余斌

摘 要 文章以新形勢下如何進一步發(fā)揮住房公積金制度功能為研究對象，認為在社會高收入家庭有能力自助解決住房問題、社會低收入家庭由國家建設保障性住房進行救助解決住房問題的前提下，提出有效解決中等收入家庭住房問題是具有互助性、保障性特點住房公積金政策的基本定位。同時提出在“治理結(jié)構(gòu)現(xiàn)代化、管理模式集權化、業(yè)務管理金融化”條件下，以“職工自愿繳存、單位配比補貼、低存低貸、專項使用、予以獎勵補貼”為新的繳存使用機制。并就如何推進相關機制運行提出設想和建議。

關鍵詞 住房公積金制度 房地產(chǎn) 監(jiān)管體系

中圖分類號：F84 文獻標識碼：A DOI：10.16400/j.cnki.kjdkx.2016.02.067

Abstract Taking under the new situation how to further develop the housing accumulation fund system functions for the study， we believe in social self-service high-income families have the ability to solve the housing problem for low-income families by the state social construction of affordable housing under the premise aid to solve the housing problem， propose effective middle-income families to solve the housing problem is a mutual aid， the basic orientation of affordable housing fund policy characteristics. Also proposed in "modern governance structure， centralized management， business management financialization" condition， "the employee to deposit， the ratio of the unit subsidies， low-low deposit loans， special use， will be awarded subsidies" for the new deposit to use the mechanisms. And put forward ideas and proposals on how to promote mechanisms to run.

Key words housing provident fund system； real estate； monitoring system

0 引言

住房公積金制度自1991年實施以來，隨著我國經(jīng)濟體制改革的不斷深入，特別是隨著我國多層次住房體系的建立，住房公積金制度兼具了住房保障和住房金融的雙重特征。福利分房體制的終結(jié)以及住房體制的轉(zhuǎn)軌確立，房改的大部分政策措施，如公房出售政策、提租補貼政策等相繼退出歷史舞臺，唯有住房公積金制度，不斷適應形勢變化，通過由職工與單位按月進行強制性繳存形成住房儲金，并在參繳職工中形成互助性融資機制，成為我國住房保障制度不可缺少的重要組成部分，在培育政策性住房金融、推進貨幣化的住房分配改革、加快住房建設、提高職工住房支付能力，建立職工個人住房資金積累機制等諸多方面發(fā)揮了重要作用。此外，住房公積金增值收益作為建設廉租住房的補充資金，有力地推動了廉租住房建設。

但是隨著我國經(jīng)濟社會不斷發(fā)展，特別是房地產(chǎn)業(yè)近十幾年的飛速發(fā)展，住房公積金制度在實施過程中出現(xiàn)繳存制度不夠完善、缺乏有效資金融通機制、資金保值增值渠道狹窄、資金管理風險日益加大等諸多問題。

鑒于上述背景，本文以新形勢下如何進一步發(fā)揮住房公積金制度功能為研究對象，認為在社會高收入家庭有能力通過自助解決住房問題、社會低收入家庭由國家建設保障性住房進行救助解決住房問題的前提下，提出有效解決中等收入家庭住房問題是具有互助性、保障性特點住房公積金政策的基本定位。同時提出在“治理結(jié)構(gòu)現(xiàn)代化、管理模式集權化、業(yè)務管理金融化”條件下，以“職工自愿繳存、單位配比補貼、低存低貸、專項使用、予以獎勵補貼”為新的繳存使用機制。并就如何推進相關機制運行，對加快相關立法、推行自愿繳存制度、提高住房公積金運用效率、強化住房公積金的政策性工具功能、提高專業(yè)化管理水平、完善住房公積金監(jiān)管體系等提出設想和建議。

1991年，上海借鑒新加坡的經(jīng)驗首先建立了住房公積金制度，1994年國務院發(fā)布《國務院關于深化城鎮(zhèn)住房制度改革的決定》，要求在全國推行住房公積金制度，同年國務院領導小組、財政部、人民銀行出臺《建立住房公積金制度的暫行規(guī)定》。1999年國務院頒布實施《住房公積條例》（以下簡稱《條例》），并于2002年對《條例》進行了修訂，住房公積金制度的實施，建立了住房資金專戶積累機制、有效地推進了住房制度改革的進程，客觀上推進了住房金融的發(fā)展。截至2015年7月底，全國住房公積金繳存職工1.1億人，繳存總額8.31萬億元，提取總額4.34萬億元，繳存余額3.97萬億元；累計向2300多萬戶職工家庭發(fā)放個人住房貸款4.75萬億元，貸款余額2.88萬億元。

