為促進新預算法的有效實施，課題組認真學習黨的十八大以來的重要文件，梳理總結(jié)本市預算審查監(jiān)督的基本實踐和成功經(jīng)驗，赴徐匯、青浦、寶山、嘉定和閔行等區(qū)開展調(diào)查研究，借鑒各區(qū)預算審查監(jiān)督的有效做法，特提出如下意見和建議。

一、預算審查監(jiān)督的基本經(jīng)驗

近年來，本市預算審查監(jiān)督圍繞增強實效不斷規(guī)范、細化，取得了明顯進展。一是選準切入點，將審查監(jiān)督做實。根據(jù)市委中心工作、市人大常委會工作要點，選準切入點和突破口，推進政府完善財政基礎管理。監(jiān)督部門預算制度實施、跟蹤國有資本經(jīng)營預算、檢查“三公”經(jīng)費支出使用情況查等取得良好效果。二是細化操作，將法律規(guī)范落實。市人大及其常委會已形成包括預算預審、初審和大會審查三個階段的規(guī)范，在跟蹤預算編制、審批、批復、執(zhí)行、調(diào)整、決算審批等方面，均有較為成熟有效的工作流程。三是加強聯(lián)動，將監(jiān)督成效夯實。形成合力，化解政府財政管理瓶頸。聯(lián)合跟蹤向區(qū)縣轉(zhuǎn)移支付情況，推動提高公共服務均等化。舉辦各級人大代表預算審查專題培訓，增強代表履職能力，交流總結(jié)預算審查監(jiān)督經(jīng)驗。

二、實施新預算法面臨的主要問題

應該說，當前本市人大預算審查監(jiān)督工作離代表的要求和市民的期望尚有一定的差距，按照新預算法規(guī)定，還有一些難點問題和瓶頸需要突破和解決。

第一，提升預算審查質(zhì)量尚有較大空間。新預算法對預算審查程序進行了完善，并作出了具體規(guī)定。在較短的法定時間內(nèi)進行有效的初步審查和互動反饋，其前期的信息積累、準確研判，而后的文件往來，都要求預算草案初步方案盡可能完整準確，要求人大相關部門密切協(xié)同，與政府財政部門保持良性互動，為代表提供有效服務等，這需要深化和細化相應規(guī)范。

第二，預算執(zhí)行監(jiān)督尚需要進一步深化規(guī)范。新預算法不僅強化了預算約索，也大幅度拓展了預算審查監(jiān)督的內(nèi)容。在監(jiān)督領域和縱深都有拓展的情況下，增強監(jiān)督實效更要突出重點。在某些重點行業(yè)和特定專項政策研判不夠清晰的情況下，目前存在的趕進度、走程序的情況需要花力氣改變；特別是政府完善財政制度，提升行政理念需要進一步強化。

第三，預算審查監(jiān)督的專門力量比較薄弱。新預算法的實施需要的不僅是理念的轉(zhuǎn)變，更是工作質(zhì)量和目標的提升。目前，市、區(qū)縣人大預算審查監(jiān)督工作機構(gòu)和隊伍建設比較薄弱，機構(gòu)不全、專業(yè)人才缺乏，制約了預算審查監(jiān)督工作的基礎建設和服務水平，工作隊伍力量與所承擔的工作職責明顯不匹配。

三、關于貫徹新預算法提升預算審查監(jiān)督水平的建議

貫徹落實新預算法，政府和人大都應當依法履職，積極作為，并實行良性互動。政府部門要切實履行好新預算法規(guī)定的職責，建立健全各項預算管理制度。增強預算政策理念和法治意識，自覺接受人大的審查監(jiān)督；人大有關部門要主動適應預算管理基本規(guī)律和特點，依法嚴格監(jiān)督，促進預算管理的完善和預算績效的提高，增強監(jiān)督實效。為修改完善本市預算審查監(jiān)督法規(guī)，進一步做好人大預算審查監(jiān)督工作，特提出如下建議：

