摘要：制度創(chuàng)新是自貿(mào)區(qū)建設(shè)和發(fā)展的核心內(nèi)容，在自貿(mào)區(qū)市場—社會—政府的互動框架內(nèi)，社會組織是承接政府職能轉(zhuǎn)變與實現(xiàn)市場自由化的重要內(nèi)容，其具有協(xié)調(diào)、服務(wù)、干預(yù)等多重功能。上海自貿(mào)區(qū)社會組織發(fā)展雖然取得了較大的成績，但是面臨著諸多的制度難題。我國自貿(mào)區(qū)應(yīng)當(dāng)充分借鑒國內(nèi)外的已有經(jīng)驗，針對現(xiàn)有問題尋求適合自身發(fā)展的相應(yīng)制度。

關(guān)鍵詞：自貿(mào)試驗區(qū)；社會組織；制度創(chuàng)新

自貿(mào)區(qū)是我國應(yīng)對國內(nèi)改革和國際開放的重大戰(zhàn)略舉措，其既承擔(dān)全面改革的任務(wù)，又肩負(fù)深層次開放的重任。作為推進改革開放，以開放促改革、促發(fā)展的“試驗田”，制度創(chuàng)新是自貿(mào)區(qū)發(fā)展的核心內(nèi)容。其發(fā)展的實質(zhì)在于通過“先行先試”，形成可復(fù)制可推廣的新制度，以減少政府的行政干預(yù)，激發(fā)其他主體的活力，從根本上促進投資貿(mào)易的市場化。自貿(mào)區(qū)改革既涉及政府與市場關(guān)系的調(diào)整，也是對國家與社會關(guān)系的調(diào)整，在政府、市場與社會良性互動的體制機制中，社會組織無疑具有關(guān)鍵性的地位和作用。本文基于對現(xiàn)有滬津閩粵自貿(mào)區(qū)社會組織的實證分析，系統(tǒng)考察其存在的主要問題和可能的走向，旨在為推動社會組織的制度創(chuàng)新提供理論和實踐支撐。

一、 社會組織對自貿(mào)區(qū)建設(shè)的功能和意義

目前法律上尚沒有對社會組織做出明確定義，但一般認(rèn)為，社會組織應(yīng)當(dāng)主要包括社會團體、民辦非企業(yè)單位、基金會等，職能上的公益性、組織上的民間性和行為上的中介性是其主要特征。在市場—社會—政府的主體框架內(nèi)，社會組織作為推動自貿(mào)區(qū)市場化和政府職能轉(zhuǎn)變的有力支撐，是自貿(mào)區(qū)制度創(chuàng)新的中心環(huán)節(jié)，其在自貿(mào)區(qū)建設(shè)中的突出作用主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

1. 服務(wù)功能：深化自貿(mào)區(qū)市場化進程。自貿(mào)區(qū)建設(shè)的核心在于促進和深化市場經(jīng)濟，而社會組織可以為自貿(mào)區(qū)市場化的實現(xiàn)提供穩(wěn)定持續(xù)的支持。滬津閩粵自貿(mào)區(qū)在建立和發(fā)展過程中，企業(yè)數(shù)量激增，糾紛日益復(fù)雜，大大加重了行 摘要：制度創(chuàng)新是自貿(mào)區(qū)建設(shè)和發(fā)展的核心內(nèi)容，在自貿(mào)區(qū)市場—社會—政府的互動框架內(nèi)，社會組織是承接政府職能轉(zhuǎn)變與實現(xiàn)市場自由化的重要內(nèi)容，其具有協(xié)調(diào)、服務(wù)、干預(yù)等多重功能。上海自貿(mào)區(qū)社會組織發(fā)展雖然取得了較大的成績，但是面臨著諸多的制度難題。我國自貿(mào)區(qū)應(yīng)當(dāng)充分借鑒國內(nèi)外的已有經(jīng)驗，針對現(xiàn)有問題尋求適合自身發(fā)展的相應(yīng)制度。

關(guān)鍵詞：自貿(mào)試驗區(qū)；社會組織；制度創(chuàng)新

政管理的負(fù)擔(dān)，社會組織可以借助自身的組織和專業(yè)優(yōu)勢提供差異性服務(wù)。一方面，社會組織可以有效滿足自貿(mào)區(qū)企業(yè)的多層次需求。行業(yè)協(xié)會、社會團體可以解決企業(yè)在公共服務(wù)、員工培訓(xùn)、科技咨詢等方面的需求；另一方面，社會組織又是經(jīng)濟民主的重要載體和保障，其在政府決策咨詢、市場影響評價、經(jīng)濟政策制定等方面的廣泛參與，可以有效限制行政壟斷，保障市場公平環(huán)境的實現(xiàn)。