但是，隨著我國經(jīng)濟社會不斷發(fā)展，特別是房地產(chǎn)業(yè)近十幾年的飛速發(fā)展，住房公積金在實施過程中出現(xiàn)繳存制度不夠完善、缺乏有效資金融通機制、資金保值增值渠道狹窄、資金管理風險日益加大等諸多問題，特別是飽受社會和公眾對公積金制度劫貧濟富、分配不公等問題的質(zhì)疑。到2015年7月底，全國住房公積金余額達到近4萬億，對2020年預計可達到20萬億的龐大住房公積金體系而言，迫切需要對相關制度加以進一步完善。

1 制度重新定位設想

1.1 制度定位

人人享有一定的住房權利已被聯(lián)合國列入《經(jīng)濟、社會、文化權利公約》，并作為普世價值觀念在世界大多數(shù)國家得到了踐行和認可。從1998年起我國開始構(gòu)建多層次住房體系，并提出住房建設“住有所居”的目標，住房公積金制度兼具政策性保障和住房金融的特征在解決居民住房問題上發(fā)揮了重要作用，是我國住房政策體系重要組成部分。在社會高收入家庭有能力通過自助解決住房問題，社會低收入家庭由國家建設保障性住房進行救助解決住房問題 ，即“高端靠市場，低端靠保障”的情況下，有效解決中等收入家庭住房問題是具有互助性、保障性特點住房公積金政策的基本定位。國家在解決中等收入家庭（俗稱夾心層）的住房問題上，不僅僅依靠市場化手段，還要輔之以政策性的手段予以施行，是除現(xiàn)有的商業(yè)銀行個人住房信貸之外的有益補充。

1.2 基本原則

1.2.1 著眼發(fā)展

現(xiàn)行住房公積金制度為促進住房消費作出了巨大貢獻，不可因為存在一些體制和機制上弊端而輕易否定放棄，應該在原有基礎上加以改進。要充分利用現(xiàn)有體制下的資金資源和群眾基礎，不斷挖掘資金融通功能，發(fā)揮制度互助性、互惠性的特點，為培育有效住房需求提供制度保障。

1.2.2 目標明確

住房公積金政策的存在價值在于將中等收入群體（夾心層）的專項住房儲蓄轉(zhuǎn)化為有效消費的機制。高收入家庭有多種渠道解決住房問題，低收入家庭由國家住房保障進行兜底，作為公共政策的住房公積金政策則應為中等收入家庭解決住房問題發(fā)揮作用，否則失去存在的必要性。

1.2.3 公平與效率兼顧

從繳存和使用兩個環(huán)節(jié)上提升住房公積金制度公平性，避免出現(xiàn)繳存和使用不均衡而導致的分配不公、使用不合理的現(xiàn)象。防止資金閑置和沉淀貶值、避免資金不能互相調(diào)劑使用、個人繳存資金在地區(qū)間難于流動等情況，應優(yōu)化配置資源，充分發(fā)揮制度效率。

2 完善住房公積金體制的設想

在保留原有制度優(yōu)點的基礎上，以保障性和互助性為核心特點，改目前行政管理方式為公司化管理、改分權管理為集權管理，并導入金融管理理念和方法。

2.1 治理結(jié)構(gòu)現(xiàn)代化

按照目前《條例》規(guī)定的“管委會決策、中心運作、財政監(jiān)督”的治理結(jié)構(gòu)，從表面上體現(xiàn)了“決策、執(zhí)行、監(jiān)督”的分權制衡管理原則，而實際運作過程中，以上三方難以協(xié)同配合。管委會是由地方行政領導、行業(yè)專家、職工代表成員各占三分之一比例組成的松散型組織，全部為非專職人員，它無須對自己的決策作出最終負責；管理中心在實際運作中由于沒有獨立財產(chǎn)進行保證，不具備相應風險責任承擔能力；財政部門只能對管理中心的涉及財務、會計等管理職能進行監(jiān)督，缺乏金融風險監(jiān)督管理能力。因此，有必要對住房公積金管理實施治理結(jié)構(gòu)改造，賦予管理中心獨立法人財產(chǎn)權利，建立權利責任相匹配的科學治理結(jié)構(gòu)。銀行管理模式和基金管理模式均優(yōu)于目前行政管理模式，從本質(zhì)上來講，行政管理模式下的管理行為只須對上級負責，體現(xiàn)政府意志。

2.2 管理模式集權化

對管理模式進行集權化改造，改變目前全國342個城市住房公積金中心分散決策、分散管理、各自為政的現(xiàn)狀，實現(xiàn)中心全國統(tǒng)籌、統(tǒng)一決策、統(tǒng)一管理，置于住建部、財政部、人民銀行、銀監(jiān)會等部門的監(jiān)督管理下，服務于國家住房政策。目前各地管理中心按屬地管理模式進行的管理實際往往體現(xiàn)地方政府意志，且政策標準難以統(tǒng)一，形成條塊分割，造成體制機制上的弊端。

