王穎

摘要：隨著財政體制改革不斷深入，預(yù)算管理從簡單的年度預(yù)算申報向中期財政規(guī)劃的轉(zhuǎn)型，事業(yè)單位預(yù)算管理的各個環(huán)節(jié)也面臨著諸多的挑戰(zhàn)，同時也暴露出來許多問題。文章對項目庫整合、預(yù)算申報、批復(fù)、執(zhí)行、績效評價等預(yù)算管理的全過程存在的問題進(jìn)行梳理，提出了加強財務(wù)人員政策和理論學(xué)習(xí)、提前做好預(yù)算編制的各項基礎(chǔ)工作、及時落實預(yù)算批復(fù)明確各方責(zé)任、動態(tài)監(jiān)控預(yù)算執(zhí)行、加強對科研項目協(xié)作單位的監(jiān)管、科學(xué)合理設(shè)置項目績效目標(biāo)、完善基層單位績效自評價管理機制等一系列解決措施。

關(guān)鍵詞：事業(yè)單位；預(yù)算管理；預(yù)算編制；預(yù)算執(zhí)行；預(yù)算批復(fù)；績效考評

改革開放以來，特別是1995年預(yù)算法及預(yù)算法實施條例施行以來，我國財政制度改革取得顯著成效，預(yù)算管理制度不斷完善，“凡事預(yù)則立，不預(yù)則廢”這句話正體現(xiàn)了預(yù)算管理的重要性。預(yù)算管理是財務(wù)管理的開端，也是核心所在。深化預(yù)算管理制度改革，完善預(yù)算管理制度，創(chuàng)新管理方式，提高管理績效，對防范財政風(fēng)險，提高資金的使用效益，促進(jìn)行政事業(yè)單位的健康發(fā)展發(fā)揮了重要作用，也為逐步建立與實現(xiàn)現(xiàn)代化相適應(yīng)的現(xiàn)代財政制度起著至關(guān)重要的作用。

然而，隨著財政制度改革的不斷深入，事業(yè)單位預(yù)算管理也暴露出一些問題。

一、事業(yè)單位部門預(yù)算管理存在的問題

（一）部門預(yù)算編制環(huán)節(jié)存在的問題

1. 中期財政規(guī)劃的編制處于探索階段

中期財政規(guī)劃是按照三年滾動方式編制，第一年規(guī)劃約束對應(yīng)年度預(yù)算，后兩年規(guī)劃指引對應(yīng)的年度預(yù)算。年度預(yù)算執(zhí)行結(jié)束后，對后兩年規(guī)劃及時進(jìn)行調(diào)整，再添加一個年度規(guī)劃，形成新一輪中期財政規(guī)劃。由于實行中期財政規(guī)劃管理，改變了以往只編制年度財政預(yù)算的模式，打破了我們十幾年來編制年度預(yù)算慣用的思維模式。在時間緊任務(wù)重的情況下怎樣編制好三年的預(yù)算和中期財政規(guī)劃，怎樣將宏觀經(jīng)濟政策理解好把握好，并融入到日常編制預(yù)算的工作環(huán)節(jié)當(dāng)中去，這些問題的解決就顯得尤為迫切和必要。

2. 部門預(yù)算項目庫創(chuàng)新整合操作難度大

2015年是全面實行中期財政規(guī)劃管理的開局之年，各基層事業(yè)單位在研究未來三年涉及財政收支的重大改革和政策事項的基礎(chǔ)上測算收支數(shù)額，同時編制部門三年滾動財政規(guī)劃。為了進(jìn)一步完善中央財政部門項目庫管理，強化項目庫建設(shè)，各中央部門對現(xiàn)有的預(yù)算項目進(jìn)行全面清理，根據(jù)工作職責(zé)、國家戰(zhàn)略發(fā)展、宏觀調(diào)控政策、聚焦重大改革等設(shè)置各部門一級項目，一級項目下設(shè)立若干二級項目，各基層預(yù)算單位根據(jù)自身工作職能特點重新設(shè)立二級項目。各單位從原來申報預(yù)算時的幾十個上百個項目整合成為十幾個項目甚至幾個項目，如果沒有站在較高的層次上動態(tài)考慮單位的職能和發(fā)展戰(zhàn)略的話，就會使得現(xiàn)有項目名稱不能與事業(yè)發(fā)展相匹配，造成不能通過項目入庫前的評審環(huán)節(jié)而不得申報項目年度預(yù)算和中期財政規(guī)劃等情況。