2. 干預(yù)功能：承接政府的職能轉(zhuǎn)移。自貿(mào)區(qū)改革的關(guān)鍵在于通過放松政府管制，從而實現(xiàn)激發(fā)市場活力的效果。作為實施社會管理的重要主體，社會組織可以有效承接政府權(quán)力的下放和職能轉(zhuǎn)變，促進“自由貿(mào)易與社會的兼容度增加，更加有利于發(fā)揮自由貿(mào)易提升全人類福祉的功能”。一方面，社會組織是政府購買公共服務(wù)的主要“承接主體”，可以有效彌補政府在公共服務(wù)供給質(zhì)量和效率上的不足，在醫(yī)療衛(wèi)生、環(huán)境保護、知識產(chǎn)權(quán)等方面具有諸多優(yōu)勢；另一方面，作為綜合統(tǒng)籌型監(jiān)管框架的重要組成部分，通過推動社會組織的行業(yè)自律、參與社會監(jiān)管，可以有效提升監(jiān)管效果，節(jié)省行政成本。

3. 協(xié)調(diào)功能：助力自貿(mào)區(qū)國際化發(fā)展。2015年以美國為主導(dǎo)的“跨太平洋戰(zhàn)略伙伴關(guān)系協(xié)定（TPP）”達成，在國際標(biāo)準(zhǔn)上有可能對我國構(gòu)筑新的挑戰(zhàn)。自貿(mào)區(qū)國際化的發(fā)展必須提速，而社會組織的協(xié)調(diào)功能效果日益突出。首先，有助于實現(xiàn)國際標(biāo)準(zhǔn)與國際貿(mào)易的掛鉤，社會組織可以積極參與集體協(xié)商、勞動爭議處理等相關(guān)制度的制定和實施，防止發(fā)達國家利用相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)（勞動標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)）設(shè)定歧視性“貿(mào)易壁壘”，干擾正常的國際投資與貿(mào)易。其次，有助于構(gòu)建有效的國際貿(mào)易糾紛調(diào)解和談判機制。與政府不同，社會組織具有公益性、中介性的特征，在國家談判和貿(mào)易糾紛調(diào)解中具有主體中立、手段多樣、方式靈活等優(yōu)勢?？梢杂行Ы鉀Q境內(nèi)外企業(yè)之間的糾紛，提升我國在國家貿(mào)易規(guī)則中的話語權(quán)和影響力。如以社會組織為主體的貿(mào)易糾紛ADR已經(jīng)日漸成為解決貿(mào)易糾紛的主要方式。

二、 自貿(mào)區(qū)社會組織的發(fā)展現(xiàn)狀與存在問題——以上海自貿(mào)區(qū)社會團體為例

1. 自貿(mào)區(qū)社會組織發(fā)展現(xiàn)狀。上海的社會組織發(fā)展起點高、發(fā)展快，早在2008年浦東新區(qū)就打破一業(yè)一會的限制，實行無主管部門即可在民政部門登記的社會組織登記制度，浦東現(xiàn)代物流行業(yè)協(xié)會是當(dāng)時登記的第一家行業(yè)協(xié)會類的社會組織。據(jù)不完全統(tǒng)計，截止到2014年，上海市登記在冊的社會組織已經(jīng)達到11 607家，每萬名戶籍人口擁有社會組織約8個，是全國平均水平的2倍多。社會團體因為機構(gòu)健全、與政府關(guān)系緊密，因此是自貿(mào)區(qū)社會組織建設(shè)的重點。目前上海自貿(mào)區(qū)內(nèi)的社會團體按照業(yè)務(wù)范圍可以分為綜合類、行業(yè)類和專業(yè)類三種，按社會組織與政府關(guān)系的松緊程度可分為政社分開型組織、政社半分開型組織、政社重疊型組織三類。這些社會團體主要承擔(dān)為會員服務(wù)、自律以及為政府服務(wù)等職能。其中為會員服務(wù)業(yè)是維持社會團體日常運營的主要手段，隨著政府購買服務(wù)的大力實施和推廣，承接政府職能轉(zhuǎn)移而進行的服務(wù)逐漸成為社會組織的主要工作內(nèi)容。社會組織依賴特定的形式來實現(xiàn)其職能，就目前來說，其主要通過開展社團活動、設(shè)立民辦非企業(yè)單位和營利企業(yè)等開展活動，如德國商會成立了排除辦事機構(gòu)開展針對性的服務(wù)，并設(shè)立會員制的社會組織專門開展會員服務(wù)，同時還成立了專業(yè)咨詢公司開展有償服務(wù)等。但總的來看，目前自貿(mào)區(qū)社會組織具有規(guī)模小、職能有限、行政色彩濃厚、專業(yè)化程度低等特征，直接制約著社會組織功能的發(fā)揮。