2.3 業(yè)務管理金融化

修改相關法律法規(guī)，將住房公積金制度進行金融化改造，納入金融管理范疇，兼具政策性和金融性特征。在開展繳存住房公積金、直接發(fā)放貸款和投資等業(yè)務的同時，還可逐步開放抵押資產(chǎn)證券化和為貸款客戶提供擔保等業(yè)務。一方面可籌集長期而充裕的資金，另一方面對風險可進行有效分散和控制。當前規(guī)模巨大的資金產(chǎn)生的信貸和結(jié)算等行為游離在金融監(jiān)管之外，而且各地資金封閉運行，資金并沒有實時得到監(jiān)控，既缺乏有效監(jiān)管制度，又缺乏相應監(jiān)管技術手段，住房公積金本身面臨著極大的運營風險。

3 完善住房公積金機制的設想

在維持原機構(gòu)、體制、人員不發(fā)生大的變化的前提下，盡量減少改革成本，保留原有運行機制優(yōu)點，以“職工自愿繳存、單位配比補貼、低存低貸、專項使用、予以獎勵補貼”為指導原則，實現(xiàn)新舊制度平穩(wěn)過渡。

3.1 改強制繳存為職工自愿繳存、單位配比補貼

強制繳存政策的制定是當時住房體制改革初期為解決住房建設資金建立的籌資機制，具有一定臨時性，在住房分配市場化的條件下，應將強制繳存住房公積金改為職工自愿繳存。

（1）改強制繳存為“職工自愿繳存、單位配比補貼”的必要性。強制繳存加劇分配不公。當時的住房體制改革只將體制內(nèi)如機關事業(yè)單位、國有企業(yè)職工住房問題得以妥善解決，體制外群體沒有直接享受到房改政策帶來的紅利，從政策制定初期已經(jīng)埋下了分配不公的伏筆。特別是體制內(nèi)職工房改以來在工資結(jié)構(gòu)上一直保留住房補貼這一住房工資的前提下，國家繼續(xù)給職工繳納住房公積金，更進一步拉大了分配差距。自愿繳存是職工工資結(jié)構(gòu)不再含住房公積金項目，在職工有購房意愿的前提下，自己從工資中繳納個人部分履行繳存義務，單位再給予相應補貼，是對職工購房的一項制度性安排。住房公積金制度應該是一項針對全體職工的普惠制度，而不是針對社會少數(shù)群體的特殊福利制度。2014年全國住房公積金報告顯示，國家機關、事業(yè)單位、國有企業(yè)職工實繳人數(shù)占所有繳存人數(shù)的70.32%，全國所有繳存人數(shù)占全國職工總數(shù)約15%，這表明大多數(shù)群體在制度覆蓋之外，政策運用不僅效率較低而且顯失公平。

強制繳存誘發(fā)勞資糾紛。機關事業(yè)單位和國有企業(yè)因為有資金渠道解決單位配比部分，不存在繳交難度。但是，數(shù)量龐大的非公有制企業(yè)由于本身稅賦較重（中國企業(yè)被國際上認為“稅負痛苦指數(shù)”世界第二），并承擔較高用人成本（養(yǎng)老保險單位繳費費率21%，醫(yī)療保險單位繳費費率9%，失業(yè)保險單位繳費費率2%，工傷保險單位繳費費率0.5%，生育保險單位繳費費率1%），如果加上為職工最低繳納5%住房公積金，會進一步加大企業(yè)經(jīng)營壓力，遇到經(jīng)濟下行，在普遍遇到經(jīng)營困難的情況下，企業(yè)不堪重負。特別是按現(xiàn)行政策，住房公積金繳存違法責任可追溯到《條例》頒布之日，繼續(xù)推進強制繳交，加大執(zhí)法力度，會加劇勞資糾紛，引發(fā)社會不穩(wěn)定。

（2）“改強制繳存為職工自愿繳存、單位配比補貼”的優(yōu)點。體現(xiàn)政策的普惠性。取消強制繳交，工資結(jié)構(gòu)中取消住房公積金項目，改變目前既發(fā)放住房補貼又發(fā)放住房公積金的現(xiàn)狀。改由職工從工資中自愿交納個人部分住房公積金，單位進行配比補助，可更大程度上實行社會公平。當然，取消工資結(jié)構(gòu)中的住房公積金項目會使當前部分職工利益受到傷害，即約1.1億現(xiàn)有繳存職工的住房福利可能會得到削減，但相對全國其他近6億職工可因此得到政策的全覆蓋而言，可彰顯政策的普惠性。

體現(xiàn)政策的公平性。無論是世界銀行還是國家審計署的報告都表明，住房公積金貸款主要被少數(shù)高收入家庭所享用，原有機制存在所謂“嫌貧愛富”、“劫貧濟富”的現(xiàn)象，為社會和群眾所詬病。改為自愿繳存后，每位繳存職工都是有效的購房需求者，因而每位職工都是資金的有效使用者，就不存在上面所說的“窮人補貼富人”的現(xiàn)象。由于每位職工都是互助性資金的受益者，因此可以進一步體現(xiàn)政策的公平性。