（一）依法監(jiān)督，做實做細預決算草案。一是預決算草案要準確完整及時提供。按新預算法規(guī)定，預算草案初步方案應當完整反映公共財政預算、政府基金預算、國有資本經(jīng)營預算和社會保障預算。較為準確反映當年度預算執(zhí)行基本情況和主要問題，下年度預算安排原則和宗旨，收支主要數(shù)據(jù)及其依據(jù)，以及完成預算的主要措施。規(guī)定向本級人大報告支出預算的同時，要重點詮釋支出增減的政策內(nèi)容和依據(jù)。預算草案和決算草案及其報告應當按照法定要求編制和節(jié)點要求提供。決算草案應當按照代表大會有關預算的決議等要求進行審計后提供。政府應當明確決算草案審計的時間節(jié)點安排，保障審計機關依法開展決算草案審計工作，努力做實做到位。二是增強預決算草案的完整性和可讀性。預決算草案要準確完整真實反映相關信息外，還要重點回應社會關切的預算信息，改變代表和市民看得到卻看不懂的狀況。在報送給代表大會審查的政府預算草案中，應當側(cè)重細化支出預算，增加重點支出的政策依據(jù)和舉例表述內(nèi)容，詳細說明預算資金具體的計劃用途和實現(xiàn)目標，提高預算草案的可讀性。市級部門預算表應當根據(jù)各自職責細化支出的主要項目，并對其預算和政府公共預算的關系作出說明。試點并推行功能分類預算和經(jīng)濟分類預算并行的預算編制方式，同步進行宣傳和培訓，完善審查監(jiān)督務實規(guī)范。三是落實跨年度預算平衡機制建設。要加快跨年度預算平衡機制建設，加強預算績效管理等工作，完善預算管理的體制機制。財政部門應當探索編制三年滾動財政規(guī)劃，對未來重大財政收支情況作科學判斷和分析，為規(guī)劃期內(nèi)可能進行的重大項目建設、重要改革和政策調(diào)整，提供財力預測；研究政策目標、運行機制和評價辦法，并審查監(jiān)督財政規(guī)劃執(zhí)行實施情況。三年滾動財政規(guī)劃可以單獨編制，逐步細化，也可以添加在現(xiàn)行的預算草案中，一并提供代表審議。這對代表預算審查的信息積累、預算執(zhí)行情況的預期和預判，以及促進預算的有效實施都具有積極作用。

（二）突出重點，增強預算審查監(jiān)督實效。一是重點審查預算安排的政策依據(jù)。人大預算工作部門要提前介入，掌握預算編制信息。在審查預算時，應當重點審查預算編制的宗旨和結(jié)構(gòu)以及與上年度預算執(zhí)行差異較大的數(shù)據(jù)的政策取向是否正確、鮮明。審查預算草案時，應當重點審查各項支出，尤其是重點支出安排的政策依據(jù)是否正確充分，安排是否必要、規(guī)模是否合適等。二是強化日常跟蹤監(jiān)督力度。常委會預算監(jiān)督部門要跟蹤預算的批復和執(zhí)行，定期向常委會或者主任會議報告相關情況，積極促進改變預算支出執(zhí)行前松后緊的狀況。要建立和完善重大預算事項專門調(diào)查和聽證制度。要重點關注公共資金管理和使用情況，關注政府部門自身管理的效率和效益，關注重大政策的貫徹落實和目標實現(xiàn)情況，推進績效評價結(jié)果與下一年度預算安排掛鉤的聯(lián)動機制建設。日常監(jiān)督要以專題檢查為主，減少單一程序性的抄表式巡查。檢查應當有情況反饋，必要時，常委會可以專門審議預算監(jiān)督相關議題，并作出相應決議。三是推行轉(zhuǎn)移支付定期評估和適時退出制度。要積極推動完善政府職責和財力相匹配的財稅體制和轉(zhuǎn)移支付辦法，關注轉(zhuǎn)移支付的績效成果。同時，要促進建立專項轉(zhuǎn)移支付定期評估和退出的監(jiān)督機制，凡市場競爭機制能夠有效調(diào)節(jié)的事項要求政府不再設立專項轉(zhuǎn)移支付，關注現(xiàn)行專項轉(zhuǎn)移支付是否必要，依據(jù)是否充分，使用效果是否達到預期目標，是否需要持續(xù)進行等。四是監(jiān)督盤活存量資金。要督促政府部門建全存量資金清理盤活機制，定期檢查清理存量資金，并報送清理盤活情況，涉及需要重新安排預算的，必須嚴格審批，并向人大常委會預算工作部門報備。五是加強超收收入安排使用審查。人大部門要建立審查監(jiān)督機制，加強對預算超收收入安排使用情況的審查和監(jiān)督，確需當年安排支出的，應當及時向人大通報情況，履行法定程序。六是強化審計和整改跟蹤力度。強化與審計部門的溝通，充分利用審計成果，用好用足審計對于財政管理和預算執(zhí)行的監(jiān)督功能。常委會預算監(jiān)督工作機構(gòu)應當將人民代表大會審查批準預算的決議中有關預算執(zhí)行的內(nèi)容，與審計部門及時溝通，落實需要審計協(xié)同的相關項目。常委會審議預算執(zhí)行和其他財政收支審計報告，被審計部門的負責人應當?shù)綍犎∫庖?，回答詢問等。支持審計部門加大對審計整改的跟蹤力度，對相關問題產(chǎn)生原因不查明、責任追究不落實、制度完善不跟進的不能放過。常委會要專門安排會議聽取審計部門審計整改情況和常委會預算工作部門對審計整改跟蹤監(jiān)督情況的報告，對審計整改不重視、不落實的部門，以及對“常見病”、“多發(fā)病”整改不力的，常委會可以作出決議，強化監(jiān)督力度。