2. 自貿(mào)區(qū)社會組織發(fā)展存在的問題。

（1）社會組織成立面臨體制困境?！渡鐣F體登記管理條例》確立了對社會組織進行“雙重管理”的基本框架，其簡單概括起來就是“歸口登記、雙重負(fù)責(zé)、分級管理、限制競爭、選擇性扶持”。“民政部門負(fù)責(zé)對社會團體進行登記注冊管理，而業(yè)務(wù)主管部門則負(fù)責(zé)進行日常管理。同一行政區(qū)域內(nèi)，不得重復(fù)成立相同或者相似的社會團體。沒有必要成立的，登記管理機關(guān)不予批準(zhǔn)”?？偟膩砜?，目前的管理模式使得社會組織成立準(zhǔn)入門檻高且程序復(fù)雜，而規(guī)模和競爭上的限制使得社會組織發(fā)展步履維艱。這點在外國商會上表現(xiàn)的尤為明顯，因為《外國商會管理暫行規(guī)定》的限制，外國商會難以在地方設(shè)立分支機構(gòu)和吸納中國企業(yè)作為會員，限制了外國商會的功能發(fā)揮，不利于國內(nèi)外企業(yè)之間的交流。

（2）政府向社會轉(zhuǎn)移職能力度有限。雖然目前政府購買服務(wù)已經(jīng)成為社會組織參與社會治理的重要手段，但其僅限于公共服務(wù)事項，對于涉及社會管理的事項依舊未能實現(xiàn)有效轉(zhuǎn)移。如很多政社重疊型社會組織目前承擔(dān)的社會管理職能的范圍依舊非常狹窄，其僅能承接一些并不重要的輔助性事務(wù)，而重要工作的取得通常要依賴于社會團體領(lǐng)導(dǎo)的人脈和影響力。同時，國務(wù)院雖然已經(jīng)明文已經(jīng)取消了很多的行政審批事項，但是由于受到“行政管控”思維的影響，社會團體并沒有能夠承接相應(yīng)的職業(yè)資格的評價和認(rèn)定職能，因而社會組織的職能發(fā)揮非常有限。

（3）評價機制難以發(fā)揮作用。目前對社會組織的評估僅僅體現(xiàn)為傳統(tǒng)的行政考核，由于缺乏直接的會員評價和社會的廣泛參與，評級結(jié)果自然也就難以得到市場的認(rèn)同。如雖然很多社會團體雖然被評為“上海市5A社團”“上海市明星社團”，但是與普通的社團相比，其在吸納會員和品牌塑造上并無任何優(yōu)勢。而政府評估的標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、程序不合理以及結(jié)果上的不公開也極大的制約了評估的效果，導(dǎo)致評估的獎懲功能難以有效發(fā)揮。同時，就政府機構(gòu)本身來說，其也并未認(rèn)可民政部門的評估結(jié)果，如在政府購買公共服務(wù)事項中高級別社團并無優(yōu)勢。

（4）監(jiān)管方式難以滿足需要。目前對社會組織的監(jiān)管尚處于重視事前監(jiān)管，忽視事中事后監(jiān)管的階段。由于缺少信息共享與交流平臺，監(jiān)管部門難以掌握社會組織的日常活動，及時了解相關(guān)組織的要求和最新動向，而社會組織也難以將相關(guān)企業(yè)的訴求及時的傳達給政府，大部分社會組織與其他其他組織之間從未進行過業(yè)務(wù)交流，加強不同社會組織之間的溝通顯得異常急迫。同時，自貿(mào)區(qū)社會組織的自律監(jiān)管面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，由于社會團體職能的有限，其對已加入組織成員的意義并不大，因此監(jiān)管職能以“評優(yōu)一票否決制”或者“君子協(xié)定”為形式，出現(xiàn)違約情況后社會組織的應(yīng)對措施極為有限，因此行業(yè)自律屬性很弱。

（5）跨區(qū)域活動面臨突出障礙?？鐓^(qū)域活動包括：社會組織跨地區(qū)吸收會員、社會組織跨地區(qū)開展活動以及跨地區(qū)合作。就目前來說，各自貿(mào)區(qū)社會組織面臨的突出問題主要表現(xiàn)在跨區(qū)域活動難以實施。如廣東省與上海市社會組織之間的信用認(rèn)證，雖然在各自區(qū)域內(nèi)均為有效，但是兩者達成的信用互認(rèn)協(xié)議卻因為無法獲得政府的認(rèn)可因而難以實施。從實質(zhì)上說，目前社會組織之間的活動依舊受到了行政權(quán)力的制約，因而難以獨立跨區(qū)域開展活動。