可以大幅減輕企業(yè)負擔?，F(xiàn)有制度性下，已經(jīng)解決和未解決住房問題的職工都由企業(yè)繳納住房公積金，加重了企業(yè)負擔。改為自愿繳交后，企業(yè)只為有購房需求的職工繳納住房公積金，這樣可以大幅減輕企業(yè)經(jīng)營負擔。

3.2 低存低貸、專項使用

“低存低貸、專項使用”政策是原有制度具有強大生命力的重要原因之一，必須將這一特征進一步強化。

（1）“低存低貸、專項使用”的必要性。體現(xiàn)政策性金融特征。在保證機構(gòu)基本運轉(zhuǎn)費用的前提下以低利率方式繳存公積金，然后以低于商業(yè)貸款的利率予以發(fā)放，這有區(qū)別于商業(yè)銀行的逐利行為，體現(xiàn)政策性金融的內(nèi)涵，也體現(xiàn)公共政策的重要特征。

體現(xiàn)資金用途專用性。資金只能專項用于住房消費（個人與住房有關聯(lián)的消費均可包括，如支付首付、還房貸本息、裝修和物業(yè)費支出等），國家有償使用資金用于保障房建設等；用于投資國債，地方政府債券，高信用等級金融債券等，以實現(xiàn)資金保值增值。規(guī)定除重大疾病、生活困難等特殊原因可動用個人繳存部分的資金外，賬戶資金不能隨意支取和動用，以保證資金流動性充裕。

（2）“低存低貸、專項使用”的優(yōu)點。可以過濾無效需求，防止福利濫用。通過合理確定存款利率、繳交時限和資金的定向使用的規(guī)定，過濾掉有套取國家扶助補貼動機的職工，實現(xiàn)政策有效發(fā)揮作用，讓真正有購房意愿的職工能享受政策的好處，體現(xiàn)權利與義務的一致性。

可以培育國民良好的消費習慣，形成量入而出的理念，避免過度超前消費。

3.3 給予繳存職工相應獎勵補貼

“給予繳存職工相應獎勵補貼”的必要性：住房公積金分為個人繳交和單位配比補貼，個人繳交部分具有私權性質(zhì)，單位配比補貼計入單位成本或給予稅收優(yōu)惠，則具有公共屬性。個人如果沒有使用這筆資金就喪失了資金的其他使用機會，為其他職工提供了互助資金，同時在低存低貸機制下給自己帶來了一定利息和機會損失，有必要對這部分職工進行獎勵補貼。其他國家如德國、法國有相應的獎勵補貼措施，我國中德儲蓄銀行也對儲戶進行相應獎勵，極大程度上調(diào)動了儲戶的積極性。

“給予繳存職工相應獎勵補貼”的可能性：可以考慮給繳存人直接發(fā)放獎勵。2014年住房公積金年報數(shù)據(jù)表明，當年實現(xiàn)增值收益677億元，收益率接近2%，在目前風險保證金提取近800億元，已超額撥備500億元的情況下，完全有物質(zhì)基礎對繳存人進行一定獎勵補貼。

“給予繳存職工相應獎勵補貼”的優(yōu)點：可以提高制度吸引力，以吸引更多職工參加這一制度。

4 如何推進相關機制運行

當前，住房公積金制度作為住房改革配套政策工具已完成它的階段性歷史使命，作為一項涉及民生的住房保障制度應該在保障居民住房需求和提高居民居住水平方面發(fā)揮更大作用，不僅要發(fā)揮公積金制度的保障性功能，更要拓展本身具有的住房金融功能，以配合國家多層次住房保障體系的完善，還可作為國家“有形之手”，對經(jīng)濟周期進行反周期操作，避免產(chǎn)業(yè)發(fā)展大起大落。

4.1 加快相關立法

（1）強化住房公積金政策系統(tǒng)性?！稐l例》頒布以來，全國各省市相繼出臺各地條例及辦法，342個城市住房公積金管委會制定了互不相同的實施細則，同時國務院、住建部、財政部、中國人民銀行先后發(fā)布相關住房公積金指導政策和意見。例如國務院《關于進一步加強住房公積金管理的通知》、中國人民銀行《關于居民個人住房存款賬戶日常銷戶結(jié)算利率適用和計結(jié)息通知》、建設部等部委《住房公積金行政監(jiān)督辦法》、財政部《關于加強住房公積金財政監(jiān)督管理通知》、中國人民銀行《個人住房貸款管理辦法》、建設部《關于調(diào)整個人住房公積金存貸款利率的通知》等。以上部門分別發(fā)布相關政策，規(guī)定在全國范圍內(nèi)具有普遍適用效力。不僅相關條例規(guī)章制度雜亂無章，而且政出多門，住房公積金政策缺乏一系列具有系統(tǒng)性、權威性的統(tǒng)一制度，以統(tǒng)一規(guī)范全國的住房公積金歸集、使用和監(jiān)督管理。