3. 預(yù)算執(zhí)行與批復(fù)存在時間差異

根據(jù)預(yù)算法的規(guī)定，各級預(yù)算要經(jīng)本級人民代表大會批準(zhǔn)。每年3月份召開人民代表大會并批復(fù)預(yù)算后，各級政府財政部門在20日內(nèi)向本級各部門批復(fù)預(yù)算，各部門在接到本級政府財政部門批復(fù)的本部門預(yù)算后十五日內(nèi)向所屬各單位批復(fù)預(yù)算，按照這樣的程序，在基層預(yù)算單位接到預(yù)算批復(fù)時已經(jīng)在4月中旬左右，而基層單位上報下一年度預(yù)算時是在當(dāng)年的12月底以前完成，滯后于編制預(yù)算時間4個多月，造成每年近三分之一的時間實際上無預(yù)算或者沒有經(jīng)法定程序批復(fù)的預(yù)算，同時，下一年度的財政支出上半年的用款計劃是在當(dāng)年的12月份報出的，完全是在沒有預(yù)算批復(fù)的情況下上報。

（二）部門預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)存在的問題

1. 年度預(yù)算執(zhí)行前期的準(zhǔn)備工作不到位

年度預(yù)算執(zhí)行前期的準(zhǔn)備工作不到位，造成預(yù)算執(zhí)行不力?；鶎邮聵I(yè)單位的項目支出預(yù)算一般包括日常工作性項目經(jīng)費、設(shè)備購置類項目經(jīng)費、基本建設(shè)類項目經(jīng)費和公益性行業(yè)科研項目經(jīng)費。例如設(shè)備購置類項目經(jīng)費，在項目資金支付前，還需要履行一系列的政府采購手續(xù)。項目資金達(dá)到規(guī)定數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)以上的，還需要采用公開招標(biāo)的政府采購方式，如果在招投標(biāo)之前沒有做好相關(guān)的準(zhǔn)備工作，招標(biāo)過程中出現(xiàn)因購置設(shè)備的技術(shù)參數(shù)沒有做好前期的市場調(diào)研等情況造成廢標(biāo)，勢必會造成預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度達(dá)不到財政部門要求的情況。

2. 預(yù)算執(zhí)行過程中調(diào)整預(yù)算沒有履行規(guī)定的報批程序

預(yù)算執(zhí)行中存在沒有嚴(yán)格按照批復(fù)的預(yù)算執(zhí)行的現(xiàn)象，在執(zhí)行中隨意調(diào)整預(yù)算、無預(yù)算隨意支出，基本支出預(yù)算和項目支出預(yù)算混用，造成預(yù)算執(zhí)行缺乏科學(xué)性和嚴(yán)肅性，批復(fù)的預(yù)算不能有效實施。

3. 對科研項目協(xié)作單位的管理不嚴(yán)

公益性行業(yè)科研項目往往由一個牽頭單位作為項目的承擔(dān)單位，由多個其他單位作為該項目的協(xié)作單位，承擔(dān)項目的部分工作。根據(jù)科研項目任務(wù)書的要求，課題承擔(dān)單位要撥付協(xié)作單位科研協(xié)作費。為了完成財政部門的項目執(zhí)行進(jìn)度的考核，加快項目執(zhí)行進(jìn)度，將科研協(xié)作費全部一次性撥付協(xié)作單位，很難保證課題實施質(zhì)量，在研究項目結(jié)題時，同樣很難保證協(xié)作單位資金使用的合法合規(guī)性，造成對協(xié)作單位的監(jiān)管不嚴(yán)，資金使用效率不高。

