何旦番

【摘 要】近年來，國企高管落馬頻發(fā)，暴露出國企管理中存在的種種問題。本文從公司治理委托-代理的視角出發(fā)，以國企為對象，研究其在選任高管、監(jiān)督經(jīng)營、追究責(zé)任三方面存在的問題，并指出問題的根源在于出資者委托人權(quán)力分散，導(dǎo)致不能對代理人有效管控。

【關(guān)鍵詞】委托代理；國企管理

控制著國民經(jīng)濟(jì)命脈的國有企業(yè)，與通常意義上的有限公司、合伙企業(yè)等經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)有著相當(dāng)大的區(qū)別。一方面，這些國有企業(yè)作為相對的經(jīng)濟(jì)單元參與市場經(jīng)濟(jì)；另一方面，國企又履行著部分公共職能，享受行政級別，甚至于國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)有著相近的地位。這種雙重身份的特殊性，使得國企的管控權(quán)力分散，從而導(dǎo)致國企管理存在一定的問題。

一、國企管理存在的問題

按照《中華人民共和國企業(yè)國有資產(chǎn)法》的規(guī)定，國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)代表各級政府履行出資人職責(zé)。1然而，重要國企高管大多是由組織部門進(jìn)行選任的。國資委雖然具有一定的建議權(quán)，然而并不能產(chǎn)生實質(zhì)性的影響。與熟知國企管理狀態(tài)，履行國有資產(chǎn)出資人權(quán)利義務(wù)的國資委不同，組織部門對國企實際經(jīng)營情況了解程度較低。這就導(dǎo)致了組織部門在選任國企高管時，或許難以恰當(dāng)?shù)陌葱柽x人。

同樣的，在國企的經(jīng)營過程中，國資委對國企的經(jīng)營監(jiān)督難以保障。國企高管，或者說，國企的董事長、總經(jīng)理對企業(yè)有著非常大的控制力?！白h事過程缺乏民主，董事長往往享有過大的權(quán)力”，“幾乎所有的議事程序均由董事長或大股東代表決定”，“董事會會議的出席率偏低”， 2在我國上市國企中大量存在。雖然上市國企存在董事會這樣的議事機(jī)制，卻難以約束董事長的權(quán)力，監(jiān)事會對其的監(jiān)督作用也顯得微乎其微。另一方面，一項針對我國上市國企的公司治理效率研究則更為透徹，“國企高管的權(quán)力的增強(qiáng)會降低高管變更的概率與低劣業(yè)績之間的敏感性，表明國企高管的權(quán)力在高管變更決策中發(fā)揮了顯著的職位塹壕效應(yīng)”， 3也就是說，如果國企的高管對公司具有足夠的掌控力，則企業(yè)的業(yè)績好壞與其被替換之間的相關(guān)性將降低?？晒┎孪氲囊粋€原因即是：國企的高管任免權(quán)掌握在組織部門的手里，而國企經(jīng)營成果的考核落在國資委的頭上，組織部門對國企高管的任免只會參考國資委的意見。因此，國企高管獨(dú)斷嚴(yán)重，國資委缺乏對國企高管的任命、更換權(quán)力，使得國資委對國企經(jīng)營過程缺乏監(jiān)管力。

再者，國企高管問責(zé)的主要由紀(jì)檢機(jī)構(gòu)主導(dǎo)?！笆舜笾两?，中央紀(jì)委網(wǎng)站共發(fā)布了124名國企高管被查處的信息”，可以見得，目前國企高管的問責(zé)主要是由紀(jì)檢部門進(jìn)行的。然而紀(jì)檢機(jī)構(gòu)對國企高管的監(jiān)管缺乏法律依據(jù)，缺少專業(yè)素養(yǎng)，只能查處高管是否違反黨紀(jì)，貪贓枉法，卻無法判斷高管是否盡職勤勉，管理有道。與此同時，肩負(fù)國有資產(chǎn)增值保值，肩負(fù)出資人職責(zé)的國資委，在近年來卻較少有因管理不善而追究高管責(zé)任的行動。因此，目前究責(zé)制度導(dǎo)致難以將缺乏管理才能和素質(zhì)的國企高管及時從崗位上替換下來。