（2）完善相關法規(guī)，避免法規(guī)條文沖突。住房公積金主要業(yè)務為繳存支取和發(fā)放貸款，因此具有天然的金融業(yè)務性質(zhì)，相關金融法規(guī)應適用于貸款等業(yè)務，但在實際工作中大相徑庭。如人民銀行頒布的《貸款通則》總體上適用于所有貸款業(yè)務，銀監(jiān)會發(fā)布的《商業(yè)銀行房地產(chǎn)貸款風險指引》應適用于保障性住房項目貸款業(yè)務、人民銀行發(fā)布的《個人住房貸款管理辦法》應適用于公積金個貸業(yè)務，但在實際操作中，各地中心規(guī)范不一、做法不一，而且住建部發(fā)布的相關政策與也以上規(guī)定往往不一致。如《個人住房貸款管理辦法》第八條：“住房公積金貸款額度最多不超過借款家庭成員退休年齡所交納的住房公積金數(shù)額的兩倍”，第十三條“用于住房公積金發(fā)放的個人住房貸款利率在3個月零存整取利率上加點執(zhí)行”等規(guī)定，各地管理中心實際早已停止執(zhí)行。再如原《條例》中定義住房公積金“屬職工個人所有”，而刑法修正案（六）第185條對社會保障基金和住房公積金定義為社會公眾資金，按照上位法和下位法關系來講，《條例》應與刑法修正案同樣定義住房公積金為社會公眾資金，體現(xiàn)立法用語的嚴謹性。

（3）增加相關條款，以適應住房公積金業(yè)務發(fā)展需要。在原條例內(nèi)容中，如規(guī)定的住房公積金在保證提取和貸款的前提下，可以將住房公積金用于購買國債。實際上隨著我國資本市場的逐步完善，可以參照社?；鸸芾砟Ｊ?，對公積金結(jié)余資金進行專業(yè)化運作，在確保風險的前提下，拓寬資金投資渠道，保證沉淀資金的保值增值；統(tǒng)一調(diào)度資金，以平衡各地資金余缺；在受托商業(yè)銀行中引入競爭機制，確保各項銀行委托業(yè)務規(guī)范有序；對各類新業(yè)務規(guī)范管理，比如在我國信貸資產(chǎn)證券化業(yè)務普遍缺乏有效監(jiān)管的前提下，但各地如上海、武漢、常州等城市管理中心已經(jīng)開始該項工作，如何規(guī)范的問題。

4.2 推行職工自愿繳存制度

（1）保證職工自愿繳存制度的可操作性。在改強制繳存為自愿繳存的制度前提下，做好新舊制度銜接，保證現(xiàn)有繳交群體利益盡量不受損害，積極穩(wěn)妥推進新的自愿繳存制度。操作方式上按存量群體和增量群體進行區(qū)分，即老人老辦法、新人新辦法。

存量群體可分為繼續(xù)繳交和停止繳交兩類。原有繳存職工可視為都具有購房需求，個人從工資中繳納個人繳存部分，單位予以相應的配比補助。如本人不再有購房需求，可選擇退出自愿繳存機制，由個人提出申請停繳個人部分，單位停止相應繳交，但個人賬戶存儲資金必須定向用于住房類相關消費，若無相關消費支出，可給予繳存人相應獎勵或利息分紅。按原有制度發(fā)放的項目貸款和個人貸款則按原有政策繼續(xù)執(zhí)行。這樣建立原有制度的退出機制后，可較好實現(xiàn)新舊制度的平穩(wěn)過渡。新增繳存職工在有購房需求的前提下，則嚴格執(zhí)行新的繳存制度。

（2）加大自愿繳存政策覆蓋面。一是立足當前擴大覆蓋。在當前住房公積金政策僅覆蓋1億多職工，還有近6億職工排除在政策覆蓋面之外的現(xiàn)狀，挖掘和培育有效需求，消除覆蓋空白，是新制度建立初期重要任務。二是著眼將來城市化進程，著力解決城市新增人口住房消費。中科院2013年報告指出，到2050年城市新增人口將達4.6億（未考慮二孩政策），2014年政府工作報告提出解決“三個一億人”城鎮(zhèn)化，無論自然形成還是政府主導的城鎮(zhèn)化，都面臨巨大的住房需求。龐大的住房需求不可能由個人自有資金或者銀行資金解決，更不可能由財政資金進行解決，因此具備互助性、保障性的住房公積金制度有很大的發(fā)展空間。三是提高制度的生命力。積極探索和制定自愿繳存制度的繳交年限、繳交比例、繳交上限等指標，制定優(yōu)于商業(yè)銀行的存儲、貸款利率以及配貸政策，實施獎勵和利息分紅政策，提高制度的生命活力。