4. 單位內(nèi)部各部門之間缺乏有效溝通造成項目執(zhí)行緩慢

中央部門批復(fù)預(yù)算到達(dá)基層事業(yè)單位后，一般是由事業(yè)單位的紀(jì)要部門先得到預(yù)算批復(fù)，然后發(fā)送到財務(wù)部門，如果財務(wù)部門沒有及時通知到預(yù)算執(zhí)行部門即業(yè)務(wù)部門的話，會造成業(yè)務(wù)部門不知道預(yù)算是否已經(jīng)批復(fù)而耽誤預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度。特別是有些設(shè)備采購項目，代理招標(biāo)單位需要得到預(yù)算批復(fù)后才可以進(jìn)行設(shè)備的招標(biāo)采購工作，一旦預(yù)算批復(fù)延誤，就會造成預(yù)算執(zhí)行緩慢，進(jìn)而產(chǎn)生較大的結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)資金等一系列問題。

（三）部門預(yù)算績效考評環(huán)節(jié)存在的問題

1. 績效目標(biāo)設(shè)置存在缺陷

項目績效目標(biāo)設(shè)置不合理，不能清晰地反映預(yù)算資金的預(yù)期產(chǎn)出和效果，績效指標(biāo)不細(xì)化、不能量化描述，甚至不可行。有些績效目標(biāo)設(shè)置只體現(xiàn)出了短期目標(biāo)，沒有設(shè)置長期目標(biāo)。例如，設(shè)備購置類項目的績效目標(biāo)僅僅反映了購置了多少臺設(shè)備，而對購置設(shè)備后產(chǎn)生的長期經(jīng)濟和社會效益沒有明確闡述。

2. 基層預(yù)算單位績效自評價管理機制不健全

績效自評價是預(yù)算執(zhí)行結(jié)束后，資金使用單位對照確定的績效目標(biāo)開展績效自評，形成相應(yīng)的自評結(jié)果。由于基層單位的管理水平和條件存在差異，自評結(jié)果各不相同。有些事業(yè)單位的績效自評工作委托會計師事務(wù)所等中介機構(gòu)完成，有些是聘請社會上的專家對項目的執(zhí)行情況進(jìn)行評價，由于中介機構(gòu)和社會上的專家水平良莠不齊，這種績效自評價的方式也往往流于形式，很難評價出項目管理的真實水平。

二、完善事業(yè)單位預(yù)算管理的對策建議

（一）做好部門預(yù)算的編制工作

1. 加強政策和理論學(xué)習(xí)，提高財務(wù)人員的業(yè)務(wù)水平

伴隨著深化預(yù)算管理制度改革的一系列舉措，國務(wù)院、財政部等部委先后出臺了一系列的政策法規(guī)，特別是新修訂的《預(yù)算法》以及實行中期財務(wù)規(guī)劃的若干管理意見等新制度新政策，需要財務(wù)人員認(rèn)真學(xué)習(xí)，深刻領(lǐng)會、理解消化，貫徹落實中央文件精神，關(guān)心國家宏觀經(jīng)濟政策，用前瞻性的經(jīng)濟思維方式結(jié)合單位事業(yè)發(fā)展規(guī)劃，做好年度預(yù)算和中期財政規(guī)劃的銜接工作。

2. 做好部門預(yù)算編制前的各項基礎(chǔ)工作

首先對事業(yè)單位的存量資產(chǎn)進(jìn)行全面檢查登記，可以通過開發(fā)和使用資產(chǎn)管理信息系統(tǒng)，實現(xiàn)對資產(chǎn)的動態(tài)監(jiān)管，便于事業(yè)單位摸清家底，避免資產(chǎn)的重復(fù)購置，有效的節(jié)約資金，優(yōu)化資源配置。其次，建立完善事業(yè)單位項目庫，實現(xiàn)對項目的動態(tài)監(jiān)管。按照項目類別對項目進(jìn)行管理，完善項目入庫前的可行性論證和專家評審機制，真正做到對項目立項、評審、入庫、預(yù)算申報、批復(fù)、執(zhí)行和績效考評全過程的追蹤管理。

