鐘仁耀 馬昂

摘要：隨著全球老齡化的發(fā)展，延遲退休年齡成為當(dāng)前各個(gè)國家和地區(qū)的普遍選擇。然而受社會背景、經(jīng)濟(jì)體制、政治環(huán)境、養(yǎng)老保障制度、退休心理機(jī)制、談判和制衡等諸多因素的影響，每個(gè)國家和地區(qū)必然形成相應(yīng)獨(dú)有的實(shí)踐方式、多樣化的制度設(shè)計(jì)和實(shí)施經(jīng)驗(yàn)，退休制度的設(shè)計(jì)和退休方式也逐漸呈現(xiàn)出多樣化和靈活性的特點(diǎn)，形成更具彈性化的退休制度。通過對自保公助型和國家福利型這兩種國際主流保障模式的代表性國家中彈性退休制度改革比較成熟的三個(gè)國家進(jìn)行具體討論，分析這些國家在彈性退休制度改革的背景、具體做法、出現(xiàn)的問題和發(fā)展趨勢，并綜合比較探討國際彈性退休年齡制度改革的制度設(shè)計(jì)和配套措施，為我國延遲退休年齡改革政策制定提供啟示。

關(guān)鍵詞：彈性退休；激勵(lì)機(jī)制；延遲退休；老齡化

近年來多個(gè)國家和地區(qū)在面臨老齡化趨勢和養(yǎng)老金支付壓力下，已經(jīng)或準(zhǔn)備采取延遲退休年齡的方式來緩解壓力，尤其是西方發(fā)達(dá)國家，由于養(yǎng)老金制度發(fā)展較為成熟，人口老齡化又高于世界平均水平，養(yǎng)老金的支付壓力和養(yǎng)老財(cái)政壓力更為突出，許多國家已經(jīng)推出了調(diào)整退休年齡的制度方案，彈性化退休年齡的實(shí)施經(jīng)驗(yàn)也較為豐富。

不同國家由于現(xiàn)實(shí)條件和客觀因素不同，在制定和實(shí)施相關(guān)彈性退休年齡政策時(shí)也各不相同，而且各國都在調(diào)整整個(gè)退休年齡制度中設(shè)計(jì)這一政策。因此，本文首先考察世界各國退休年齡制度的變革趨勢；其次，選取制度實(shí)施情況較為成熟的美國、英國和德國為典型代表，通過具體分析考察這些國家推行彈性退休年齡改革的具體背景、內(nèi)容、過程和實(shí)施情況，對比總結(jié)出其經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，為我國在制定相關(guān)政策時(shí)提供有益啟示。

一、國際退休年齡制度設(shè)計(jì)的變革趨勢

（一）國際法定退休年齡的變化趨勢

各國的法定年齡實(shí)際上經(jīng)歷了一個(gè)從高到低、又從低到高的變化過程。根據(jù)對美國社會保障署編寫的《全球社會保障》（Social security Programs Throughout the World）相關(guān)數(shù)據(jù)進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析，可以看出1977年對退休年齡有明確規(guī)定的107個(gè)國家中，男性的平均退休年齡為60.2歲，女性的平均退休年齡為57.94歲。但到了1990年，世界范圍內(nèi)的退休年齡發(fā)生了變化，在有明確規(guī)定的135個(gè)國家中，女性的平均年齡維持了57.94歲的年齡不變，男性的平均退休年齡下降了0.48歲，降至59.72歲。

然而根據(jù)2006年《全球社會保障》中的數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)發(fā)現(xiàn)，全球?qū)ν诵菽挲g或領(lǐng)取退休金的年齡有明確規(guī)定的170個(gè)國家中，平均退休年齡全面有所提高，其中男性平均退休年齡為60.8歲。女性平均退休年齡為59.1歲。其中經(jīng)合組織國家的法定平均退休年齡更高于全球平均退休年齡達(dá)到64.1歲，更值得引起重視。

