鄭澤民

2016年1月16日，臺灣“大選”和“立委”選舉畫上了句號，民進(jìn)黨候選人蔡英文當(dāng)選臺灣地區(qū)新一屆領(lǐng)導(dǎo)人。鑒于民進(jìn)黨堅(jiān)持“臺獨(dú)”路線和蔡英文對“九二共識”拒不明確表態(tài)，她對作為兩岸關(guān)系重要內(nèi)容之一的臺灣南海政策是否將作出重大調(diào)整，引人注目。對這個問題，需要從多個維度進(jìn)行觀察。

臺灣當(dāng)局南海維權(quán)的歷史傳統(tǒng)

長期以來，臺灣當(dāng)局一直以“中華民國政府”名義主張并維護(hù)南海島礁主權(quán)和海洋權(quán)益。1949年之前，國民政府就同日本及西方列強(qiáng)侵犯中國南海權(quán)益的行徑進(jìn)行了斗爭。國民政府于1947年出版《南海諸島位置圖》，確定中國南海權(quán)益范圍線——斷續(xù)線，這對中國維護(hù)南海諸島主權(quán)和相關(guān)海洋權(quán)益具有里程碑式的意義。敗退臺灣后，國民黨當(dāng)局仍堅(jiān)持以“中國政府”名義維護(hù)南海諸島主權(quán)。1993年，臺灣當(dāng)局通過并公布《南海政策綱領(lǐng)》，明確規(guī)定了南海斷續(xù)線的含義，即南海諸島主權(quán)屬于中國，斷續(xù)線為歷史性水域線，中國擁有線內(nèi)一切權(quán)益。

2000～2008年民進(jìn)黨的陳水扁主政期間，臺灣當(dāng)局雖然在兩岸關(guān)系方面推行“漸進(jìn)式臺獨(dú)”，提出“一邊一國”論，導(dǎo)致臺海局勢高度緊張，但在南海問題上卻進(jìn)行了一系列“維權(quán)”動作，比如設(shè)立東沙環(huán)礁公園，在臺控太平島修建飛機(jī)跑道，將臺對南沙島礁的管控范圍從太平島擴(kuò)展到中洲礁。2008年，陳水扁在卸任前夕登上太平島勞軍。他在從事宣示“主權(quán)”活動時向國際社會喊話稱，南海各島嶼主權(quán)爭議不斷，“目前計(jì)有臺灣、中國、越南、菲律賓、馬來西亞及文萊等六國宣稱對南海各島嶼擁有主權(quán)”。這其實(shí)是借南海問題進(jìn)行臺灣是所謂“獨(dú)立主權(quán)國家”的實(shí)際宣示。

馬英九當(dāng)局的南海維權(quán)活動

中國國民黨的馬英九當(dāng)局自上臺以來為維護(hù)南海島礁主權(quán)和海洋權(quán)益開展了諸多建設(shè)和活動，為維護(hù)中華民族在南海的共同利益作出了重要貢獻(xiàn)?；ǚ矫嬷饕校航ㄔO(shè)“東沙環(huán)礁國家公園”管理站，在東沙島周邊與南沙太平島劃設(shè)礦區(qū)，在太平島進(jìn)行飛機(jī)跑道、碼頭、燈塔等交通基礎(chǔ)工程建設(shè)。培養(yǎng)民眾南海主權(quán)和權(quán)利意識的行動包括：開展“南沙研習(xí)營”與“東沙體驗(yàn)營”活動，舉辦南海史料展覽，培訓(xùn)南海研究人才，繪制出臺灣地區(qū)首套南海地圖并在其中承繼傳統(tǒng)斷續(xù)線范圍、標(biāo)示南海島礁沙灘經(jīng)緯度。此外，還派遣軍艦常態(tài)巡航太平島、中洲礁及東沙島周邊海域，并對菲律賓、越南等東南亞國家在南海的侵權(quán)活動提出抗議，等等。

過去半年多時間里，針對南海爭端明顯升溫的態(tài)勢，馬英九當(dāng)局為維護(hù)南海島礁主權(quán)與海洋權(quán)益多次發(fā)聲，比如2015年5月提出“南海和平倡議”，7月、10月針對菲律賓在國際上提起南海仲裁案分別宣示“八點(diǎn)主張”、“七點(diǎn)立場”，表明不接受、不承認(rèn)的立場。

