付榮輝

摘 要：農(nóng)業(yè)保險在保障農(nóng)業(yè)風險方面的作用日益重要，但由于各種原因，我國農(nóng)業(yè)保險的各項內(nèi)容沒有完善，尤其是農(nóng)業(yè)保險賠償方面的欠缺，因此難以發(fā)揮其應有的作用?；诩Z食安全，需要重視農(nóng)業(yè)保險的賠償機制的有效建立，以發(fā)揮保險業(yè)“社會穩(wěn)定器”的作用。

關鍵詞：糧食安全；北方糧食主產(chǎn)區(qū)；農(nóng)業(yè)保險；賠償機制

中圖分類號：F326.11 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2016）05-0148-02

2013年3月1日，《農(nóng)業(yè)保險條例》正式實施，但從中可以看到，對農(nóng)業(yè)保險的保險范圍、保險期限等并沒有做實質(zhì)性的規(guī)定。2014年1月19日中央一號文件發(fā)布，這份題為《關于全面深化農(nóng)村改革加快推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見》的文件將糧食安全列為首位，實施以我為主、立足國內(nèi)、確保產(chǎn)能、適度進口、科技支撐的國家糧食安全戰(zhàn)略。基于國家糧食安全，立足于農(nóng)業(yè)保險的發(fā)展，結(jié)合國內(nèi)外現(xiàn)有的經(jīng)驗，重點研究我國北方糧食主產(chǎn)區(qū)農(nóng)業(yè)保險賠償機制，不傷農(nóng)時，不負農(nóng)民，不誤農(nóng)業(yè)。

一、農(nóng)業(yè)保險賠償機制的必要性分析

（一）發(fā)揮糧食安全的生存之本作用

糧食安全是我們的生存之本，需從多角度、全方位地進行研究。農(nóng)時涵蓋四季，春耕夏鋤秋藏冬儲，需要充分給予保障，才能使其基礎作用得以發(fā)揮。從某種角度說，這個問題關乎國計民生，再怎么強調(diào)都是不過分的。中央一號文件曾連續(xù)多年聚焦“三農(nóng)”問題，可見這個問題已經(jīng)是在國家領導層達成共識的基本內(nèi)容之一。有專家學者研究區(qū)域農(nóng)業(yè)保險法律制度，指出由于區(qū)域發(fā)展的不均衡，農(nóng)業(yè)保險法制建設也應具有區(qū)域性，這樣才能充分發(fā)揮農(nóng)業(yè)保險對糧食安全的保障作用。建議從立法途徑、政府責任、機構(gòu)拓展、配套政策等方面入手，促進我國農(nóng)業(yè)保險發(fā)展，充分發(fā)揮農(nóng)業(yè)保險對糧食安全的保障作用。還有專家學者認為，要根據(jù)不同地域、不同時期、不同經(jīng)濟發(fā)展狀況決定發(fā)展目標，并考察農(nóng)業(yè)保險試點情況，建立適合當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展的農(nóng)業(yè)保險制度模式，以充分發(fā)揮農(nóng)業(yè)保險保障作用，保障我國糧食主產(chǎn)區(qū)的糧食安全。

（二）充分發(fā)揮農(nóng)業(yè)保險保障農(nóng)業(yè)經(jīng)濟功能的核心

農(nóng)業(yè)保險在經(jīng)營過程中應具有轉(zhuǎn)移分散農(nóng)業(yè)風險，分攤農(nóng)民經(jīng)營風險的功能，以充分發(fā)揮保障糧食安全的宏觀作用。同時還應該具有增強農(nóng)業(yè)防范風險能力，保障與提高農(nóng)民收入的穩(wěn)定，從而有效推動農(nóng)業(yè)技術(shù)進步，提高農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率。四川省糧食局考察團2012年對澳新兩國糧食問題進行考察，澳大利亞在糧食政策上采取價格調(diào)控、財政補貼、稅收減免、出口鼓勵、法律體系支持等，充分發(fā)揮政府在糧食生產(chǎn)和市場管理中的重要作用，保證糧食增產(chǎn)增效，促進種糧農(nóng)民增產(chǎn)增收，支持做大糧食市場，做強糧食產(chǎn)業(yè)，而在這個過程中，政府支持的農(nóng)業(yè)保險的作用不可忽視。

（三）農(nóng)業(yè)保險自身的屬性要求

與一般商業(yè)保險相比較，農(nóng)業(yè)保險具有地域性、季節(jié)性、連續(xù)性、法律政策性等特性，同時具有分散性、高風險性、保險金額難于確定、保險費率難于厘定、難于評定災后經(jīng)濟損失、理賠工作難度大、保費來源多渠道性等特點。這是從技術(shù)角度揭示農(nóng)業(yè)保障對保障糧食安全的重要作用。而在理賠過程中，農(nóng)業(yè)保險受自然因素影響極大，這些在保險人定損時體現(xiàn)為考慮因素根本無法周全。

