趙津

摘要：為進一步打破戶籍制度壁壘，各大城市推出積分落戶制度。積分落戶對于優(yōu)化人才引進結構，控制城市發(fā)展規(guī)模具有深遠意義。然而在積分落戶本身的設計上忽視了對弱勢群體的關懷，缺乏政策起點公平，從目前的實施結果上看也存在公平性的詬病。因此，我們必須公平預設目標人群，科學劃定落戶分值，堅持正確價值導向，積極促進社會公平，完善配套設施，推進公共服務均等化。

關鍵詞：戶籍制度改革；積分落戶制度；公平性；農民工群體

隨著城市化進程的加快，越來越多的農村勞動力涌入城市，這些流動人口在為城市經濟的發(fā)展作出了巨大貢獻的同時也為城市治理提出了新的挑戰(zhàn)。為提高在戶籍管理領域治理能力的現代化，各城市都相繼推行戶籍改革。近年來積分落戶制度成為超大城市、大城市的改革主流。積分落戶制度是在新型城鎮(zhèn)化背景下對我國城市戶口遷移政策的制度創(chuàng)新，旨在通過設置一套指標體系，對外來人員落戶本地的條件進行指標量化賦分，并根據積分有序引導落戶。相比各地制定的不同積分指標政策，2014年7月國務院出臺的《關于進一步推進戶籍制度改革的意見》更加強調優(yōu)先解決存量，有序引導增量。從一定程度上講，它有利于促進社會公平，優(yōu)化人才引進結構，控制超大城市、特大城市的擴張規(guī)模。根據國務院《關于進一步推進戶籍制度改革的意見》和《關于調整城市規(guī)模劃分標準的通知》，積分落戶制度將在城區(qū)常住人口300萬以上的I型城市、特大城市和超大城市實行。積分落戶制度被正是納入戶籍制度改革目標，在戶籍制度改革中，積分落戶所涉及的群體體量雖小但社會關注度高，原因是這些城市的落戶需求不斷提高，尤其在嚴格控制人口規(guī)模的要求下，特大城市和超大城市通過積分落戶吸納什么的人落戶實際上是—項人口調控政策，應把握制度要點，統(tǒng)籌設計，確保新政策平穩(wěn)有效地推行。本文將基于農民工群體視域對天津市積分落戶制度的公平性進行分析。

積分落戶打開了戶籍限制的“一扇門”，讓進城務工人員和高端人才一樣有機會正真融入城市生活，實現城市發(fā)展的“公平優(yōu)先，兼顧效率”。自從2014年1月1日實行的積分落戶居住證制度以來，天津市濱海新區(qū)幾萬名積分落戶人員名單已公布，并陸續(xù)辦理審核、遷戶、落戶手續(xù)。落戶后，他們將在醫(yī)療、社保、子女教育等方面享受同程待遇。濱海新區(qū)人口服務管理中心主任商培斌介紹，按照《天津市居住證管理暫行辦法》，由申請人所在單位統(tǒng)一報送積分人戶申請表，人社部們再將申請分配給教育、衛(wèi)生、工商、稅務、國土房管等部門“聯審”，各部門負責審核打分。人社部門負責管理積分，并根據發(fā)改委確定的“積分入戶人數”，按照分數從高到低“擇優(yōu)錄取”。每年1月至4月，7月至10月有市行政許可服務中心分兩批次受理積分落戶申請。6月、12月公布“積分落戶人員名單”。據介紹，獲得居住證后，外來人口將在車務、報考、購房、傳染病防治、預防接種、孕婦和嬰幼兒保健等方面享受到更多的公共服務。完成積分落戶后將在子女就學、高考、社保等方面享受更全面的服務，實現同城待遇。

天津市積分落戶制度與以往相比體現了更多的公平性，參考標準更清晰化、多元化，人才評定更實務化、科學化，競爭平臺更公開化、透明化，然而從推行積分落戶的總體情況來看，年紀越輕、學歷越高、專業(yè)技術職稱和技能等級越高、繳納社保年限越長總分越高。以農民群體的視域而言，積分落戶制度下所謂的公平只限于對人才的公平，而對大部分農民工而言是設置了更高的準入門檻。