總體來看，由于二戰(zhàn)后全球經(jīng)濟(jì)進(jìn)入快速發(fā)展時(shí)期，勞動(dòng)力需求較大且經(jīng)濟(jì)繁榮，因此全球大多數(shù)國家都經(jīng)歷了退休年齡的下調(diào)，整體退休年齡有所降低。但20世紀(jì)90年代以來，隨著全球老齡化趨勢的加劇，各國養(yǎng)老負(fù)擔(dān)不斷加重，養(yǎng)老金支付壓力不斷加大，為了應(yīng)對養(yǎng)老壓力，大多數(shù)國家都有計(jì)劃地上調(diào)了退休年齡，尤其是歐美發(fā)達(dá)國家，調(diào)整的幅度更為顯著。整體來看，退休年齡會在未來一段時(shí)間內(nèi)繼續(xù)保持這種上升趨勢。

（二）國際地區(qū)間退休年齡的差異化

由于多種因素使得全球經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展?fàn)顩r存在很大差異，人口素質(zhì)狀況和老齡化水平也大有不同，各國和地區(qū)的養(yǎng)老水平也有所差異，因此在制定退休年齡的時(shí)候要考慮各國、各地區(qū)間的獨(dú)特性和現(xiàn)實(shí)情況，必然會形成全球國家和地區(qū)間的退休年齡差異化。根據(jù)2009年《全球社會保障》的數(shù)據(jù)，分析全球172個(gè)國家和地區(qū)的退休年齡數(shù)據(jù)，綜合比較全球不同地區(qū)和國家之間的退休年齡的異同，具體如表1：

由表1可以看出，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的人口平均壽命要高于經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，相應(yīng)的法定退休年齡也更高一些。從平均水平來看，歐洲國家和地區(qū)的男女退休年齡最高，非洲最低，歐美地區(qū)的差異較小，它們與亞太、非洲地區(qū)的差異較大。法定退休年齡最高的歐洲與最低的非洲相比較來看，男性退休年齡相差4.74歲，女性相差3.27歲，但從平均壽命上來看，歐洲與非洲相比，男性平均壽命相差16.57歲，女性相差20.52歲。

比較全球男女的平均壽命和法定退休年齡可知，由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和人口預(yù)期壽命的不同，全球各地區(qū)在養(yǎng)老保障方面存在差異性和不均衡性，這不僅表現(xiàn)在地區(qū)間的不均衡，也表現(xiàn)為男女間的不均衡，在全球共有66個(gè)國家和地區(qū)采取男女不同退休年齡，其中女性平均壽命普遍高于男性，但退休年齡普遍低于男性。

（三）國際不同性別間退休年齡變化趨勢

從全球數(shù)據(jù)來看，不僅是國家、地區(qū)之間存在退休年齡上的差異，同一國家或地區(qū)內(nèi)部往往也存在著不同性別之間的退休年齡差異化趨勢，并且男女勞動(dòng)者之間的退休年齡在逐漸變化并縮小差距。1977年有明確退休年齡或領(lǐng)取養(yǎng)老金年齡規(guī)定的107個(gè)國家和地區(qū)中，全球男女同齡退休和男性晚于女性退休的比例基本是1：1。然而到了2006年，規(guī)定男性晚于女性退休的國家和地區(qū)數(shù)量少于男女同齡退休的國家和地區(qū)，并且差距逐漸在擴(kuò)大。

另外，除了數(shù)量上的差異外，還可以從不同性別的退休年齡平均差方面觀察出退休年齡的變化趨勢。1977年男性的平均退休年齡高于女性平均退休年齡2.26歲，1990年這一差距縮小到了1.78歲，2004年男女的退休年齡差為1.9歲，到了2006年差距進(jìn)一步縮小到1.7歲，2012年全球男性的平均退休年齡高于女性的平均年齡1.68歲。由此可見，男女退休年齡之間的差距在不斷縮小，這與規(guī)定男女同齡退休的國家和地區(qū)越來越多這一趨勢相吻合，說明在退休政策方面，男女同齡退休逐漸成為全球發(fā)展趨勢。

