武春 武香君

關(guān)于審議意見的法律地位及效力，要注意走出以下幾個(gè)誤區(qū)。

一、走出審議意見應(yīng)該是人大常委會(huì)整體意見的誤區(qū)，審議意見可以是個(gè)人的意見也可是部分人員的意見。

監(jiān)督法第十四條規(guī)定，常委會(huì)組成人員對專項(xiàng)工作報(bào)告的審議意見交由本級人民政府、人民法院或者人民檢察院研究處理。第二十條規(guī)定，常委會(huì)組成人員對國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃執(zhí)行情況報(bào)告、預(yù)算執(zhí)行情況報(bào)告和審計(jì)工作報(bào)告的審議意見交由本級人民政府研究處理。第二十七條規(guī)定，常委會(huì)組成人員對執(zhí)法檢查報(bào)告的審議意見連同執(zhí)法檢查報(bào)告，一并交由本級人民政府、人民法院或者人民檢察院研究處理。

從上述規(guī)定不難看出，常委會(huì)組成人員對有關(guān)報(bào)告的審議意見是監(jiān)督法中明確規(guī)定的表述方法。要特別注意不是常委會(huì)對有關(guān)報(bào)告的審議意見。審議意見是人大常委會(huì)組成人員在常委會(huì)會(huì)議上審議人民政府、人民法院或者人民檢察院有關(guān)報(bào)告時(shí)的意見，是一個(gè)或若干個(gè)人大常委會(huì)組成人員發(fā)言的羅列和綜合。

由于審議意見是人大常委會(huì)組成人員的意見，而組成人員是具體的個(gè)體，因而審議意見可以是人大常委會(huì)組成人員中個(gè)人的意見，可以是部分人員的意見，當(dāng)然也可以是全體組成人員的共同意見。

監(jiān)督法并沒有要求審議意見必須是人大常委會(huì)整體的意見。這從全國人大常委會(huì)辦公廳歷次制發(fā)的全國人大常委會(huì)組成人員的審議意見也能得到佐證。其制發(fā)的審議意見基本上都是這樣表述：“出席會(huì)議的人員普遍認(rèn)為”、“部分出席會(huì)議人員認(rèn)為”、“有些出席會(huì)議人員認(rèn)為”。這顯然也表明審議意見可以是個(gè)人或部分人員的意見，但未必是人大常委會(huì)的整體意見。

二、走出審議意見怎么說人民政府、人民法院或者人民檢察院就應(yīng)怎么做的誤區(qū)，人民政府、人民法院或者人民檢察院研究處理審議意見而不是執(zhí)行審議意見。

“研究處理”是監(jiān)督法對落實(shí)審議意見的法定要求。如監(jiān)督法第十四條規(guī)定，常委會(huì)組成人員對專項(xiàng)工作報(bào)告的審議意見交由本級人民政府、人民法院或者人民檢察院研究處理。人民政府、人民法院或者人民檢察院應(yīng)當(dāng)將研究處理情況由其辦事機(jī)構(gòu)送交本級人民代表大會(huì)有關(guān)專門委員會(huì)或常務(wù)委員會(huì)有關(guān)工作機(jī)構(gòu)征求意見后，向常務(wù)委員會(huì)提出書面報(bào)告。常務(wù)委員會(huì)認(rèn)為必要時(shí)，可以對專項(xiàng)工作報(bào)告作出決議；本級人民政府、人民法院或者人民檢察院應(yīng)當(dāng)在決議規(guī)定的期限內(nèi)，將執(zhí)行決議的情況向常務(wù)委員會(huì)報(bào)告。第二十條和第二十七條也有類似的規(guī)定。