（四）以我國北方糧食主產(chǎn)區(qū)為核心進行區(qū)域研究，需要充分發(fā)揮農(nóng)業(yè)保險的積極作用

我國北方糧食主產(chǎn)區(qū)包括內(nèi)蒙古、吉林、黑龍江等省份。有學者研究了內(nèi)蒙古的糧食生產(chǎn)與安全問題，指出內(nèi)蒙古糧食安全總體上處于絕對安全狀態(tài)，但需加強保障力度，如農(nóng)業(yè)保險作用的充分發(fā)揮。還有學者研究了玉米加工業(yè)對吉林省糧食安全的影響，認為玉米加工業(yè)發(fā)展改變糧食生產(chǎn)與流通格局，其對農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收和糧食增產(chǎn)具有積極影響。還有學者研究了糧食安全戰(zhàn)略下東北商品糧基地布局，指出要依靠現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的示范和引導逐步建立城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展新格局。還有學者對黑龍江省政策保險進行研究，從金融支持、加強補貼等角度提出完善政策性農(nóng)業(yè)保險的方法，以提高農(nóng)業(yè)保險對糧食安全的保障作用。

二、目前農(nóng)業(yè)保險對“三農(nóng)”保障不足的問題所在

（一）現(xiàn)行農(nóng)業(yè)保險賠償機制不合理

2013年春，《央視春耕調(diào)查：雪壓玉米的黑土地》中講述2012年11月份黑龍江大部分地區(qū)遭遇雪災，冰雪覆蓋農(nóng)田，農(nóng)民糧食難收，保險不賠償，面臨著巨大生存問題。保險公司解釋說保險只保在生長期也就是從作物播種到成熟這個期間，到成熟期后不在理賠范圍，農(nóng)民沒能從保險公司拿到一分理賠金。我國現(xiàn)行農(nóng)業(yè)保險實行的賠償處理機制不能從根本上達到涵蓋農(nóng)時的完全保障作用。

（二）缺乏必要的理論支持

國內(nèi)外學者在研究糧食安全時，從耕地保護紅線、可持續(xù)發(fā)展、區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)、勞動力安置、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)制度、國家儲備政策、財政稅收政策、增產(chǎn)穩(wěn)定促高產(chǎn)等方面進行了廣泛的研究，而從損失賠償保障安全的角度，論述的不多。從損失賠償保障安全的角度，論述農(nóng)業(yè)保險賠償機制對我國北方糧食主產(chǎn)區(qū)重要的保障作用，力爭保護我國重要的商品糧基地，為我國糧食安全的理論研究與實踐進行新的探索。

（三）農(nóng)業(yè)保險道德風險難于控制

隨著對農(nóng)業(yè)保險的購買，對土地的投入傾向于減少，呈現(xiàn)出一定道德風險，影響農(nóng)業(yè)保險費率精算。被保險人的道德風險弱化了農(nóng)業(yè)保險的現(xiàn)實可行性，農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營道德風險很難避免，保障作用發(fā)揮條件不充分，更不用說保障糧食安全。道德風險多存在于作物歉收年份，好的年景幾乎不存在道德風險，因此農(nóng)業(yè)保險擇時而作，對保障糧食安全大有作為。針對低收入，國家解決逆向選擇和道德風險問題可以進行農(nóng)業(yè)保險創(chuàng)新，如可以采用指數(shù)保險方式，充分利用資本市場做空做多機制，減少農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營波動，充分發(fā)揮農(nóng)業(yè)保險對糧食安全的保障作用。

（四）政府支持的方法值得商榷

按照我國目前農(nóng)業(yè)保險的補助制度，在順序上，按照要求是由下而上的，即縣級補助到位后，省級補助和中央補助才能到位。這樣，有些縣級財政特別困難地方的保險公司為了不影響業(yè)務的開展，只能讓這些縣級補助先欠賬。而有些貧困縣則根本無力辦理農(nóng)業(yè)保險，失去了農(nóng)業(yè)保險的本質(zhì)保障內(nèi)涵。

三、怎樣建立合適的農(nóng)業(yè)保險賠償機制

（一）政府支持的核心作用需要加強

1.從法律、政策等層面發(fā)揮政府作用

農(nóng)業(yè)保險的天然特性對保險業(yè)或者財政部門來說有點像“雞肋”，政府出錢不一定落好，商業(yè)保險公司出力也不一定落好。美國通過半個世紀的認真探索，最終形成了由商業(yè)保險公司在政府政策性保險經(jīng)營的框架下來經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險的做法。2000 年，美國總統(tǒng)簽署了《農(nóng)業(yè)風險保障法》，該法進一步提高了農(nóng)作物保險保費補貼的補貼比例。與日本農(nóng)業(yè)個體農(nóng)戶小規(guī)模分散經(jīng)營的現(xiàn)實相適應，日本政策性農(nóng)業(yè)保險采取的是民間非盈利團體——互助保險合作社經(jīng)營、政府提供補貼和再保險支持的模式。日本的農(nóng)業(yè)保險是基于其農(nóng)業(yè)災害補償制度來實施的，該制度被定性為國家實施的應對農(nóng)業(yè)災害的一種經(jīng)濟政策性保險。2008年巴西政府保費補貼達到1.58億雷亞爾，大部分用于農(nóng)業(yè)保險。俄羅斯則把作物保險土地面積占全國耕地面積從2006年18%提高至2012年的40%。