（二）做好部門預(yù)算的執(zhí)行工作

1. 及時落實預(yù)算批復(fù)，分解任務(wù)明確責(zé)任

建立有效的預(yù)算管理工作機制，財務(wù)部門要將預(yù)算批復(fù)及時通知到各預(yù)算承擔(dān)部門，各預(yù)算承擔(dān)部門由項目負(fù)責(zé)人牽頭制定詳細(xì)的支出任務(wù)計劃，層層分解任務(wù)，明確職責(zé)、強化責(zé)任，確保預(yù)算執(zhí)行各環(huán)節(jié)順利進(jìn)行。項目負(fù)責(zé)人作為項目預(yù)算的執(zhí)行主體，對預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度負(fù)有直接責(zé)任，要根據(jù)項目的實際執(zhí)行情況制定保障預(yù)算執(zhí)行的具體措施。財務(wù)部門負(fù)責(zé)預(yù)算執(zhí)行的組織、管理、協(xié)調(diào)和監(jiān)督，不斷完善管理措施辦法，指導(dǎo)和督促各項目負(fù)責(zé)人合理合法合規(guī)并有效地執(zhí)行預(yù)算。

2. 動態(tài)監(jiān)控預(yù)算執(zhí)行，加強監(jiān)督管理

財務(wù)部門和科技管理部門定期監(jiān)控預(yù)算執(zhí)行情況，對預(yù)算執(zhí)行不符合要求的項目進(jìn)行定期通報，通過召開預(yù)算執(zhí)行分析會、現(xiàn)場督導(dǎo)和約談等方式，及時溝通協(xié)調(diào)并解決預(yù)算執(zhí)行方面的問題，有力推進(jìn)預(yù)算資金使用進(jìn)度，提高了資金使用效益。財務(wù)部門和科技管理部門嚴(yán)格控制預(yù)算調(diào)整，對于因特殊原因確需調(diào)整預(yù)算的項目，應(yīng)嚴(yán)格履行報批備案手續(xù)，確保預(yù)算執(zhí)行的嚴(yán)肅性，財政資金使用安全性。

3. 加強對科研項目協(xié)作單位的監(jiān)管

實行“黑名單”制度，將協(xié)作單位中預(yù)算執(zhí)行不力、不配合項目承擔(dān)單位財務(wù)檢查及驗收審計等工作的單位，列入“黑名單”，在規(guī)定年限內(nèi)不得再與其進(jìn)行科研合作。通過該制度的實行，大大提高了科研項目協(xié)作單位的預(yù)算執(zhí)行力度，保證了預(yù)算資金使用的安全性、規(guī)范性和有效性。

（三）做好預(yù)算績效考評工作

1. 科學(xué)合理設(shè)置項目績效目標(biāo)

首先對項目的功能進(jìn)行梳理，包括資金性質(zhì)、預(yù)期投入、支出范圍、實施內(nèi)容等，明確項目的功能特性。其次確定項目所要實現(xiàn)的總體目標(biāo)，并以定量和定性相結(jié)合的方式進(jìn)行表述。再次，對項目支出總體目標(biāo)進(jìn)行細(xì)化分解，概況、提煉出最能反映總體目標(biāo)預(yù)期實現(xiàn)程度的關(guān)鍵性指標(biāo)作為績效指標(biāo)。最后，收集相關(guān)基準(zhǔn)數(shù)據(jù)，確定績效標(biāo)準(zhǔn)和績效指標(biāo)的具體數(shù)值。

2. 完善基層單位績效自評價管理機制

通過由基層單位的主管部門建立績效評價專家?guī)欤苫鶎訂挝桓鶕?jù)自身的主要工作職能和項目特點在專家?guī)熘谐槿＜业奖締挝粊磉M(jìn)行績效自評價工作。主管部門負(fù)責(zé)對專家?guī)熘械膶＜叶ㄆ谂嘤?xùn)，建立考核機制，對不稱職的專家可以采取淘汰制，確?；鶎宇A(yù)算單位績效自評價工作的公正、公平和有效實施。

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（作者單位：中國特種設(shè)備檢測研究院）