郝震冬

[提要] 新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中的融資難題要求地方政府開辟更為廣泛的融資渠道，引入PPP模式能夠通過政府導向加市場機制增強新型城鎮(zhèn)化發(fā)展動力，有效解決新型城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中存在的資金缺口以及市場主體缺位、公共服務(wù)效率低下等問題。本文從分析新型城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中面臨的融資困境入手，分析PPP模式對解決新型城鎮(zhèn)化建設(shè)融資困境的積極作用，在此基礎(chǔ)上提出新型城鎮(zhèn)化建設(shè)創(chuàng)新投融資模式建議。

關(guān)鍵詞：新型城鎮(zhèn)化；PPP模式；政策建議

中圖分類號：F291.3 文獻標識碼：A

收錄日期：2015年12月30日

一、引言

黨的十八大明確提出了“新型城鎮(zhèn)化”概念，中央經(jīng)濟工作會議更進一步把“加快城鎮(zhèn)化建設(shè)速度”列為經(jīng)濟工作主要任務(wù)之一。中國的新型城鎮(zhèn)化，是確鑿無疑的大方向。目前，我國正處于城鎮(zhèn)化快速發(fā)展時期，城鎮(zhèn)化建設(shè)領(lǐng)域的資金需求巨大。按照《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》的要求，到2020年我國城鎮(zhèn)化率將提高到60%，將有1億左右農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和其他常住人口在城鎮(zhèn)落戶。由城鎮(zhèn)人口增加帶來的交通、電力、水利等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，以及教育、醫(yī)療衛(wèi)生、養(yǎng)老等公共服務(wù)領(lǐng)域的投資需求約為42萬億元。如何解決新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的資金來源，已成為能否順利推進新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的關(guān)鍵問題。

過去依靠地方財政和土地融資的方式難以為繼，新型城鎮(zhèn)化建設(shè)融資難題突顯，要求地方政府開辟更為廣泛的融資渠道。十八屆三中全會明確提出，“允許社會資本通過特許經(jīng)營等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運營”，這意味著在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中，政府要注重引導和鼓勵社會資本有序參與公共服務(wù)和城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。推行PPP模式，引入社會資本參與新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，能夠通過政府導向加市場機制增強新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展動力，有效解決新型城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中存在的資金缺口以及市場主體缺位、公共服務(wù)效率低下等問題。

二、新型城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中面臨的融資困境

據(jù)國家開發(fā)銀行估算，僅在未來3年，我國城鎮(zhèn)化投融資資金需求量就將達25萬億元，而2015年全國財政收入預期為15.4萬億元，新型城鎮(zhèn)化的巨大資金需求僅靠財政資金是不可能解決問題的。但現(xiàn)有的財政資金及以間接融資為主的融資結(jié)構(gòu)很難適應新型城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的要求，各地新型城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中普遍面臨融資困境。

（一）土地財政難以為繼。在我國城鎮(zhèn)化進程中，土地財政發(fā)揮了重要、積極的作用。同時，土地資源作為地方政府主要的財源，以此作為基礎(chǔ)設(shè)施融資方式的風險與危害不可小覷，容易助長“政績”激勵下的短期行為，且對實體經(jīng)濟帶來不利影響。隨著全國經(jīng)濟增速轉(zhuǎn)入常態(tài)，地方財政收入的增速也將發(fā)生變化；國家對房地產(chǎn)市場持續(xù)調(diào)控的作用下，土地出讓收入也面臨著較大壓力。目前，這種依賴土地財政的融資方式弊端已顯現(xiàn)，難以持續(xù)支撐新一輪的城鎮(zhèn)化建設(shè)。

（二）融資平臺受到制約。近年來，地方政府融資平臺規(guī)模不斷擴大，暴露的問題也日益突出，主要體現(xiàn)在內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)不健全、外部約束機制不完備、自身“造血”機能不充分等。政府平臺融資方式缺乏有效的約束，容易造成巨量隱性的政府債務(wù)等風險。國家不斷強化地方債務(wù)風險管理，2014年國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》（國發(fā)[2014]43號），剝離地方融資平臺代替政府融資職能，地方政府融資平臺模式受到制約。

（三）項目收益難以體現(xiàn)。城鎮(zhèn)化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目存在周期長、資金占用額大、成本回收時間長的特點，并多為公益性項目，項目本身不產(chǎn)生現(xiàn)金流，需要政府財政補貼或提供政策優(yōu)惠維持運營，因此還款來源較難保障。這種需求一般存在承貸單位難以選擇、擔保不易落實、還款來源受限制等不利因素，如遇政策的不連續(xù)性會造成貸款收回的風險加大。因此，金融機構(gòu)對城鎮(zhèn)化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目信貸投入的積極性不高。