（3）避免繳交水平兩極分化。通過制定合理繳交上下限，防止出現(xiàn)“天價公積金”等現(xiàn)象，避免因政策制度不合理導致繳存差距過大，出現(xiàn)兩極分化。同時加大執(zhí)法檢查力度，對不給職工繳納單位配比部分和不執(zhí)行上下限標準的單位，要給予相應處罰。

4.3 提高住房公積金運用效率

（1）擴大資金使用渠道。雖然近年來對住房公積金的使用范圍有所放寬，但用途較為單一，除正常購建房、貸款等基本用途外，可將住房公積金用于住房消費的其他所有相關用途。如還可用于交納首付、支付房屋裝修支出、物業(yè)管理費支出、開展住房裝修費貸款業(yè)務等，充分發(fā)揮住房消費作用。

（2）促進資金跨區(qū)流動。設立全國統(tǒng)一的資金調(diào)度平臺，建立地區(qū)間類似銀行間資金拆借機制，以解決地區(qū)間資金余缺不平衡問題。近年廣州、南京、武漢、常州等房地產(chǎn)消費增長較快的城市均出現(xiàn)過資金短缺問題，而房地產(chǎn)消費較為低迷的地區(qū)有較多的資金沉淀。一方面資金短缺的地區(qū)不得不貼息向銀行貸款用于發(fā)放公積金個人貸款或者放緩貸款發(fā)放速度，另一方面有的地區(qū)公積金躺在銀行閑置，造成體制內(nèi)耗和不良社會影響。

（3）創(chuàng)新貸款方式。在開展現(xiàn)有的等額本金，等額本息、組合貸款基礎上，大力推行異地貸款和商業(yè)貸款轉(zhuǎn)公積金貸款。針對不同群體，積極探索其他貸款品種，如美國住房貸款有15年固定利率貸款、20年固定利率貸款，30年固定利率貸款、支付利息不付本金貸款（前幾年只付利息，而后利息加本金一起償還）等方式。同時對高繳費群體和低繳費群體實行差別利率，體現(xiàn)公平原則。

（4）拓寬資金投資渠道。通過建立全國性的公積金調(diào)劑平臺，一方面是平衡各地資金使用，另一方面集中各地富余資金進行規(guī)模化投資，投資范圍不僅包含現(xiàn)有的定期存款、國債，在保證資金安全的前提下，進行各種投資策略組合，投資地方債、高信用等級債券等充分發(fā)揮資金效益。

（5）審慎開展資產(chǎn)證券化業(yè)務。我國資產(chǎn)證券化業(yè)務還處于初級階段，作為一項金融創(chuàng)新制度本身具備一些缺陷，而且國家也缺乏相應有效監(jiān)管體系和法規(guī)。必須在充分調(diào)研論證和具備完備監(jiān)管措施的前提下開展發(fā)行住房公積金個人住房資產(chǎn)支持證券和購買住房公積金個人住房資產(chǎn)支持證券，否則上萬億住房公積金進入金融市場，如果操作不當，會嚴重沖擊國家金融體系安全。2008年美國次貸危機就是過度金融創(chuàng)新所引發(fā)，造成全球金融海嘯，幾乎摧垮美國金融體系。

4.4 強化住房公積金的政策性工具功能

（1）提高住房公積金借款人的支付能力。近年來，住建部針不斷發(fā)文降低首付比例、提高款額度、以應對不斷上升的房價。特別是從2014年到2015年以來，住建部不斷發(fā)文要求降低首付比例，從2014年的首套房首付30%降到20%，二套房首付比例由60%降到30%，貸款利率由2014年的4.25%，降到有史以來的最低2.75%，確實減輕了借款人的支付壓力。但是，相對于高昂的房價，與英美國家最低5%首付相比，在減輕購房者負擔方面仍存在很大差距，在降低首付比例，提高職工購房支付能力上還有一定空間。

（2）提高借款人借貸能力。2000年住建部曾出臺《住房置業(yè)擔保管理試行辦法》，但無論政策設計，還是執(zhí)行情況，都不大理想，各地成立的住房置業(yè)擔保公司，普遍存在規(guī)模小、資金風散、抗風險能力差的情況。僅2014一年，全國住房公積金增值收益達到677億元，國家可以考慮用增值收益的部分資金設立全國性的住房置業(yè)擔保公司，同時整合現(xiàn)有的國內(nèi)住房置業(yè)擔保公司放大資金規(guī)模效應，提高整體抗風險能力，不僅為住房公積金借款人群提供擔保，更可以為將來城市新增中低收入人群的商業(yè)性住房貸款提供擔保。通過這一機制的建立，提高借款人信用等級，化解各類住房金融機構(gòu)風險，放大貸款額度。