二、國際主要發(fā)達(dá)國家彈性退休年齡制度設(shè)計(jì)分析

受人口老齡化、人口素質(zhì)、經(jīng)濟(jì)、社會等諸多因素的影響，許多國家退休制度的設(shè)計(jì)和退休方式也逐漸呈現(xiàn)出多樣化和靈活性的特點(diǎn)。西方學(xué)者把這一趨勢稱為“增加退休的靈活性”，而把這一種較為廣泛的、具有一定共性的改革措施統(tǒng)稱為“彈性退休制度”。

雖然全球的總體改革趨勢一致，但任何國家或地區(qū)針對彈性退休制度的改革都是建立在自身特殊社會背景、經(jīng)濟(jì)體制、政治環(huán)境、勞動(dòng)力狀況和養(yǎng)老保障制度基礎(chǔ)之上的，必然會受到來自自身不同政治體制、文化背景、退休心理機(jī)制、談判和制衡因素的影響，從而形成自身獨(dú)一無二的退休模式和退休文化。在獨(dú)特的退休模式和文化下，每個(gè)國家和地區(qū)必然形成相應(yīng)獨(dú)有的實(shí)踐方式，形成多樣化的制度設(shè)計(jì)和實(shí)施經(jīng)驗(yàn)，這也有助于我們在考察國際彈性退休制度改革經(jīng)驗(yàn)的同時(shí)，注重反思改革背后的現(xiàn)實(shí)因素和變革邏輯。

當(dāng)前，國際主流的養(yǎng)老保障模式主要有自保公助型保障模式和國家福利型保障模式，大多數(shù)國家都采取其中一種模式或兼有兩種的混合型模式。因此，本文主要選取了這兩種模式中比較有代表性，同時(shí)也是彈性退休制度改革比較成熟的三個(gè)國家進(jìn)行具體討論，分析這些國家在彈性退休制度改革的背景、具體做法、出現(xiàn)的問題和發(fā)展趨勢，并綜合比較探討國際彈性退休年齡制度改革的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)和發(fā)展趨勢。

（一）美國彈性退休年齡政策的實(shí)施背景及其主要內(nèi)容

1.改革的相關(guān)背景

進(jìn)入20世紀(jì)70年代以后，由于國際貨幣體系的瓦解，加上通貨膨脹的加劇和能源危機(jī)，美國進(jìn)入經(jīng)濟(jì)發(fā)展的滯漲期，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)受到根本性沖擊，經(jīng)濟(jì)平衡和社會穩(wěn)定受到破壞。1973年英國的失業(yè)率上升了46%，德國上升了60%，而美國的失業(yè)率卻上升高達(dá)71%，在西方國家中失業(yè)最為嚴(yán)重。同時(shí)人口老齡化的快速加劇，養(yǎng)老保障的開支不斷增加，不僅給整個(gè)經(jīng)濟(jì)社會帶來巨大沖擊，同時(shí)也使政府財(cái)政負(fù)擔(dān)加重，勞動(dòng)成本上升，進(jìn)一步阻礙了經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。針對養(yǎng)老出現(xiàn)的種種問題，美國政府在20世紀(jì)70年代末和80年代初圍繞養(yǎng)老保障發(fā)展和改革進(jìn)行了深入的探討，也采取了一系列全面的改革措施。

2.美國退休年齡的相關(guān)因素狀況

影響退休年齡的因素有很多，在改革過程中主要考慮的是人口老齡化程度、撫養(yǎng)比、勞動(dòng)參與率、預(yù)期壽命等，通過對《全球社會保障報(bào)告》2010-2011年數(shù)據(jù)以及世界銀行WDI數(shù)據(jù)庫的相關(guān)數(shù)據(jù)的分析和預(yù)測，可以全面地考察美國實(shí)施彈性退休年齡的一些相關(guān)因素的現(xiàn)實(shí)性和可行性，具體情況如表2：