二、委托人權(quán)力分散是問題形成的根源

上文通過選任、經(jīng)營和究責(zé)的框架對國企的管理問題進(jìn)行了分析，在分析過程中，問題之所以形成的根源也逐漸明了。

國企高管由組織部門任命，而非由對企業(yè)、對候選者更為熟悉的國資委任命，是選任階段主要問題。國企的巡視和處分由紀(jì)檢部門主導(dǎo)，對國有資產(chǎn)履行出資人職責(zé)的國資委卻缺位，是究責(zé)階段的主要問題。而經(jīng)營階段，雖然由國資委監(jiān)管，但國資委對國企的高管既缺任命之權(quán)利，亦少處分之職能，對高管的約束力較少，使得國資委對企業(yè)經(jīng)營的監(jiān)管無處下手。

因此，國企管理問題的根源，是目前離散約束的機(jī)制。國資委履行出資人職責(zé)，負(fù)有國有資產(chǎn)的保值增值之責(zé)任，對國企高管進(jìn)行業(yè)務(wù)上的監(jiān)督；組織部門則掌握國企高管的任免大權(quán)；紀(jì)檢部門則巡查、處理國企高管的違法違紀(jì)事件。在這種體制下，對企業(yè)運(yùn)營知之甚少、關(guān)注不多的組織部門、紀(jì)檢部門掌握國企高管的生殺奪予大權(quán)；而負(fù)有監(jiān)管之責(zé)的國資委卻因缺乏有效的激勵、懲治手段，從而使得監(jiān)管成為一紙空談。

以委托-代理的視角來看，即如何更好地激勵和約束代理人為了委托人的利益而非代理人的利益行事，4可以看出，其實國企目前存在的管理問題，是由于委托人權(quán)力分散化導(dǎo)致的問題。在通常情況下，委托人具有任命董事會、監(jiān)事會；通過董事會任免高管、通過監(jiān)事會監(jiān)督公司內(nèi)部治理；通過任免、處分和薪酬激勵對高管進(jìn)行經(jīng)營監(jiān)管的職權(quán)。然而，在國企中，任免權(quán)、糾察處分權(quán)分別掌握在組織部門、紀(jì)檢部門手中，國資委手中的經(jīng)營監(jiān)督權(quán)則難以落實。原本應(yīng)當(dāng)集中行使的委托人權(quán)力，卻由三個機(jī)構(gòu)各自行使，因而無法有效的約束和激勵代理人?？梢哉f，委托人的權(quán)力分散致使委托人對代理人缺乏控制力，公司治理和監(jiān)督機(jī)制失衡，從而產(chǎn)生國企在高管選任、考核和究責(zé)各環(huán)節(jié)的問題。

國資委、組織機(jī)構(gòu)和紀(jì)檢機(jī)構(gòu)分掌經(jīng)營監(jiān)督、人事任免、糾察處分三方權(quán)力，使得對國企經(jīng)營成果不負(fù)責(zé)任的組織機(jī)構(gòu)、紀(jì)檢機(jī)構(gòu)掌握國企高管的生殺奪予大權(quán)，而對國企經(jīng)營負(fù)有監(jiān)管之責(zé)的國資委卻缺乏有效的激勵、懲治手段，是國企管理面臨的最大問題。將上述權(quán)力集中在一個監(jiān)管機(jī)構(gòu)的手里，或者有效得協(xié)調(diào)起來，使得“委托人”能夠?qū)Α按砣恕毙纬捎行У目刂?、威懾、監(jiān)督與激勵，是國企改革必須重視的一個問題。

注釋：

1《中華人民共和國企業(yè)國有資產(chǎn)法》（2009年5月1日生效）第二十二條 履行出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)依照法律、行政法規(guī)以及企業(yè)章程的規(guī)定，任免或者建議任免國家出資企業(yè)的下列人員：（一）任免國有獨(dú)資企業(yè)的經(jīng)理、副經(jīng)理、財務(wù)負(fù)責(zé)人和其他高級管理人員；（二）任免國有獨(dú)資公司的董事長、副董事長、董事、監(jiān)事會主席和監(jiān)事；（三）向國有資本控股公司、國有資本參股公司的股東會、股東大會提出董事、監(jiān)事人選。國家出資企業(yè)中應(yīng)當(dāng)由職工代表出任的董事、監(jiān)事，依照有關(guān)法律、行政法規(guī)的規(guī)定由職工民主選舉產(chǎn)生。

2 引自肖作平：“中國上市公司董事會結(jié)構(gòu)分析”，《財政研究》2008年第2期，頁61。

3 引自劉星等：“高管權(quán)力與公司治理效率——基于國有上市公司高管變更的視角”，《管理工程學(xué)報》2012年第1期，頁1。

4 參見羅培新（譯），萊納·克拉克曼（美）等著：《公司法剖析：比較與功能視角》，法律出版社2012年第1版，頁36。