（3）發(fā)揮政策性保障作用。目前住房公積金增值收益絕大部分以廉租住房建設補充資金形式上繳本級財政，直接用于廉租房建設。為進一步更有效發(fā)揮資金作用，應在以下方面予以更進一步改進。一是實現(xiàn)資金的良性循環(huán)?？梢愿墓e金增值收益部分無償劃撥財政為開發(fā)貸款形式，也可以以股權投資的形式用于廉租房建設。二是拓寬增值收益分配途徑。住房公積金制度的建立，有促進城鎮(zhèn)住房建設、提高居民居住水平的目標要求，作為具有公益性質(zhì)資金，還要更大限度發(fā)揮住房保障功能，對于低收入家庭給予一定的貸款貼息、住房補貼，對未使用公積金貸款的繳存人要給予一定的利息分紅，調(diào)動繳存人的積極性。三是繼續(xù)開展住房公積金貸款支持保障房建設。在總結(jié)目前全國93個試點城市，審批755億規(guī)模的基礎上，不斷完善項目風險管理措施和項目審計制度，逐步形成可操作性的成文條例辦法，形成常規(guī)性機制。當然公積金貸款支持保障房建設只能是一種補充建設形式，國家財政的投入是關鍵保證。

（4）發(fā)揮市場調(diào)控工具功能。通過放寬和收緊相關政策，比如調(diào)節(jié)存貸利率的上下限、及時調(diào)整配貸額度的大小、對貸款條件進行限制等多種方式，結(jié)合財政政策、稅收政策、貨幣政策等多種調(diào)控手段，達到調(diào)節(jié)市場的功能，避免行業(yè)出現(xiàn)較大波動。

4.5 提高專業(yè)化管理水平

住房公積金業(yè)務除開中間業(yè)務外，其余資產(chǎn)業(yè)務、負債業(yè)務與銀行業(yè)務大致相同，而且住房公積金資金余額規(guī)模與12家中小上市商業(yè)銀行相當。但是無論是從運營理念還是從運營水平等各方面來比較，住房公積金的專業(yè)化管理水平與商業(yè)銀行各項管理指標存在較大差距，必須在住房公積金業(yè)務平臺建設、風險管理、服務改進方面進行逐步完善和提高。

（1）加快業(yè)務平臺建設。首先是要建立全國統(tǒng)一的計算機業(yè)務系統(tǒng)平臺。目前全國342個中心使用的業(yè)務系統(tǒng)各不相同，不僅資金人員信息不能互聯(lián)互通，各自業(yè)務處理辦法互不相同，而且由于各自系統(tǒng)版本不一，系統(tǒng)開發(fā)和維護耗資巨大，造成極大浪費。如近期住建部出臺的異地貸款政策，辦理業(yè)務時必須對職工繳費貸款情況查詢，因為因為沒有統(tǒng)一業(yè)務平臺，全國各地公積金管理部門通過信函和電子郵件形式相互出具繳存證明，不僅效率低下，而且給繳存職工帶來極大不便。還有如職工異地就業(yè)后，原工作地的住房公積金隨工作關系轉(zhuǎn)移到新工作地辦理手續(xù)復雜，造成繳存職工難于使用自己賬戶上的資金等。建設統(tǒng)一的計算機系統(tǒng)管理平臺，可以動態(tài)監(jiān)測資金運行情況，進行內(nèi)部資金轉(zhuǎn)移、調(diào)劑和賬戶信息互認，實現(xiàn)公積金通存通貸，還可節(jié)約大量重復建設的人力物力資源。

其次是打造信息共享平臺。應針對住房公積金業(yè)務特點，在服務窗口整合關聯(lián)企業(yè)征信和個人征信查詢系統(tǒng)，房產(chǎn)登記查詢及個人婚姻狀況查詢系統(tǒng)，減少繳存對象辦理業(yè)務往返次數(shù)，提高辦事效率。

最后是充分發(fā)揮互聯(lián)網(wǎng)對公積金工作促進作用。應用互聯(lián)網(wǎng)高效、便捷的優(yōu)勢，大力開展網(wǎng)上公積金繳存，自助貸款，自助查詢等業(yè)務，充分利用網(wǎng)銀、微信、微博、手機APP等先進工具進行業(yè)務宣傳和管理，提高信息化管理水平。

（2）嚴格風險控制。按照住房公積金風險形成的原因進行分類，可分為宏觀經(jīng)濟及政策風險、業(yè)務信用風險以及擔保風險、操作風險等。

提前預警，防范宏觀經(jīng)濟和政策風險。積極分析宏觀經(jīng)濟運行形勢，觀測行業(yè)周期，密切關注利率政策、貨幣政策、財政政策對本行業(yè)的影響，定期開展行業(yè)壓力測試，防止因以上因素導致出現(xiàn)系統(tǒng)性風險。