由表2可以看出，首先美國的老齡化程度不斷加深。美國的老齡化指數(shù)上升到20%以上，老齡化程度非常嚴(yán)重，在職勞動(dòng)人員會隨著老齡化的加重承受日益嚴(yán)重的養(yǎng)老負(fù)擔(dān)。

其次，美國相當(dāng)一部分老年人口的受教育程度很高，并隨著預(yù)期壽命的不斷延長，加上越來越多的老人擁有較高的文憑和工作技能，老年人的勞動(dòng)參與率也不斷增長。同時(shí)由于較長的受教育時(shí)間會縮短勞動(dòng)者在職工作的年限，過早的退休實(shí)際上不利于接受高等教育人群的工作和人力資源使用，因此這也是美國實(shí)行彈性退休年齡的現(xiàn)實(shí)需求。

最后，由于人口老齡化趨勢使得贍養(yǎng)率不斷上升，由于制度轉(zhuǎn)型帶來的轉(zhuǎn)制成本和隱性債務(wù)問題也一直存在，各種因素的綜合作用，使得美國的基本養(yǎng)老基金日益收不抵支，面臨著日益加重的養(yǎng)老財(cái)政負(fù)擔(dān)，這也是促使美國養(yǎng)老制度改革的影響因素之一。

3.美國彈性退休制度的具體措施

美國對于退休年齡的調(diào)整措施最早是在1978年4月，美國總統(tǒng)卡特簽署了一項(xiàng)法律規(guī)定，禁止對私營企業(yè)部門70歲以下的職工實(shí)施強(qiáng)制性退休。雖然當(dāng)時(shí)沒有對具體的彈性退休年齡進(jìn)行規(guī)定，但實(shí)際上這就從法律層面開始推行彈性化的靈活退休年齡制度。1986年11月，里根總統(tǒng)簽署了禁止根據(jù)年齡強(qiáng)制退休的法案，除某些行業(yè)如空中交通調(diào)度員、中央情報(bào)局和聯(lián)邦調(diào)查局特工人員外，禁止根據(jù)年齡對職工實(shí)行強(qiáng)制退休。這就擴(kuò)大了禁止強(qiáng)制退休年齡規(guī)定的范圍，同時(shí)，相關(guān)的彈性退休年齡制度的具體實(shí)施方法也開始明確。

1983年美國政府修訂了《社會保障法案》，提出要實(shí)行彈性退休年齡。在美國，由于實(shí)行彈性退休制度，“退休年齡”的涵義就被分為四種：（1）停止工作但不領(lǐng)取養(yǎng)老金的年齡；（2）停止工作并開始領(lǐng)取養(yǎng)老金的年齡；（3）繼續(xù)工作但不領(lǐng)取養(yǎng)老金的年齡；（4）繼續(xù)工作并開始領(lǐng)取養(yǎng)老金的年齡。開始領(lǐng)取養(yǎng)老金的最低年齡為62歲，最晚年齡為70歲，只要滿足相應(yīng)領(lǐng)取養(yǎng)老金的其他條件，老年人可以選擇在這個(gè)年齡區(qū)間之內(nèi)的任何年齡點(diǎn)開始領(lǐng)取養(yǎng)老金，但是領(lǐng)取的額度會根據(jù)領(lǐng)取年齡不同有所差異。早于這個(gè)年齡領(lǐng)取養(yǎng)老金的勞動(dòng)者將在全額養(yǎng)老金基礎(chǔ)之上有所減少，而晚于這個(gè)年齡領(lǐng)取養(yǎng)老金的將獲得一定的補(bǔ)償。根據(jù)美國目前對于彈性退休年齡制度的法律規(guī)定，法定退休年齡也就是所謂的正常退休年齡（Normal Retirement Age），是指可以全額領(lǐng)取養(yǎng)老金的最低年齡，它的設(shè)計(jì)是按人口出生時(shí)間動(dòng)態(tài)而設(shè)定，而且男女退休年齡統(tǒng)一。具體來看，美國退休的彈性制度設(shè)計(jì)主要在于兩方面：