三、 促進自貿(mào)區(qū)社會組織發(fā)展的對策

1. 減少對社會組織的準(zhǔn)入限制。

（1）放寬對外國商會的限制。隨著天津、廣東、福建等省自貿(mào)區(qū)的成立，外商企業(yè)的增加將帶來對社會組織的巨大需求，在我國社會組織服務(wù)水平不高、數(shù)量稀缺的前提下，外國商會可以大大提升自貿(mào)區(qū)的整體服務(wù)水平。2014年民政部發(fā)文規(guī)定“全國性的社會團體設(shè)立分支機構(gòu)無需民政部門批準(zhǔn)”。自貿(mào)區(qū)應(yīng)當(dāng)制定具體實施細(xì)則，放寬對外國商會的限制，同時允許中國企業(yè)自由加入商會，促進外國商會與中國企業(yè)嘗試新的合作制度，如半會員制、友好合作制，以增加境內(nèi)外企業(yè)的互動交流。

（2）變革雙重管理體制?，F(xiàn)有的“雙重管理”模式將登記和日常管理分離，偏向于以政府為中心展開，致使登記程序復(fù)雜、日常管理效果不佳。上海對社會組織登記實行“一步到位”，即對新增和存量社會組織實行同步推進登記管理。同時采取“負(fù)面清單”的管理模式，除明確規(guī)定需要進行雙重管理的，可以直接登記。廣東省則先后制定了《廣東省行業(yè)協(xié)會條例》《關(guān)于廣東省進一步培育發(fā)展和規(guī)范社會組織的方案》，將“業(yè)務(wù)主管單位”變?yōu)椤皹I(yè)務(wù)指導(dǎo)單位”，弱化了業(yè)務(wù)主管單位對行業(yè)協(xié)會的控制，促進了社會組織的發(fā)展。自貿(mào)區(qū)可以進行制度創(chuàng)新，結(jié)合負(fù)面清單管理模式改革現(xiàn)有的“雙重管理模式”，構(gòu)建“備案注冊——登記認(rèn)可——公益認(rèn)定”的三層準(zhǔn)入制度。

2. 強化社會組織自身的能力建設(shè)。

（1）加快政府向社會組織的職能轉(zhuǎn)移。針對自貿(mào)區(qū)政府職能轉(zhuǎn)移不夠的問題，國務(wù)院應(yīng)當(dāng)積極完善相關(guān)立法，將取消審批的事項有步驟、有條件的轉(zhuǎn)交給社會組織承擔(dān)，并及時向社會公布。同時，還應(yīng)當(dāng)積極引入市場化的方式和手段，如自貿(mào)區(qū)政府編制政府購買目錄，將公共服務(wù)職能采用政府購買的方式轉(zhuǎn)移給社會組織承接，鼓勵社會組織參與公開招標(biāo)，政府則按照服務(wù)購買的數(shù)量和質(zhì)量支付相應(yīng)的費用。通過這種合同規(guī)制的方式既減輕了政府的財政負(fù)擔(dān)，大大改善了服務(wù)質(zhì)量，又促進了社會組織的自身發(fā)展。

（2）促進社會組織的自律管理。一直以來，社會組織的行業(yè)自律之所以落不到實處除了自身職能有限外，還與其自律機制不健全密切相關(guān)。自貿(mào)區(qū)政府應(yīng)當(dāng)積極推動相關(guān)工作，建立行業(yè)性的自律公約，同時建立懲罰通報機制，對于嚴(yán)重違反會員公約或者誠信守則的相關(guān)企業(yè)和單位應(yīng)當(dāng)及時向社會公布，并計入黑名單，情節(jié)嚴(yán)重的可以直接清退；通過以上制度設(shè)計可以促進會員單位形成自我約束、自我監(jiān)督和自我管理的內(nèi)部自律監(jiān)管機制。