從中可以看出，一是對審議意見和決議的辦理要求是不同的。人民政府、人民法院或者人民檢察院對審議意見是研究處理，對決議是執(zhí)行。研究處理和執(zhí)行顯然不同。二是審議意見不是必須執(zhí)行的。既然對審議意見是研究處理，就不一定是審議意見怎么說，人民政府、人民法院或者人民檢察院就要怎么做，否則法律就會(huì)或應(yīng)該直接規(guī)定執(zhí)行審議意見而不是研究處理了。研究處理這四個(gè)字充分表明審議意見不是必須執(zhí)行的。但按有關(guān)法律的規(guī)定，決議、決定是必須執(zhí)行的。三是人民政府、人民法院或者人民檢察院必須研究處理審議意見，并在研究處理過程中要和人大專門委員會(huì)或人大常委會(huì)有關(guān)機(jī)構(gòu)進(jìn)行溝通和協(xié)商。監(jiān)督法第十四條中“研究處理情況由其辦事機(jī)構(gòu)送交本級人民代表大會(huì)有關(guān)專門委員會(huì)或者常務(wù)委員會(huì)有關(guān)工作機(jī)構(gòu)征求意見后向常務(wù)委員會(huì)提出書面報(bào)告”就說明這一點(diǎn)。筆者認(rèn)為，人民政府、人民法院或者人民檢察院研究處理時(shí)，應(yīng)以對黨對人民高度負(fù)責(zé)的態(tài)度，能辦理的要認(rèn)真辦理，不能辦理的要說明原因。如果說，審議意見具有強(qiáng)制約束力的話，強(qiáng)制約束的只是人民政府、人民法院或者人民檢察院必須“研究處理”，至于如何研究處理是人民政府、人民法院或者人民檢察院的事。但審議意見的具體內(nèi)容是不具有強(qiáng)制約束力的，不能違背審議意見自身特點(diǎn)對之提出過分要求。

人大常委會(huì)如果認(rèn)為審議意見確實(shí)正確而且重要，但有關(guān)機(jī)關(guān)研究處理不力甚至置若罔聞，則人大常委會(huì)可按監(jiān)督法的規(guī)定，啟動(dòng)質(zhì)詢乃至特定問題調(diào)查、提出撤職案等監(jiān)督形式，對審議意見的處理不力實(shí)施監(jiān)督。在法律規(guī)定的范圍內(nèi)，人大常委會(huì)有多種法定方式或手段監(jiān)督有關(guān)機(jī)關(guān)研究處理好審議意見。

三、走出表決通過后的審議意見還是審議意見的誤區(qū)，表決通過后的審議意見應(yīng)稱為決議或決定。

審議意見一旦進(jìn)入表決程序，實(shí)際上性質(zhì)就變了，審議意見就不是審議意見而是決議或決定了。所謂表決，辭海和現(xiàn)代漢語詞典都解釋為：“會(huì)議上通過舉手、投票等方式作出決定”。因而表決的過程就是作出決議或決定的過程。人大常委會(huì)組成人員的審議意見如果在人大常委會(huì)會(huì)議上表決并通過了，審議意見就自然而然地轉(zhuǎn)換為決議或決定了，即使在行文上冠以“審議意見”四個(gè)字，由于經(jīng)過了表決的過程，其本質(zhì)也是決議或決定。對人大常委會(huì)作出的決議或決定，人民政府、人民法院或者人民檢察院是必須執(zhí)行的，因而對表決通過后的審議意見就必須執(zhí)行而不能研究處理了。如果表決通過后的審議意見還稱為審議意見，這從法理上會(huì)產(chǎn)生矛盾。筆者認(rèn)為表決通過后的審議意見應(yīng)稱為決議或決定。事實(shí)上按監(jiān)督法的規(guī)定，必要時(shí)是可以作出決議、決定的。表決通過后的審議意見再稱之為審議意見不合適。

有些地方的人大常委會(huì)對一些涉及非重大事項(xiàng)的審議意見也進(jìn)行表決，筆者認(rèn)為不妥。這是因?yàn)閼椃ê偷胤浇M織法都規(guī)定，人大常委會(huì)討論決定本行政區(qū)域內(nèi)的各方面工作的重大事項(xiàng)，但對非重大事項(xiàng)，法律并沒有賦予人大常委會(huì)的決定權(quán)。人大常委會(huì)對一些非重大事項(xiàng)的“審議意見”進(jìn)行表決，實(shí)際上就是決定非重大事項(xiàng)，這種做法沒有法律依據(jù)。