（1）養(yǎng)老金領(lǐng)取年齡的靈活選擇性

第一，如果勞動(dòng)者在66歲法定退休年齡之前選擇退休領(lǐng)取養(yǎng)老金，如果提前退休的時(shí)間不超過36個(gè)月，則每提前一個(gè)月退休，養(yǎng)老金在全額基礎(chǔ)上減少0.555%，如果提前退休時(shí)間超過了36個(gè)月，那么未超出36個(gè)月的部分仍按照每個(gè)月削減0.555%的比例，超出部分按照每提前一個(gè)月退休，養(yǎng)老金減少0.416%。第二，如果勞動(dòng)者在正常退休年齡之后領(lǐng)取養(yǎng)老金，則會根據(jù)晚于法定年齡的時(shí)間給予相應(yīng)的獎(jiǎng)勵(lì)措施，選擇退休的時(shí)間越晚，給予的獎(jiǎng)勵(lì)力度越大。在超過正常退休年齡之后，勞動(dòng)者每晚一個(gè)月退休，就會在全額養(yǎng)老金的基礎(chǔ)之上增加0.67%，以此累加直到最晚退休年限。具體辦法見表3：

（2）退休人員的返聘政策

美國的彈性退休制度還表現(xiàn)在退休人員可以自主選擇重新回到工作崗位繼續(xù)工作的權(quán)利，所謂的“退休返聘”。具體的退休返聘人員也分為兩類：一種是未達(dá)到正常退休年齡的返聘人員，這一部分退休者一邊領(lǐng)取養(yǎng)老金，一邊繼續(xù)工作領(lǐng)取相應(yīng)工資，實(shí)際上有雙重收入，這與養(yǎng)老金保障基本生活水平的初衷相違背，因此政府通常對于這一類返聘勞動(dòng)者會選擇按比例削減養(yǎng)老金。一方面防止一些高收入者收入畸高，擴(kuò)大貧富差距，因?yàn)橛心芰Ψ灯傅耐诵萑藛T大多是專業(yè)技術(shù)或管理階層人員，通常收入就比較高。另一方面，防止這一部分返聘退休人員由于已有養(yǎng)老金領(lǐng)取，從而降低了對勞動(dòng)報(bào)酬的要求，而且退休人員繼續(xù)工作通常不需要繳納社會保險(xiǎn)相關(guān)費(fèi)用，人力成本更低，對企業(yè)更有吸引力，這樣在勞動(dòng)市場上對青年就業(yè)者不公平。

另外一種是已經(jīng)達(dá)到或超過正常退休年齡的返聘人員，由于這一部分退休人員已經(jīng)開始領(lǐng)取全額養(yǎng)老金，退休時(shí)間已經(jīng)較晚，因此政府不再削減其養(yǎng)老金，但是會根據(jù)其返聘的工資收入征收一部分的工薪稅，從而調(diào)整其收入水平。因此，對于一些退休返聘人員來說，雖然退休之后重返工作崗位會增加其勞動(dòng)報(bào)酬收入，但是可能會因?yàn)榭偸杖氲倪^高遭受養(yǎng)老金的削減，尤其是對于一些高收入人群，選擇退休返聘的收入邊際效應(yīng)會遞減，對于他們來說也就得不償失，那么退休返聘的吸引力就不大。因此，只有預(yù)期返聘收入會超過不工作的收入時(shí)，或者退休者更享受工作樂趣時(shí)才會選擇退休后繼續(xù)工作。