一、天津市積分落戶制度的公平性分析

關于公平，亞里士多德認為公平就是不偏不倚、公正合理。羅爾斯在《正義論》中提出社會和經濟的不平等應該滿足兩個條件，此外還強調，公平不能忽視對弱勢群體的關懷?；诠叫跃S度的考慮，天津市積分落戶制度在政策起點和政策實施上均存在公平性缺陷。

（1）政策起點上的公平性探究

起點公平是指在不同行為中，使主體的起點條件平等。天津市積分落戶制度基本上以人才為導向的，以學歷、技術、資金引進為主要目標，相比之下，作為依靠勞動力為生的農民工群體在這些高指標上顯得毫無優(yōu)勢。天津市的積分落戶政策規(guī)定積分指標包括4類12項，第一類基本分中包括年齡、受教育程度、專業(yè)技術職業(yè)技能水平、社保、住房等5項指標，體現了鼓勵年輕適用、穩(wěn)定就業(yè)、穩(wěn)定居所、擁有較高文化程度和職業(yè)技能水平的外來人員落戶的原則。單就受教育程度和專業(yè)技術職業(yè)能力水平而言既有很大差異，本科及以上學歷40分；大專學歷30分；普通高中和中職學歷20分。具有高級職稱50分；具有中級職稱40分；具有初級職稱20分。高級技師50分；技師40分；高級工30分；中級工15分；初級工5分。天津市農民工種大部分是初中及以下學歷，按照文化程度和專業(yè)程度積分標準必然得分甚微。另外，社保、住房雖納入積分標準，但對于農民工群體而言并不具有很大的現實意義。一是農民工的流動性很強，考慮到企業(yè)利益最大化，會有極少數單位會提供社會保險的補助，而農民工自身更是沒有足夠的資金來支付社會保險與保障。二是農民工群體的工資普遍較低，天津市平均房價約在12000元-13000元/m2，而農民工月薪約4500元，所以能夠在天津市購房的農民工少之又少。比起對積分落戶制度的關心，農民工群體更關心的是他們的實際問題：怎么讓孩子順利在津讀書？工資如何不被拖欠？因此，積分落戶制度對其吸引力是極小的。而作為政策設計的統(tǒng)籌規(guī)劃，天津市積分落戶制度沒有充分考慮到各種機制、背景下的差異，把農民工與本科生，甚至是研究生、博士、技師等放在同一個競爭平臺上，就政策起點而言顯然是不公平的。

從天津市積分落戶制度設計的具體條文中也存在著公平性缺陷。一是收入差距上的歧視，積分落戶指標中規(guī)定上一年度繳稅額10萬元以上，本年度年檢合格的在津注冊企業(yè)，個人在該企業(yè)投資額在500萬元以上30分；近3年在本市依法繳納個人所得稅累計10萬元及以上20分。這些指標對于農民工群體而言是可望而不可即的。二是年齡差距上的歧視，天津市積分落戶政策規(guī)定35周歲以下（含35周歲）20分；36至45周歲10分。中山大學法學院教授黃巧燕如認為，積分落戶部分條件和要求并不合理，明顯的嫌貧愛富、嫌老愛壯；大部分只從城鎮(zhèn)經濟發(fā)展需求出發(fā)考慮各項入戶條件，農民工群體的貢獻及合理需要是尚待關注的。再者，制度在設計過程中缺乏農民工群體的有效參與，許多農民工對積分落戶制度并不知情，農民工群體的利益訴求沒有得到有效合理的表達。

（2）政策實施上的公平性探究

文中對政策實施上公平性的考察主要是基于對政策實施結果公平性的考察。結果公平是人們追求公平的最終目的，指人們參與社會活動之后獲得待遇分配所具有的公平性。在天津市通過積分落戶的主要是教師、公務員及醫(yī)護人員，而農民工是少之又少。作為弱勢群體，農民工群體無法有效達到積分要求，指標分配過程中也欠缺對農民工群體的特殊關懷，致使呈現出政策實施結果上的公平性欠缺。

雖然上文基于農民工群體的視域指出了天津市積分落戶制度在政策設計和政策實施上存在公平性的缺陷，但出于超大城市自身發(fā)展的需要，引進年輕有為的人才也是合理之舉，并且一旦徹底放寬落戶標準，會有大批人涌入超大城市，無論從自然環(huán)境的承受能力還是與戶籍相關的無法剝離的利益，如教育、醫(yī)療、衛(wèi)生、交通等方面的問題會加重超大城市的負擔。積分落戶政策在不斷的調整，夾雜在掌聲中的爭議聲多數是由于政策背景溝通不足以及指標設定缺乏透明及公共參與。