綜上，新型城鎮(zhèn)化建設(shè)需要強大的資金支持，財政來源的單一、現(xiàn)有投融資制度的局限與土地財政的不可持續(xù)性都迫切要求地方政府開辟新的融資渠道來支撐新型城鎮(zhèn)化建設(shè)。

三、PPP模式對解決新型城鎮(zhèn)化建設(shè)融資困境的積極作用

PPP投融資（Public-Private-Partnership，縮寫PPP），指政府與社會資本合作，為提供公共產(chǎn)品或服務(wù)而建立的全過程合作關(guān)系，以授予特許經(jīng)營權(quán)為基礎(chǔ)，以利益共享和風險分擔為特征，通過引入市場競爭和激勵約束機制，發(fā)揮雙方優(yōu)勢，提高公共產(chǎn)品或服務(wù)的質(zhì)量和供給效率。重點是建立健全市場化的價格發(fā)現(xiàn)機制、合理的政府補貼機制、科學的資源配置機制和有約束的利益分配機制。

2014年下半年以來，各級政府職能部門、機構(gòu)針對政府和社會資本合作頒布了一系列文件，大力推介PPP模式。在國家層面嚴控地方債的大背景下，PPP模式能夠帶動傳統(tǒng)的基礎(chǔ)設(shè)施融資模式轉(zhuǎn)型升級，推動城鎮(zhèn)化建設(shè)良性發(fā)展。

（一）有助于轉(zhuǎn)變城鎮(zhèn)化建設(shè)資金保障機制。由上述問題描述可知，土地財政不可持續(xù)、融資平臺風險高企。通過PPP模式，可以引入社會資本介入到城市建設(shè)中來，形成長期性、常態(tài)化的資金供給鏈，盤活社會存量資本，激發(fā)民間投資活力，建立更加多元化、可持續(xù)的資金保障機制，彌補城鎮(zhèn)化建設(shè)的巨大資金缺口，在較短期限內(nèi)完成單憑政府無法完成的項目建設(shè)。同時，政府則可以把有限的財力從公共基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)轉(zhuǎn)移到社會保障等民生領(lǐng)域，實現(xiàn)資金的更優(yōu)配置，更好地推動城鎮(zhèn)化發(fā)展。

（二）有助于提升公共產(chǎn)品和服務(wù)的整體水平和供給效率。在PPP模式下，政府和社會資本共同對項目運行的整個周期負責，不僅能將社會資本的管理方法與技術(shù)引入項目中來，還能夠?qū)⒄膽?zhàn)略規(guī)劃、市場監(jiān)管、公共服務(wù)等職責與社會資本的管理效率、技術(shù)創(chuàng)新等優(yōu)勢融為一體。通過技術(shù)和管理不斷優(yōu)化供給結(jié)構(gòu)，提高運作效率，發(fā)揮市場主體的能動性，從而降低項目建設(shè)投資的風險。政府則可以由項目的實施方轉(zhuǎn)變?yōu)楸O(jiān)督者，將更多的精力和資源投入到規(guī)劃和監(jiān)管上來，提升管理社會的綜合水平。

（三）有助于調(diào)動社會資本投資新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的積極性。PPP模式從某種意義上說也屬于推進市場起決定性作用的機制改革。PPP模式既可以通過長期持有、特許經(jīng)營方式，使社會資本獲得公開、公正、公平的進入權(quán)限，拓寬社會資本的發(fā)展空間，也可以有效平衡短期和長期收益，讓社會資本在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中“有錢可賺、有利可圖”且盈利相對穩(wěn)定，提高社會資本投資基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的積極性。

綜上所述，PPP模式有助于解決新型城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中的建設(shè)資金缺口大、社會資本進入難和公共服務(wù)供給效率低等問題，可作為解決新型城鎮(zhèn)化建設(shè)資金需求的一種有效制度設(shè)計，在轉(zhuǎn)變政府職能、提高社會服務(wù)水平方面能夠發(fā)揮積極作用。