綜合起來看，臺灣當(dāng)局目前的南?；局鲝埌ǎ旱谝?，南海諸島及周遭海域均屬“中華民國”固有領(lǐng)土及海域，為“憲法”領(lǐng)土，“中華民國”享有國際法上的權(quán)利。第二，遵守《聯(lián)合國憲章》及國際法規(guī)定和平解決爭端及航行與飛越自由原則。第三，呼吁南海周邊各國尊重《聯(lián)合國憲章》及《聯(lián)合國海洋法公約》原則與精神，自我克制，維持南海區(qū)域和平穩(wěn)定現(xiàn)狀，避免采取任何升高緊張情勢的單邊措施。第四，秉持“主權(quán)在我、擱置爭議、和平互惠、共同開發(fā)”基本原則和“主權(quán)無法分割，資源可以共享”理念，與相關(guān)國家共同促進(jìn)南海區(qū)域和平與穩(wěn)定，共同保護(hù)、開發(fā)南海資源。

2016年1月28日，馬英九頂住美國壓力，在卸任前登上太平島，對臺灣的南海主張和政策作出系統(tǒng)宣示。他說：“就歷史、地理及國際法而言，南沙、西沙、中沙、東沙群島及周遭海域?qū)佟腥A民國固有領(lǐng)土及海域，‘中華民國享有國際法上權(quán)利，不容置疑。”臺媒評論，馬英九登島目的之一是希望臺灣新政府能夠延續(xù)現(xiàn)行南海政策，繼續(xù)維護(hù)南海領(lǐng)土及利益。

蔡英文的南海政策要點(diǎn)

迄今為止，蔡英文及民進(jìn)黨在南海議題上的言論和主張有三個基本點(diǎn)：一是將“南海主權(quán)”設(shè)定在太平島及周邊海域。蔡英文及民進(jìn)黨在臺灣地區(qū)領(lǐng)導(dǎo)人選舉前后均只強(qiáng)調(diào)維護(hù)太平島及周邊島嶼或者概念模糊的“部分島嶼主權(quán)”。二是強(qiáng)調(diào)南海爭端各方都要依據(jù)國際海洋法、1982年《聯(lián)合國海洋法公約》提出主張與立場。三是強(qiáng)調(diào)以“外交方式”和平解決爭端，維護(hù)地區(qū)和平穩(wěn)定，確保航行、飛越權(quán)利。這三點(diǎn)是民進(jìn)黨成員涉及南海爭端時必然要宣示的主張。針對美軍艦只駛近中國大陸在南沙改擴(kuò)建島礁一事，蔡英文聲稱各方都要依據(jù)海洋法、《聯(lián)合國海洋法公約》的相關(guān)規(guī)定，提出主張與立場。

近年來美國介入南海爭端日益深入，無論是官方宣示還是某些軍方將領(lǐng)的所謂“個人”觀點(diǎn)，都反映出美國有關(guān)南海爭端的基本立場幾乎都與中國對立，主要包括支持各方根據(jù)《聯(lián)合國海洋法公約》提出南海聲索主張，支持南海仲裁，支持凍結(jié)島礁占領(lǐng)“現(xiàn)狀”，支持“自由”航行，反對斷續(xù)線，甚至不認(rèn)同中國對南海諸島擁有主權(quán)。迄今為止，蔡英文及民進(jìn)黨有關(guān)成員的主張與言論無論模糊還是極端，都明里暗里迎合美國的立場。

2014年9月，臺灣“國家安全會議”前副秘書長張旭成接受美媒采訪時稱，民進(jìn)黨若再次執(zhí)政，將考慮放棄“南海主權(quán)”。對此，蔡英文并未予以否認(rèn)，還借機(jī)大談“深化與美、日戰(zhàn)略伙伴關(guān)系”。2015年5月民進(jìn)黨前主席謝長廷在該黨中常會召開前答記者問時稱，美國提出的南海“三不”建議（各方不再奪取島礁與設(shè)立前哨站；不改變南海的地形地貌；不采取針對他國的單邊行動）符合蔡英文的“維持現(xiàn)狀”考量，建議蔡訪美時順勢將其納入她的“維持現(xiàn)狀”理論，“這樣會得到美國的支持”。

