沈志先

當(dāng)前，補短板是我國經(jīng)濟建設(shè)、社會建設(shè)領(lǐng)域的重要任務(wù)，也是民主法治建設(shè)領(lǐng)域的重要任務(wù)。習(xí)近平總書記最近在就“兩學(xué)一做”學(xué)習(xí)教育所作的重要指示中強調(diào)，要針對新情況新問題，以改革創(chuàng)新精神補齊制度短板。

黨的十八屆四中全會決定指出，公正是法治的生命線，司法公正具有重要的引領(lǐng)作用，必須加強對司法活動的監(jiān)督，努力讓人民群眾在每一個司法案件中感受到公平正義。為了促進司法公正、增強監(jiān)督實效，人大在監(jiān)督“兩院”的過程中，必須立足于制度建設(shè)，切實研究還存在哪些短板，又該如何補齊這些短板。

一、短板表現(xiàn)

近年來，地方各級人大內(nèi)司委在同級人大常委會的領(lǐng)導(dǎo)下，普遍加大了監(jiān)督“兩院”的工作力度，取得了較為明顯的效果，有力地促進了司法公正。但與此同時，監(jiān)督工作中也存在一些薄弱環(huán)節(jié)，有三個短板尚需予以重視：

一是監(jiān)督理念的短板。隨著司法改革的深化，“兩院”依法獨立公正行使審判權(quán)、檢察權(quán)得到更多強調(diào)與重視，特別是涉法涉訴信訪制度改革和《領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)司法活動、插手具體案件處理的記錄、通報和責(zé)任追究規(guī)定》等制度相繼出臺后，有的同志對如何監(jiān)督“兩院”產(chǎn)生了一些新的思想顧慮，怕一不小心會踩到干預(yù)司法的“紅線”、“高壓線”。還有的同志存在思想困惑，認為司法權(quán)是中央事權(quán)，地方人大的監(jiān)督空間有限，對地方人大監(jiān)督什么、怎么監(jiān)督感到把握不準。二是監(jiān)督領(lǐng)域的短板。從監(jiān)督工作的現(xiàn)狀來看，目前人大對“兩院”的監(jiān)督，其范圍不外乎是對“事”的監(jiān)督和對“人”的監(jiān)督，“常規(guī)手段”主要還是依靠人代會審議“兩院”工作報告，以及常委會審議“兩院”專項工作報告等“事”的監(jiān)督，而對作為“法律人”的法官檢察官，在常委會任命之后，如何進行常態(tài)、長效監(jiān)督，手段和方法尚顯不足。在實踐中，有些地方人大組織人大代表旁聽法院庭審，代表將自己觀察到的庭審過程中司法人員在司法行為、作風(fēng)等方面的不足向人大常委會有關(guān)機構(gòu)提出，由常委會統(tǒng)一提交法院研究處理。這種探索可以起到一定的監(jiān)督“人”的作用，但總體而言尚未成為制度化、經(jīng)常化的監(jiān)督模式。三是監(jiān)督能力的短板。由于司法工作的專業(yè)性比較強，而人大常委會組成人員和人大代表來自社會的各個方面，其中不少同志在法律專業(yè)上并非長項，故有時難以監(jiān)督到點子上。比如，現(xiàn)在“兩院”每年的工作報告都會羅列出許多司法工作的數(shù)據(jù)，包括辦案數(shù)量、辦案時間、調(diào)解率、二審改判率等等，這些數(shù)據(jù)是衡量司法工作成效的重要指標(biāo)，也經(jīng)常成為審議時代表和社會輿論關(guān)注的焦點。但值得注意的是，這些數(shù)據(jù)都有一個合理的“度”，不能單純地論高低長短，如果不能從專業(yè)角度進行審議，就可能無法對“兩院”工作中的成績和不足作出客觀準確的評價。