四、新型城鎮(zhèn)化建設(shè)創(chuàng)新投融資模式建議

（一）完善公共財政投入機制，豐富投資主體。發(fā)揮財政資金的杠桿作用，吸引社會資本廣泛參與城鎮(zhèn)化建設(shè)發(fā)展，將財政的直接投入改為以獎代補、以物抵資、先建后補等間接支持形式，對由社會資本牽頭的一些基礎(chǔ)設(shè)施投資和公益性支出給予鼓勵和補償。

央企擁有強大的資本實力和完善的資源整合能力，能夠在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中提供從項目前期策劃到后期運營一整套的解決方案，在合作過程中最大限度發(fā)揮其優(yōu)勢；且央企作為社會資本進入PPP領(lǐng)域，更容易獲得銀行貸款授信或金融機構(gòu)的大力支持，為PPP項目的順利推進打下堅實的基礎(chǔ)。從中長期發(fā)展的角度來看，央企更加適合作為PPP項目的合作方，而這也是央企自身履行社會責任的集中體現(xiàn)。

（二）強化政府服務(wù)職能，完善各級政策保障措施。一方面需建立以財政、發(fā)改為主責單位的各部門協(xié)調(diào)配合機制，梳理現(xiàn)行基本建設(shè)程序與PPP合作模式實施過程中的矛盾點，通過簡化審批流程、完善政策支持和加強宣傳引導等方式，為推動PPP項目盡快落地提供強有力的組織保障和政策保障；另一方面應加快配套信息平臺的建立工作，推進專家?guī)旌晚椖繋旖ㄔO(shè)工作，建立包括儲備庫、執(zhí)行庫、完成庫在內(nèi)的動態(tài)項目庫以及咨詢、政策、法律等各種類型的專家?guī)?，?gòu)建完整的信息數(shù)據(jù)庫，并與傳統(tǒng)政府采購信息平臺實現(xiàn)互聯(lián)互通，發(fā)揮協(xié)同效應。

（三）改革政府融資平臺，建立健全管理體制。政府性融資平臺在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面做了大量工作，對地方經(jīng)濟和社會發(fā)展做出了較大貢獻，但也不可否認其自身存在著機構(gòu)職能定位不清、運行機制不完善、資產(chǎn)使用效率較低、“造血”機能不強等問題，特別是融資平臺現(xiàn)有償債機制較為單一，最終還款資金來源高度依賴政府補貼和土地出讓收益，對加強地方政府債務(wù)管理、防范和化解債務(wù)風險帶來了一定壓力。

在政府和社會資本合作過程中，融資平臺通常承擔政府代理的角色和職能，因此改革融資平臺，提升政府方組織效率是順利推行PPP模式的有力保障。一方面需要構(gòu)建規(guī)范的地方政府融資平臺，對現(xiàn)有存量資產(chǎn)進行充分整合，將分散資金聚到一個“盤子”里，以市場化方式與社會資本進行緊密合作，建立健全管理體制，竭力塑造“長壽型”投融資平臺；另一方面應推動融資平臺內(nèi)生性增長潛力和投融資能力建設(shè)，深入挖掘平臺內(nèi)部可經(jīng)營資源，為地方產(chǎn)業(yè)發(fā)展、城市建設(shè)和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌等提供動力和支持。

（四）完善金融服務(wù)體系，構(gòu)建多元化金融保障機制。俗話說，兵馬未動糧草先行，金融機構(gòu)在PPP項目中的參與程度和深度在某種程度上直接影響到項目的成敗。應未雨綢繆，完善相關(guān)金融服務(wù)體系，構(gòu)建多元化的金融保障機制，大力探索以產(chǎn)業(yè)基金為代表的資本性參與模式，結(jié)合傳統(tǒng)項目貸款的綜合運用，一手加“杠桿”，一手創(chuàng)“收益”。一是利用政策性銀行貸款額度大、期限長、利率低的特點，充分發(fā)揮政策性銀行在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中的作用；二是要進一步豐富地方銀行、證券、保險等機構(gòu)，提升業(yè)務(wù)規(guī)模，提高本土化服務(wù)水平；三是要加快發(fā)展融資擔保公司、租賃公司等非銀行類金融機構(gòu)；四是構(gòu)建金融體系與政府之間良好的互動關(guān)系，扎實推進信用體系建設(shè)，打造“誠信政府”；五是推動債券市場直接融資與城市重大建設(shè)項目投融資的創(chuàng)新發(fā)展，通過對那些投資額巨大但建成后現(xiàn)金流穩(wěn)定的項目進行資產(chǎn)證券化，緩解城鎮(zhèn)化進程中的融資壓力。

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