自提名代表民進(jìn)黨參選臺灣地區(qū)領(lǐng)導(dǎo)人以來，蔡英文及所屬民進(jìn)黨有關(guān)南海言論發(fā)生了細(xì)微變化。主要是從強(qiáng)調(diào)不會放棄太平島主權(quán)轉(zhuǎn)為堅(jiān)持概念模糊的所謂“南海主權(quán)”或“南海部分島嶼主權(quán)”；從不及時澄清民進(jìn)黨成員有關(guān)放棄“南海主權(quán)”的極端論調(diào)轉(zhuǎn)變?yōu)榕c民進(jìn)黨個別“立委”譴責(zé)馬英九登太平島的言論進(jìn)行切割，聲明這只是“立委個人看法”，民進(jìn)黨立場“以蔡主席發(fā)言為準(zhǔn)”。

蔡英文主政后的臺灣南海政策趨向

到目前為止，蔡英文及其所屬民進(jìn)黨從未明確主張南海諸島及周遭海域均屬“中華民國”固有領(lǐng)土及海域，相反，還認(rèn)為馬英九登太平島“評論事情的態(tài)度不恰當(dāng)”，時刻注意與馬英九當(dāng)局的南海主張和政策進(jìn)行區(qū)分。凡此種種，預(yù)示著未來蔡英文當(dāng)局的南海主張、政策將會發(fā)生變化。但變化的目的是什么，變化的幅度有多大，影響幾何，仍需聽其言、觀其行。

首先，臺灣的南海主張和政策被民進(jìn)黨用來為其“臺獨(dú)”立場服務(wù)是不爭的事實(shí)。2014年因“981鉆井平臺”風(fēng)波而起的越南南方反華騷亂期間，時任民進(jìn)黨主席蘇貞昌聲稱事件起因是大陸用爭議方式解決南海爭端，臺灣應(yīng)該正告國際自己是“主權(quán)獨(dú)立國家，臺灣對南海爭執(zhí)海域問題的處理不會與中國同步”。在蔡英文和民進(jìn)黨眼中，與大陸南海主張切割及與馬英九當(dāng)局南海立場區(qū)分是凸顯臺灣“主權(quán)”地位的重要途徑。

然而，蔡英文目前宣示的南海立場還遠(yuǎn)不足以助她應(yīng)對南海爭端的復(fù)雜的涉臺態(tài)勢。事實(shí)上，美國早就認(rèn)定臺灣是南沙爭端聲索方，未來美軍艦繼續(xù)在南海島礁海域?qū)嵤白杂珊叫小毙袆訒r也極可能把臺灣列為聲索方，這實(shí)際上給蔡英文提出了堅(jiān)持“南海主權(quán)”的范圍問題。近來美國通過智庫、學(xué)者頻繁游說臺灣當(dāng)局澄清斷續(xù)線法理含義，即將接掌當(dāng)時國民政府處理斷續(xù)線重要?dú)v史資料的未來蔡英文當(dāng)局會如何應(yīng)對？是按美國意愿澄清還是按照維護(hù)中華民族“祖產(chǎn)”來堅(jiān)持？這些都是蔡英文目前沒有宣示但上臺后需要面對的，尤其是在南海仲裁案結(jié)果出爐之際。

蔡英文宣示的南海立場也遠(yuǎn)不足以讓她應(yīng)對兩岸關(guān)系發(fā)展大局。蔡英文維護(hù)太平島主權(quán)及概念模糊的“南海主權(quán)”顯然不符合“中華民國憲法”有關(guān)領(lǐng)土的規(guī)定，違反“九二共識，一中各表”， 違背了她選前對選民所做的“維持現(xiàn)狀”并要“說到做到”的承諾和處理兩岸關(guān)系的“誠信”原則，必然遭到大陸方面的強(qiáng)烈反對。