2.因地制宜地執(zhí)行國家農(nóng)業(yè)保險補貼政策，擴大農(nóng)業(yè)保險覆蓋面

按照我國目前農(nóng)業(yè)保險的補助額度，縣一級財政承擔的補助額度是每畝3元，這樣，某個縣參加農(nóng)業(yè)保險的耕地越多，縣級財政的負擔就越大。而且，在補助順序上，按照要求是由下而上的，即縣級補助到位后，省級補助和中央補助才能到位，這樣，有些縣級財政特別困難地方的保險公司為了不影響業(yè)務的開展，只能讓這些縣級補助先欠賬。如某地區(qū)有3個國家級貧困縣、3個省級貧困縣，對這些縣來說，開展農(nóng)業(yè)保險幾乎沒有財力支持，因此應該因地制宜地開展農(nóng)業(yè)保險。對這些貧困縣應該給予一些特殊的政策，應該減少甚至免除其補貼額度，否則這些縣級政府是沒有興趣、更主要是沒有能力進行農(nóng)業(yè)保險的。

（二）建立有效的賠償機制創(chuàng)新，核心在于完善現(xiàn)有的賠償方式和創(chuàng)新的定損方式

完善現(xiàn)有的賠償方式，可以考慮在限額賠償方式中，形成示范性的浮動機制。創(chuàng)新的定損方式，核心在于形成定損的專業(yè)團隊，即農(nóng)民人才庫。農(nóng)業(yè)保險賠償機制不健全，本質(zhì)是就在于對農(nóng)業(yè)保險的關注、設計和開發(fā)程度不夠。很多保險公司通過自己的理賠員去定損，農(nóng)戶肯定不滿意；有些保險公司雖然聘請一些業(yè)內(nèi)人士來定損，但通常也是代表了保險公司的利益，缺乏農(nóng)民利益的代表。農(nóng)民人才庫的選拔建議從各個村屯中選取一些有豐富農(nóng)業(yè)種植養(yǎng)殖經(jīng)驗真正的農(nóng)民組成。在進行定損時異地抽取人才庫人員組成定損小組。這里的異地不一定要跨鄉(xiāng)鎮(zhèn)，實際上很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)所轄面積甚大，從北方的村屯抽取的人員完全可以去南方的村屯定損。這是由于平原地區(qū)的種植業(yè)具有極大的相似性，隔上十數(shù)公里誰也無法辨清是誰的土地。

（三）改革現(xiàn)行農(nóng)業(yè)保險限額賠償方式，形成示范性的浮動機制

浮動幅度事先向農(nóng)民公布，并派專人進行講解，使每個參保農(nóng)戶可以清楚地知道自己將來遭受損失如何索賠，維護自己權(quán)益。初始可以允許農(nóng)民選擇收成不好地塊投保，如果認定為絕產(chǎn)最高每畝可賠到150元，產(chǎn)生良好的宣傳示范效應。經(jīng)過一兩年的發(fā)展，大部分農(nóng)民就都會參加保險，也為政府減輕負擔。

（四）建立涵蓋四季農(nóng)時的農(nóng)業(yè)保險賠償機制

我國現(xiàn)行農(nóng)業(yè)保險實行兩種賠償處理機制，一是限額賠償制度，二是估賠法，而這兩種方法都不能從根本上達到涵蓋農(nóng)時的完全保障作用。農(nóng)作物從入土、發(fā)芽、分蘗、掛漿、成熟、收獲，哪一個環(huán)節(jié)都有風險，而農(nóng)業(yè)保險如果不能保障四季農(nóng)時，則失去了農(nóng)業(yè)保險的本質(zhì)功能。糧食安全的重要性不言而喻，而在保障糧食安全的過程中，農(nóng)業(yè)保險這個“社會穩(wěn)定器”功能是否得到充分發(fā)揮則具有不可替代的地位。我國第一個農(nóng)業(yè)保險相互公司在黑龍江省建立，充分說明了農(nóng)業(yè)保險對“三農(nóng)”、對糧食安全，已經(jīng)引起了中央層面的注意，因此這個問題具有重要的研究意義。

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[責任編輯 柯 黎]