xiāng)發(fā)展困境的制度原因，因此修訂完善《憲法》，《民族法》，明確民族鄉(xiāng)的性質和地位，結合民族鄉(xiāng)實際出臺法規(guī)政策，并對其細化、量化，從頂層設計為民族鄉(xiāng)的發(fā)展提供有力保障，以體現(xiàn)民族鄉(xiāng)政策的優(yōu)越性。

2.提高干部素質

民族干部既是國家面前少數(shù)民族的代表，又是少數(shù)民族群眾面前國家的代表。民族干部對是否在民族鄉(xiāng)切實貫徹落實國家政策，幫助民族鄉(xiāng)的少數(shù)民族群眾謀發(fā)展起到了重要的作用。鑒于民族鄉(xiāng)的特殊性，應調(diào)整民族鄉(xiāng)干部的結構，適當增加民族干部的數(shù)量，提高民族干部的素質。民族干部生于斯長于斯，懂本民族語言，了解本民族的歷史，易與少數(shù)民族群眾產(chǎn)生共鳴，能充分反應少數(shù)民族群眾的困難。同時，市（洲）、縣（旗）一級的地方黨政領導干部應全面認識到民族鄉(xiāng)設立的顯要意義，進而在全局的發(fā)展規(guī)劃中，充分考慮到民族鄉(xiāng)的特殊性，有計劃的扶持民族鄉(xiāng)的發(fā)展。

3.激發(fā)群眾參與民族鄉(xiāng)發(fā)展的熱情

民族鄉(xiāng)的發(fā)展不僅需要制度的保障與人力資源的跟進，更需要民族鄉(xiāng)群眾的積極參與。但由于長期自給自足生產(chǎn)方式的制約，身處偏遠地區(qū)民族鄉(xiāng)的農(nóng)牧民形成了較保守的思想觀念，在與市場經(jīng)濟的接軌中存在一定程度的壁壘作用。因此一方面政府、社會機構在向群眾普及民族鄉(xiāng)發(fā)展重要性的同時應加強民族鄉(xiāng)主體民族與其他民族間及民族鄉(xiāng)與其他地區(qū)各民族族際之間的物質文化交流，逐漸提高民族鄉(xiāng)群眾思想觀念的開放性，深化少數(shù)民族群眾對發(fā)展的認識。另一方面，在政府對民族鄉(xiāng)的規(guī)劃發(fā)展中，應注重將民族文化與經(jīng)濟發(fā)展相結合，將民族特色作為民族鄉(xiāng)經(jīng)濟開發(fā)的源泉，讓民族鄉(xiāng)的少數(shù)民族利用本民族的文化參與到當?shù)氐拈_發(fā)中，激發(fā)少數(shù)民族群眾參與民族鄉(xiāng)發(fā)展的積極性。

注釋：

①沈林.中國的民族鄉(xiāng)[M].北京：民族出版社，2001（15）.

②沈林.中國的民族鄉(xiāng)[M].北京：民族出版社，2001，15.