美國對蔡英文南海政策的影響也是雙面的。蔡英文維持兩岸分裂“現(xiàn)狀”需要美國的支持，決定了她也需要配合或至少不忤逆美國的“亞太再平衡”戰(zhàn)略，包括美國的南海立場。但是，美國同樣也希望蔡英文不單方面改變臺海現(xiàn)狀。如果將來蔡英文當(dāng)局復(fù)制美國南海立場而導(dǎo)致兩岸關(guān)系惡化，未必符合美國的利益。盡管早在2014年美國學(xué)者葛萊儀就曾建議臺灣當(dāng)局審查當(dāng)時劃定斷續(xù)線的初衷，繼而確定哪些南海地物是島嶼，哪些是巖礁，然后根據(jù)《聯(lián)合國海洋法公約》有關(guān)規(guī)定主張臺灣的海域范圍，這樣就不必涉及需要修訂“中華民國憲法”有關(guān)“國界”條款或改變主權(quán)主張的問題，也即“維持現(xiàn)狀”。但“現(xiàn)狀”是什么、應(yīng)維持什么樣的“現(xiàn)狀”絕非美國一家說了算，未來若因蔡英文的南海主張而導(dǎo)致臺海局勢動蕩，同樣危及美國在臺海的利益。

還需要提及的是，針對民進(jìn)黨有關(guān)成員放棄“南海主權(quán)”論調(diào)，臺灣島內(nèi)存在有力的反對聲音。一些臺灣學(xué)者就撰文批駁，指出民進(jìn)黨若真放棄“南海主權(quán)”，是“未戰(zhàn)先降、未談先讓”，必遭歷史唾棄。臺灣學(xué)界的堅(jiān)持和呼聲將會對蔡英文當(dāng)政后的南海政策調(diào)整形成制約。

由此看來，迫于內(nèi)外因素，與兩岸關(guān)系聯(lián)結(jié)在一起的、未來蔡英文當(dāng)局的南海主張、政策會發(fā)生變化，但難以出現(xiàn)“斷崖式”的調(diào)整。具體的估計(jì)是：首先，應(yīng)不至于明確否認(rèn)當(dāng)前臺灣當(dāng)局宣示的南海原則性的立場、主張，但可能擱置或保持沉默。其次，會繼承和進(jìn)一步加強(qiáng)當(dāng)前臺灣當(dāng)局南海政策中的一些消極面，如從強(qiáng)調(diào)臺灣處理南海爭端與美國立場一致，到進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)《聯(lián)合國海洋法公約》，拉大與大陸立場的距離；從強(qiáng)調(diào)不與大陸“合作”，到進(jìn)一步表明不認(rèn)同大陸的南海維權(quán)方式。第三，進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)臺灣作為聲索方平等參與有關(guān)南海的協(xié)商，凸顯“國家”地位，為其“臺獨(dú)”立場張目。第四，口頭堅(jiān)持概念模糊的“南海主權(quán)”，但將維護(hù)“南海主權(quán)”范圍主要限定在太平島及周邊海域，且以“人道救援”等中性方式為主，進(jìn)一步減少具有較強(qiáng)主權(quán)宣示性的活動，對一些東南亞聲索國在南海島礁和海域的侵權(quán)活動可能保持選擇性回應(yīng)以利推行所謂“新南向”政策。對于美國極為關(guān)注的斷續(xù)線問題，迫于島內(nèi)政治形勢及兩岸關(guān)系惡化的壓力，應(yīng)不至于公開宣布放棄，但有可能按照美國的意圖進(jìn)行零星說明。

盡管如此，必須看到，未來蔡英文當(dāng)局的南海主張和政策即便微調(diào)，也足以對中國南海島礁主權(quán)和相關(guān)海洋權(quán)益的維護(hù)工作帶來危害，可能產(chǎn)生削弱中國大陸南海主張和立場的歷史、法理基礎(chǔ)的消極影響，并在輿論上置中國大陸于更加不利的處境，增加中國南海維權(quán)的艱巨性。過去幾年，臺灣學(xué)者經(jīng)常把兩岸南海維權(quán)默契比作“兄弟登山，各自努力”。將來蔡英文執(zhí)政期間，這一相對和諧狀態(tài)會不會變成“大陸登山，臺灣冷觀”，甚至臺灣方面給大陸“登山”制造障礙和分神因素，讓大陸?yīng)氉猿袚?dān)維護(hù)中華民族南?！白娈a(chǎn)”的壓力？我們必須未雨綢繆，有所防備。