（三）完善機制，增強審查監(jiān)督力量。一是強化預算審查監(jiān)督機構(gòu)力量。建議區(qū)縣人大考慮設立財政經(jīng)濟委員會，常委會擬增設專門的輔助工作機構(gòu)，并配強預算審查監(jiān)督專門力量。二是發(fā)揮人大各專門委員會預算審查監(jiān)督作用。人大各專門委員會集聚各方面的專家力量，有必要有能力參與預算審查和監(jiān)督。建議專門委員會在日常工作中都要把督“事”和督“財”結(jié)合起來。常委會預算監(jiān)督中審查和監(jiān)督執(zhí)行專項經(jīng)費、部門預算制度的建立和執(zhí)行、特定問題的審計整改等，原則上應當主要由相關的專門委員會來承擔，并負責報告。三是充分發(fā)揮人大代表及團組的作用。常委會和專門委員會開展預算監(jiān)督活動要邀請代表參加，為代表履職提供信息和平臺。各代表團應當在預算審查監(jiān)督中發(fā)揮組織引領作用，安排代表提前閱讀計劃、預算報告，再進行審議；組織和鼓勵熟悉預算安排情況的代表積極參與代表團、代表小組的審議。大會閉會后的相關調(diào)研和視察要同時關注并反映代表預算監(jiān)督方面的意見和建議。四是加強人大代表的培訓。加強對人大代表預算審查監(jiān)督知識的培訓，并盡量給代表提供較多的參與財政預算調(diào)研、檢查的機會。

（四）抓緊修改法規(guī)，鞏固提升監(jiān)督能級。一是總結(jié)實踐經(jīng)驗，拓展原規(guī)定適用范圍，深化、細化審查監(jiān)督操作規(guī)范，推進全口徑、全方位、全過程的規(guī)范管理和有效監(jiān)督。二是反映實際情況。在新預算法實施細則尚未出臺前，擬重點修改完善預算的審查程序和日常監(jiān)督內(nèi)容，兼顧審查方面的要求；重點突出常委會的日常監(jiān)督，兼顧人大代表和社會公眾的參與；重點將實體監(jiān)督做實，兼顧程序性完善；重點總結(jié)實踐經(jīng)驗，兼顧超前性改革和創(chuàng)新；重點規(guī)范市本級，兼顧區(qū)縣相關工作。