嚴格審核，加強對借款人和開發(fā)商資信調(diào)查。對借款人不僅嚴格審查基本情況，還要對其償債能力進行多方面調(diào)查，防止出現(xiàn)逾期不還和“假按揭”現(xiàn)象的發(fā)生，對開發(fā)企業(yè)不但要認真分析企業(yè)財務運營狀況，銀企合作情況、企業(yè)應訴和糾紛情況，還要重點調(diào)查企業(yè)的項目開發(fā)情況，核查項目的合規(guī)性、市場定位、資金到位以及銷售情況，對項目進行實地考察后進行綜合評定再予準入，防止企業(yè)資金鏈斷裂而出現(xiàn)“爛尾樓”情況。

嚴格準入，防范擔保風險。住房公積金業(yè)務涉及抵押物評估、置業(yè)擔保等業(yè)務，必須由相應的房地產(chǎn)評估機構(gòu)、擔保機構(gòu)參與介入。針對以上中介機構(gòu)，應該重點調(diào)查企業(yè)資信能力，業(yè)內(nèi)聲望和業(yè)務操作，擇優(yōu)選用，并建立動態(tài)考查考核機制，確保住房公積金各類抵押擔保風險可控。

嚴格程序，防范操作風險。在業(yè)務操作層面上，建立歸集支取業(yè)務的復核稽查機制，貸款業(yè)務建立貸前審查、貸中檢查和貸后管理機制，內(nèi)部財務業(yè)務管理建立有效制衡機制。在業(yè)務監(jiān)督層面上，應充分利用計算機系統(tǒng)，對業(yè)務全流程合規(guī)性進行檢查監(jiān)督，加強事前防范，著重事中監(jiān)督，完善事后稽核，建立針對風險點的嚴密的監(jiān)督管理制度。

（3）提升業(yè)務管理水平。首先是提高隊伍專業(yè)化管理水平，加強培訓和業(yè)務學習。建立常態(tài)化的業(yè)務培訓制度，對關鍵崗位人員實行資格準入，一般從業(yè)人員進行制度化培訓考核，公開選拔和擇優(yōu)錄用財務、金融、法律等相關專業(yè)人員充實管理隊伍，淘汰不合格人員，建設專業(yè)、精干、高效的管理團隊。其次是升級對外服務網(wǎng)點硬件設施，方便辦事群眾。三是改進服務水平。推進一站式服務、延時服務、上門服務、建立綠色通道和推行社會服務承諾制度等多種服務方式，減少辦事環(huán)節(jié)，縮短辦事時限，改善服務水平。四是科學制定績效考核指標，完善考核體系，推進服務質(zhì)量的提高。

4.6 完善住房公積金監(jiān)管體系

（1）制定配套監(jiān)管措施。住房公積金監(jiān)督基本上以行政監(jiān)督為主，它的監(jiān)督權掌握在政府行政機關手中，便于及時了解住房公積金運作管理情況和存在問題，但管理權和監(jiān)督權沒有分離，使監(jiān)督缺乏獨立性，透明性，規(guī)范性不足。住房公積金管理應明確從上至下的垂直監(jiān)管和分層管理體系，改變目前多頭監(jiān)管，權責不明的現(xiàn)狀。在微觀管理層面，建立科學決策制度，授權制衡制度，崗位責任制度，業(yè)務操作制度，稽核檢查制度，以適應與時俱進的發(fā)展要求。

（下轉(zhuǎn)第161頁）（上接第144頁）

（2）強化內(nèi)部監(jiān)督。在領導決策層面上，國家和省級強化行業(yè)專抓職能，加強對地方管理部門的指導；加大檢查和抽查的工作力度和密度，加強政策性風險調(diào)研，達到發(fā)現(xiàn)問題，了解情況和修訂政策的目的，同時建立監(jiān)督管理的科技平臺，實現(xiàn)風險防控的信息化，對住房公積金業(yè)務流、現(xiàn)金流實現(xiàn)實時監(jiān)控，提前預警，確保監(jiān)管到位。

（3）加強部門配合。整合具有監(jiān)督職能的部門齊抓共管，各司其責，通過央行、銀監(jiān)會、住建部、財政部、審計、監(jiān)察等主體的配合和協(xié)調(diào)，綜合運用執(zhí)法監(jiān)責、業(yè)務監(jiān)管、財政監(jiān)管、稽核監(jiān)管，合規(guī)性的檢查等全方位對住房公積金實施嚴格監(jiān)督。建立審計監(jiān)督手段常規(guī)化和定期化，加大國家審計和社會審計的力度和廣度，實現(xiàn)住房公積金信息公開、透明。

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