（二）英國彈性退休年齡政策的實(shí)施背景及其主要內(nèi)容

1.改革的相關(guān)背景

當(dāng)前，英國65歲以上人口占人口總數(shù)的16%，預(yù)計(jì)到2050年這一比重將上升到28.8%，老年人口比重會超過青少年人口的比重。除了不斷加深的老齡化程度，英國政府推動(dòng)彈性退休年齡政策的動(dòng)力還來自以下幾方面的原因：

（1）沉重的養(yǎng)老財(cái)政負(fù)擔(dān)

英國養(yǎng)老保險(xiǎn)財(cái)政支出占財(cái)政總支出的12%，2010年養(yǎng)老保險(xiǎn)支出占GDP的比重達(dá)到6.7%，而同年度中國的養(yǎng)老保險(xiǎn)支出僅占GDP的2.2%，預(yù)計(jì)到2050年英國的養(yǎng)老保險(xiǎn)支出將達(dá)到GDP的8.1%。養(yǎng)老金支付一直是英國社會保障項(xiàng)目支出中的最大部分。每年英國政府都承受著巨大的財(cái)政壓力，養(yǎng)老金缺口甚至一度達(dá)到570億英鎊，福利國家下的養(yǎng)老危機(jī)日益突顯，為了緩解這一矛盾，實(shí)行彈性退休年齡成了減輕和轉(zhuǎn)移部分危機(jī)的最好方式。

（2）養(yǎng)老待遇水平不足

英國的養(yǎng)老保障待遇水平不能滿足老年人需要成為日益嚴(yán)重的問題。這主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面，一是國家基本養(yǎng)老金水平較低。另一方面原因在于英國構(gòu)建的多支柱保障體系，但由于近些年英國社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的疲軟，加上資本市場的不穩(wěn)定，企業(yè)年金失去了生存的有利環(huán)境，許多企業(yè)的年金計(jì)劃都面臨虧損，陷入赤字危機(jī)，這直接影響到老年人的養(yǎng)老待遇水平。

（3）技能型勞工的缺乏

事實(shí)上英國社會正面臨著嚴(yán)重的技能型勞工的匱乏。而老年勞動(dòng)者在某些領(lǐng)域可能擁有更為豐富的技能和經(jīng)驗(yàn)。表4顯示，英國青年年齡組和老年年齡組在受教育程度上處于不同水平，雖然青年勞動(dòng)者在高學(xué)歷水平上要高于老年勞動(dòng)者，但是在基礎(chǔ)水平教育上老年勞動(dòng)者具有更高比例，也就說明很多老年勞動(dòng)者屬于技術(shù)型勞動(dòng)力，在一些基礎(chǔ)性、技術(shù)型工作崗位上發(fā)揮了更重要的作用，并且這一部分勞動(dòng)者往往通過豐富的工作經(jīng)驗(yàn)和熟練的勞動(dòng)技能彌補(bǔ)教育水平的偏低，因此即使與年輕勞動(dòng)者競爭也具有一定優(yōu)勢。

（4）自助的傳統(tǒng)文化背景

英國社會的傳統(tǒng)文化價(jià)值觀的主流是為自我滿足而奮斗的精神，強(qiáng)調(diào)張揚(yáng)個(gè)性，強(qiáng)調(diào)維護(hù)個(gè)人自尊，注重獨(dú)立自主發(fā)揮個(gè)人潛力，強(qiáng)化個(gè)人權(quán)利意識，自我實(shí)現(xiàn)是人生的最高需求和目的。這樣的傳統(tǒng)價(jià)值觀和社會文化背景同樣對英國的就業(yè)產(chǎn)生一定的影響，尤其是對老年人選擇繼續(xù)工作獲得生活上的支持有積極的鼓勵(lì)作用。