二、原因分析

產(chǎn)生以上短板的原因，大致有三點：一是思想觀念上存在誤區(qū)。即在強調(diào)司法機關(guān)依法獨立行使職權(quán)時，片面理解司法的獨立性，而忽略了人大作為國家權(quán)力機關(guān)對“兩院”的監(jiān)督權(quán)，混淆了人大依法行使監(jiān)督職權(quán)與干預(yù)具體案件的區(qū)別。同時，也有擔(dān)當(dāng)精神不夠的問題，有的同志看到既然個案不能監(jiān)督、其他的工作監(jiān)督難度又比較大，有時會主動選擇“后退一步”。二是隊伍建設(shè)的力度不夠。從監(jiān)督力量配備上看，人大對“一府”的監(jiān)督，由多個委員會在共同承擔(dān)，而監(jiān)督“兩院”的擔(dān)子和壓力主要集中在內(nèi)司委一個委員會。近年來，內(nèi)務(wù)司法領(lǐng)域需要監(jiān)督的重點熱點難點問題不斷涌現(xiàn)，像社會治理創(chuàng)新、應(yīng)對老齡化、公共安全、公安改革、群團組織改革等等，都需要內(nèi)司委進行監(jiān)督。與監(jiān)督需求不斷上升相比，內(nèi)司委無論是委員會組成人員還是工作班子，人手普遍較少，在力量有限的情況下，往往難以在監(jiān)督“兩院”上投入更多的精力。三是管用的監(jiān)督手段不多。尤其是對法官、檢察官的監(jiān)督，除了職務(wù)任免之外，一定程度上還沒有找到更多的好辦法，對司法人員進行日常性、常態(tài)性監(jiān)督的工作機制還沒有建立起來?？偟膩碚f，對“兩院”“人”的監(jiān)督理論探討比較多，而可資借鑒的實踐經(jīng)驗比較少。

三、對策建議

針對上述短板，結(jié)合上海市人大內(nèi)司委近年來監(jiān)督“兩院”的探索與實踐，提四點建議：

一是樹立依法監(jiān)督理念，進一步解決敢于監(jiān)督問題。今年全國人大常委會工作報告指出，人大及其常委會監(jiān)督“一府兩院”的工作和實施有關(guān)法律情況，是人民代表大會制度的內(nèi)在要求和制度安排，體現(xiàn)了國家一切權(quán)力屬于人民的憲法原則。人大對“兩院”的監(jiān)督，是憲法、人民代表大會組織法、監(jiān)督法及法院組織法、檢察院組織法等法律的明確規(guī)定，是各級人大必須履行的法定職責(zé)。特別是在當(dāng)前司法改革全面推開、改革力度逐步加大的關(guān)鍵時期，人大更應(yīng)把監(jiān)督“兩院”放在突出的位置，通過強有力的監(jiān)督，確保司法改革體現(xiàn)法律上的正當(dāng)性，確保各項改革始終沿著法治的軌道順利推進。

二是提升監(jiān)督能力，進一步解決善于監(jiān)督問題。鑒于司法活動的特殊性，“兩院”依法獨立行使職權(quán)，人大不宜進行“個案監(jiān)督”。在這一點上，大家已達成充分的共識。但另一方面，“兩院”依法行使職權(quán)的情況，又體現(xiàn)在成千上萬的個案之中，如何透過具體案件去發(fā)現(xiàn)和梳理司法機關(guān)和司法隊伍的作風(fēng)與能力、法律理解適用、法院執(zhí)行等方面存在的“一類問題”，就成了當(dāng)前人大加強司法監(jiān)督、促進司法公正的關(guān)鍵所在。而這恰恰是當(dāng)前人大對“兩院”日常監(jiān)督的一個弱項。為此，我們必須按照司法活動規(guī)律，加強工作機制與方法的完善創(chuàng)新，不斷提高發(fā)現(xiàn)問題的能力。比如，在審議“兩院”工作報告時，應(yīng)立足于法治思維，處理好程序公正與實體公正、法律事實與客觀事實、法律效果與社會效果、司法質(zhì)量與司法效率、司法終局與涉訴信訪、執(zhí)行不力與執(zhí)行不能等重點關(guān)系，將“兩院”報告審議到位、監(jiān)督到位。又如，結(jié)合涉法涉訴信訪制度改革，在堅持不直接處理個案問題的同時，又要善于從群眾的來信來訪中，分析一段時期“兩院”工作需要加以監(jiān)督和關(guān)注的重點問題，提高人大監(jiān)督的針對性和及時性。