3. 完善對社會組織的監(jiān)督和管理。

（1）加強評價機制創(chuàng)新。有效的評估機制是實現(xiàn)對社會組織監(jiān)管的核心內(nèi)容，國外高度重視對社會組織的評估工作。已有實踐表明，建立多元主體參與的評估體系可以充分調(diào)動社會公眾參與的積極性，提升評估效果。如日本、美國、澳大利亞在評估中均引入了社會參與。自貿(mào)區(qū)政府應(yīng)當(dāng)構(gòu)建政府評估——公眾評估——社會組織自我評估為一體的多元評估框架，動員民眾的廣泛參與，細(xì)化評估程序、考核項目、評估后果等具體內(nèi)容，并將結(jié)果及時的向社會公布，聽取公眾意見。同時將最終的考核結(jié)果與社會組織的聲譽評價、稅收減免等直接掛鉤，分?jǐn)?shù)考評優(yōu)秀的可以取得政府較多的財政補貼，并在政府購買服務(wù)中具有優(yōu)先備選權(quán)。

（2）推動樞紐型社會組織的發(fā)展。上海自貿(mào)區(qū)發(fā)布了《促進社會力量參與市場監(jiān)督的若干意見》，旨在建立社會力量參與市場監(jiān)督的制度。2014年上海自貿(mào)區(qū)發(fā)起成立了“社會參與委員會”，該自治組織共囊括行業(yè)協(xié)會、商會、基金會、民辦非企業(yè)單位等共42家單位，是企業(yè)和社會力量溝通協(xié)作，共同進行市場監(jiān)管的互動平臺，該組織應(yīng)當(dāng)定位為自貿(mào)區(qū)公共治理的樞紐型社會組織。自貿(mào)區(qū)政府可以此為基礎(chǔ)，進一步深化相應(yīng)制度，如自貿(mào)區(qū)管委會重大事項和條例的出臺，應(yīng)當(dāng)邀請該委員會參加并征求其意見。同時，廣大自貿(mào)區(qū)企業(yè)也可以通過該平臺提出相關(guān)建議和批評。自貿(mào)區(qū)政府應(yīng)當(dāng)將該委員會建成凝聚會員的載體、合作共治的平臺、反映訴求的渠道。

（3）創(chuàng)新監(jiān)管方式。2015年福建省自貿(mào)區(qū)率先在全國頒布首張“統(tǒng)一社會信用代碼”。天津市社會團體管理局則發(fā)布相關(guān)規(guī)定“對新成立的社會組織，賦予統(tǒng)一的社會信用代碼，發(fā)放信用登記的證書并發(fā)布公告。同時對于存量的社會組織進行登記證書的換發(fā)”。自貿(mào)區(qū)應(yīng)當(dāng)結(jié)合其自身的發(fā)展?fàn)顩r，推動監(jiān)管和服務(wù)模式創(chuàng)新，改變以往重登記、輕管理的局面，變革現(xiàn)有的行政監(jiān)管方式，積極推動政府購買服務(wù)中的合同監(jiān)管，加強對社會組織責(zé)任的追究，同時變事前監(jiān)管為事前、事中、事后監(jiān)管并存。并完善監(jiān)管的后果機制，將資助、獎勵與監(jiān)管后果結(jié)合起來。

（4）建立社會組織的跨區(qū)域合作機制。社會組織之間的合作既體現(xiàn)為不同資質(zhì)的互認(rèn)，而且也是政府跨區(qū)域合作的重要體現(xiàn)。國外高度重視不同政府之間的合作，如英國“地方戰(zhàn)略伙伴”計劃，承諾對不同區(qū)域和領(lǐng)域的社會組織要給與必要的配合和確認(rèn)。自貿(mào)區(qū)政府應(yīng)當(dāng)積極主動推動與區(qū)內(nèi)外政府之間的合作細(xì)節(jié)和程序，實現(xiàn)對社會組織跨區(qū)域合作的承認(rèn)和允諾。

四、 結(jié)論

自貿(mào)區(qū)是我國在已經(jīng)具有了較為成熟的市場化地位，以及與國際規(guī)則接軌不斷加強背景下的一次制度嘗試，與原有的經(jīng)濟特區(qū)改革不同，自貿(mào)區(qū)是制度創(chuàng)新的高地，而非優(yōu)惠政策的洼地。自貿(mào)區(qū)應(yīng)當(dāng)以制度創(chuàng)新為基礎(chǔ)，必須將社會組織的培育和發(fā)展置于全新的高度，并在此基礎(chǔ)上重構(gòu)市場與政府的關(guān)系。所以過渡干預(yù)的政府和缺乏監(jiān)管的社會組織對于自貿(mào)區(qū)的發(fā)展來說都意味著失敗。推動政府與社會組織雙向互動的合作模式可以充分調(diào)動社會組織的力量參與社會治理。除了加強自貿(mào)區(qū)社會組織自身建設(shè)的同時，要特別注意區(qū)內(nèi)外社會組織的協(xié)調(diào)，以減少可能存在的制度套利和系統(tǒng)風(fēng)險。

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