2.英國彈性退休年齡改革的政策措施

英國政府對于退休年齡以及整個(gè)養(yǎng)老保障制度的改革主要是在金融危機(jī)下，經(jīng)濟(jì)遭受巨大打擊而面臨嚴(yán)重財(cái)政赤字和公共債務(wù)危機(jī)，而作為老牌福利國家，養(yǎng)老金支出在財(cái)政中所占比例很高。同時(shí)，優(yōu)厚的福利待遇會使得更多活得更久的老年人不愿意繼續(xù)工作而依靠養(yǎng)老金生活，反而要消耗更多的養(yǎng)老福利支出。根據(jù)估算，如果英國的老年人退休年齡每增加1歲，就會使得個(gè)人繳納養(yǎng)老費(fèi)用提高3個(gè)百分點(diǎn)，而與此同時(shí)政府的養(yǎng)老金財(cái)政支出也將每年節(jié)省50億英鎊，這樣就可以一定程度上緩解政府的養(yǎng)老金財(cái)政壓力。英國當(dāng)前的彈性退休年齡的改革主要包括以下兩個(gè)方面的內(nèi)容：

（1）取消強(qiáng)制退休制度

除了提高退休年齡的相關(guān)政策出臺之外，取消強(qiáng)制退休政策就成了英國養(yǎng)老事業(yè)改革的另一個(gè)突破點(diǎn)。2011年4月，英國政府宣布將開始逐步取消強(qiáng)制退休的年齡政策規(guī)定。英國取消強(qiáng)制性退休，一方面是為了消除勞動(dòng)力市場上的年齡歧視行為，增強(qiáng)老年勞動(dòng)者的工作積極性和貢獻(xiàn)率，從而增加稅收，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。另一方面，英國目前大約還有85萬65歲以上的勞動(dòng)者在工作中，沒有顯示他們的勞動(dòng)水平低下。由于廢除了強(qiáng)制性退休政策，可以更好地推行彈性退休的政策。由此，英國政府認(rèn)為這將在解決政府養(yǎng)老壓力的同時(shí)，給予勞動(dòng)者更多的選擇空間，同時(shí)激勵(lì)雇主積極建設(shè)養(yǎng)老金計(jì)劃，提高英國人的退休保障力度。

（2）英國延遲退休的激勵(lì)政策

英國在延遲退休年齡計(jì)劃的基礎(chǔ)上也設(shè)定了相關(guān)的激勵(lì)性政策規(guī)定，例如英國政府規(guī)定，從2005年4月開始，退休者在領(lǐng)取國家基本養(yǎng)老金時(shí)，只要達(dá)到相關(guān)領(lǐng)取條件，可以根據(jù)個(gè)人情況自由選擇領(lǐng)取年齡，并且可一直延遲至70歲領(lǐng)取。領(lǐng)取養(yǎng)老金的開始時(shí)間每向后延遲一周，養(yǎng)老金增加0.2%，每延遲5周，養(yǎng)老金就會增長1%，若持續(xù)延遲領(lǐng)取養(yǎng)老金，則養(yǎng)老金將每年增加10.4%。此外，英國政府還對延遲領(lǐng)取養(yǎng)老金的勞動(dòng)者收入采取一定的稅收減免措施，以鼓勵(lì)晚退休和晚領(lǐng)取養(yǎng)老金。2006年，英國政府規(guī)定公務(wù)員的退休年齡將由60歲逐步提高到65歲，但是根據(jù)實(shí)際情況和自主選擇，符合一定條件的公務(wù)員也可以選擇在60歲退休。

（三）德國彈性退休年齡政策的實(shí)施背景及其主要內(nèi)容

1.改革的相關(guān)背景

為了維護(hù)代際之間的公平和養(yǎng)老事業(yè)的穩(wěn)定發(fā)展，解決社會的養(yǎng)老負(fù)擔(dān)，德國政府也開始逐步調(diào)整退休年齡，但在改革退休年齡過程中也具有自身背景的獨(dú)特性。