四、走出人大常委會(huì)審議意見和人大常委會(huì)組成人員審議意見可以混為一談的誤區(qū)，但二者只是人數(shù)要求不同性質(zhì)沒有變化。

監(jiān)督法沒有“人大常委會(huì)審議意見”一說，但現(xiàn)實(shí)工作中這種表述方法經(jīng)常出現(xiàn)。如不少地方都是以人大常委會(huì)名義下發(fā)審議意見，筆者對此并不贊同。但這種做法又是現(xiàn)實(shí)存在的，并在一定程度上得到默認(rèn)。在認(rèn)可這種做法的前提下，筆者認(rèn)為把人大常委會(huì)審議意見理解為是人大常委會(huì)整體的意見是現(xiàn)實(shí)可行的。由于人大常委會(huì)是集體行使職權(quán)，因而人大常委會(huì)審議意見應(yīng)是半數(shù)以上人大常委會(huì)組成人員的共同意見，否則就不能冠人大常委會(huì)之名，稱之為人大常委會(huì)審議意見了。由于人大常委會(huì)組成人員的審議意見未必就是半數(shù)以上組成人員的共同的意見，因而人大常委會(huì)審議意見和人大常委會(huì)組成人員審議意見不是一回事，兩者不能混為一談。實(shí)際上只是人數(shù)要求不同而已。

值得注意的是，無論是人大常委會(huì)的審議意見，還是人大常委會(huì)組成人員的審議意見，做為審議意見，其性質(zhì)一樣，法律地位相同，人民政府、人民法院或者人民檢察院都要研究處理。法律沒有規(guī)定人大常委會(huì)的審議意見比人大常委會(huì)組成人員的審議意見更重要。實(shí)踐中有些人認(rèn)為人民政府、人民法院或者人民檢察院必須執(zhí)行人大常委會(huì)的審議意見，這也是對審議意見的誤解和過分要求。筆者認(rèn)為，下發(fā)的審議意見，還是按監(jiān)督法的規(guī)定以人大常委會(huì)組成人員的名義為好。

五、走出主任會(huì)議審定的審議意見代表人大常委會(huì)審議意見的誤區(qū)，主任會(huì)議審定只是增強(qiáng)審議意見的權(quán)威性。

有些地方的人大常委會(huì)對其組成人員的審議意見，采取主任會(huì)議審定后以“人大常委會(huì)審議意見”的形式發(fā)文。筆者認(rèn)為，由于主任會(huì)議處理人大常委會(huì)的重要日常工作，主任會(huì)議審定審議意見，可以在一定程度上增強(qiáng)審議意見的公信力和權(quán)威性、可行性，但就性質(zhì)而言，這種審議意見還是人大常委會(huì)組成人員個(gè)人的意見或部分人員的共同意見。經(jīng)主任會(huì)議審定后的審議意見，如果是半數(shù)以上人大常委會(huì)組成人員的共同意見，當(dāng)然可以認(rèn)為是人大常委會(huì)的審議意見，但如果不是半數(shù)以上組成人員的共同意見，就不能稱之為人大常委會(huì)審議意見。

在現(xiàn)實(shí)工作中，有些人大常委會(huì)組成人員由于調(diào)研不夠深入，掌握的情況不全面，往往審議發(fā)言質(zhì)量不高，有些審議意見明顯不合適。相對來說，主任會(huì)議成員能力較強(qiáng)，水平較高，見識(shí)較廣。實(shí)踐表明，由主任會(huì)議對人大常委會(huì)組成人員的審議意見進(jìn)行審定把關(guān)，能提高審議意見的質(zhì)量和水平。目前對主任會(huì)議審定審議意見還有不同的聲音和看法，如有些人認(rèn)為主任會(huì)議審定審議意見不符合法理，筆者認(rèn)為這有一定道理。但主任會(huì)議審定審議意見符合實(shí)際，是現(xiàn)實(shí)可行的。 （作者單位 武春：安徽省鳳陽縣人大常委會(huì) 武香君：安徽省鳳陽縣人民法院）