三是加強法治專門隊伍建設(shè)，進一步解決專業(yè)人才不足問題。只有懂得“兩院”，才能監(jiān)督好“兩院”；只有信仰法治，才能促進公正。要把人大對“兩院”的監(jiān)督做實做深，首先需要有足夠數(shù)量的熟悉“兩院”運行基本情況、熟知法治理論的專門人才。黨的十八屆四中全會決定首次提出要加強法治專門隊伍建設(shè)，推進法治專門隊伍的正規(guī)化、專門化、職業(yè)化，這是從人力資源層面保障依法治國的一項長久之計。當(dāng)前，除了要落實好中央和本市有關(guān)加強人大專門委員會建設(shè)、逐步增加專職委員比例等重大決策外，還要特別重視加強和推進專門委員會工作班子建設(shè)，努力打造出綜合素質(zhì)過硬的“鐵打的營盤”，使其真正成為人大監(jiān)督“兩院”的得力參謀助手。同時，還可以積極借助外腦，聘請一批在相關(guān)領(lǐng)域?qū)W有專長的人大代表和專家學(xué)者組成專家組，參加委員會的立法與監(jiān)督工作，發(fā)揮其專業(yè)優(yōu)勢，提高人大監(jiān)督“兩院”的專業(yè)化水平。本屆內(nèi)司委成立了專家咨詢組，聘請了27位專家。幾年來，他們在委員會協(xié)助常委會開展反貪污賄賂、司法改革試點、落實修改后的刑事和民事訴訟法等專項工作監(jiān)督過程中，都提出了許多真知灼見，起到了重要的智囊作用。

四是豐富監(jiān)督方式方法，進一步解決監(jiān)督實效不明顯問題。可以從兩方面加大力度：一方面，積極探索如何加強對“人”的監(jiān)督。案子是由具體的司法人員承辦的，要做到“讓人民群眾在每一個司法案件中都感受到公平正義”，很大程度上也就意味著要做到“讓人民群眾在每一個司法人員身上都感受到公平正義”。2014年，內(nèi)司委與常委會人事代表工委密切合作，聯(lián)合制定了《關(guān)于加強“兩院”人事任免監(jiān)督工作的若干規(guī)定》，從“任前”到“任后”兩方面加大監(jiān)督力度：在“任前”監(jiān)督上，每次聽取“兩院”擬提請任命人員基本情況的匯報，將委員會平時了解和收集到的相關(guān)人員信息及時向“兩院”反饋；在“任后”監(jiān)督上，通過專項監(jiān)督調(diào)研等方式，力求把對工作的監(jiān)督和對人事的監(jiān)督有機結(jié)合起來。若干規(guī)定實施兩年來，取得了初步的成果。隨著司法改革的推進，今后還要考慮與全市法官檢察官遴選（懲戒）委員會的制度平臺進行對接，把對法官檢察官的日常監(jiān)督盡量落準落實。另一方面，積極探索如何加強對“規(guī)則”的監(jiān)督。為保障司法活動的順利進行，司法機關(guān)常常需要制定一些司法規(guī)范性文件，這些文件在司法實務(wù)中發(fā)揮著重要作用，是關(guān)乎司法公正的重要因素。因此，有必要把這些“規(guī)則”及時納入人大監(jiān)督視野。為此，2014年內(nèi)司委制定了《關(guān)于司法工作的規(guī)范性文件報備辦法》，要求公檢法司四家機關(guān)將單獨或者聯(lián)合制定的有關(guān)司法工作的規(guī)范性文件及時報委員會備案，實施以來也取得了一定的效果。下一步，我們將認真加以總結(jié)，繼續(xù)深化探索。 （作者系市人大內(nèi)司委主任委員）