二、完善天津市積分落戶制度公平性的對策研究

（一）政策設計中充分考慮公平

1.公平預設目標人群

目標人群的預設關乎積分落戶的根本。積分落戶制度在設計時既要考慮不能成為現行落戶政策的“翻版”，關鍵要找準“落腳點”，選好目標人群。在選擇積分指標時要處理好“重點”即高等院校畢業(yè)生和留學回國人員為代表的“人才”和“盲點”即技術工人和職業(yè)院校畢業(yè)學生為代表的“技能人員”，要堅持能力為本，促進社會公平。

2.科學劃定落戶分值

有條件的準入和門檻過高是當下積分落戶制度備受爭議的地方。很多學者提出既要注重學歷、職稱，也要重視工作年限，科學設定積分。黃明教授認為，要以具有合法穩(wěn)定職業(yè)和合法穩(wěn)定住所（含租賃）、參加城鎮(zhèn)社保年限。連續(xù)居住年限等為主要指標，合理設置積分分值。各地根據實際情況適當正價加分項，讓積分更多地惠及底層人民群眾；進一步提高工作年限和居住年限的分值，適當降低學歷和技能分值，縮小分值差距。其次，分值的分配要考慮到人才結構的合理性。科學劃定分值如果看作是公平性的起點，那么實施過程中的打分就是不可或缺的過程，只有在保證起點和過程公平的前提下結果才有可能保障公平。作為評分主體的政府，首先要保障信息公開，保障公民的知情權和監(jiān)督權；其次要通過舉辦聽證會等形式聽取包括農民工群體在內的基層人民群眾的聲音和訴求，做到過程的公平公正公開，防止尋租和腐敗。

（二）政策實施中嚴格落實公平

1.堅持正確價值導向，積極促進社會公平

無論是積分落戶制度還是審批落戶制度，其最終目的是實現剝離與戶籍相關的附加利益，還原人口信息管理的功能。戶籍改革中很多像天津市一樣的大城市幾乎都陷入里一個誤區(qū)，就是把合理引進外來人口變相地成為人才引進。從“以人為本”的原則出發(fā)，積分落戶制度甚至是以后不斷深化的戶籍制度改革都應充分考慮農民工群體的實際貢獻和合理訴求，要提供一個相對公平的競爭平臺，充分彰顯人性化。其次，要加快產業(yè)的升級和轉移，增加中小城市的吸引力，實現勞動力有效的合理流動，縮小貧富差距，讓改革福利惠及更多民眾，促進社會的公平正義。

2.完善配套設施，推進公共服務均等化

戶籍制度的變革是“形”，戶籍的附加福利是“實”，實際上，戶籍制度的不斷改革仍沒有跳出戶籍與福利互綁的模式。2012年國務院辦公廳印發(fā)的《關于積極穩(wěn)妥推進戶籍管理制度改革的通知》明確指出：“著力解決農民工實際問題，對農村人口已落戶城鎮(zhèn)的，要保證其享有與當地城鎮(zhèn)居民同等的權益。對暫時不具備落戶條件的農民工，要有針對性地完善相關制度，下大力氣解決他們當前在勞動報酬、子女上學、技能培訓、公共衛(wèi)生、住房、社會保障等方面突出問題?！?/p>

三、結語

超大城市的戶籍在當下仍是一種較為緊缺的社會公共資源，調整戶口遷移政策，建立和完善積分落戶制度，從數百萬的存量人口中選取落戶城市及敏感又復雜，但應當承認的是，積分并非簡單條件的堆砌，其背后反映的是勞動成果的積累、能力的積淀，是牽動著民心的大事。因此，要堅持公平公正的原則，杜絕尋租腐敗，防止公共政策的“特殊化”，要充分體現積分落戶制度的合理性和科學性。

參考文獻：

[1]張煒.<對積分落戶制度設計的幾點思考>.理論研究2015年第一版.

[2]白瑩<天津市戶籍制度的形成與發(fā)展趨勢>.天津行政學院學報2009年.

[3]肖遠香.<大城市積分落戶制的公平性思考>.政治研究.2014年.