（1）養(yǎng)老金賬戶充足下的人口變動(dòng)壓力

實(shí)際上，促使德國政府著手推進(jìn)改革養(yǎng)老制度和退休年齡的主要原因是德國人口的變動(dòng)所帶來的當(dāng)前以及未來的養(yǎng)老壓力，加重的老齡化趨勢和人口預(yù)期壽命的繼續(xù)延長是導(dǎo)致德國調(diào)整退休年齡的最為直接的因素。德國長期所執(zhí)行的法定退休年齡來自于1957年所制定的退休政策，一直以來沒有任何變化的原因是基于政策制定時(shí)對人口出生率不斷提高的預(yù)設(shè)。然而，德國乃至整個(gè)歐洲的出生率實(shí)際上一直在下降，老齡化一直在不斷加深，德國的人口結(jié)構(gòu)也發(fā)生了巨大變化。具體情況見表5：

根據(jù)表5數(shù)據(jù)可知，德國的老齡化人口比重速度上升高于青年勞動(dòng)力，人口撫養(yǎng)比增長速度加快。截至2010年德國的65歲以上的人口比重已達(dá)到了20.5%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高出國際平均老齡化標(biāo)準(zhǔn)。而根據(jù)經(jīng)合組織對德國勞動(dòng)力和人口數(shù)據(jù)的相關(guān)預(yù)測顯示，預(yù)計(jì)到2030年德國65歲以上人口將達(dá)到2200萬，占總?cè)丝诒戎剡_(dá)到27.5%，老齡化水平將進(jìn)一步加深。同時(shí)，德國的在職勞動(dòng)者數(shù)量將以基本相同的速度減少，這將給就業(yè)人員帶來巨大的壓力，需要承擔(dān)更大的繳費(fèi)負(fù)擔(dān)。據(jù)表5可知德國人口的平均壽命不斷增加，這就會使得人們領(lǐng)取養(yǎng)老金的時(shí)間更長。在法定退休年齡制定之后的幾十年中，德國人口壽命約增加了8.2歲，而領(lǐng)取養(yǎng)老金的時(shí)間也增加了8年。歐洲統(tǒng)計(jì)局也在2011年的統(tǒng)計(jì)報(bào)告中指出，德國是歐盟27個(gè)成員國中年輕人比例最低，退休人員比例最高的國家。由此可見，預(yù)期壽命的延長直接會導(dǎo)致同等領(lǐng)取退休金年限的增加。但更值得注意的是繳納時(shí)間并沒有任何改變，并且繳納的人數(shù)正在不斷減少，即使當(dāng)前財(cái)政養(yǎng)老資金充足，在未來也必然會給德國的養(yǎng)老支付帶來沉重壓力。因此，調(diào)整退休年齡成了化解這一矛盾的可行措施。

（2）普遍化的提前退休現(xiàn)象

在德國，實(shí)際上一直存在著實(shí)際退休年齡早于法定退休年齡的現(xiàn)象。在2011年德國的總退休人口67.4萬中，其中提前退休的人就有32萬，占總數(shù)的將近一半，平均退休年齡提前3年2個(gè)月，這一方面和相關(guān)的提倡合理提前退休的政策安排有關(guān)，另一方面也與德國民眾的個(gè)人選擇有關(guān)。

根據(jù)對1965--2000年的德國實(shí)際退休年齡的相關(guān)數(shù)據(jù)的統(tǒng)計(jì)分析，德國在1965—1980年男性的實(shí)際平均退休年齡為64.7歲，女性實(shí)際平均退休年齡為63歲，而在1990-2000年之間男性的實(shí)際平均退休年齡為60.3歲，女性為59.9歲。由此可見，在法定的退休年齡之下，德國普遍選擇了提前退休，并且平均退休年齡有著較為顯著的提前趨勢，實(shí)際退休年齡與法定退休年齡的差距有不斷擴(kuò)大的趨勢。德國在1992年之前的法定退休年齡為男性63歲，女性60歲，對比實(shí)際退休年齡可知，同時(shí)期男性和女性的退休年齡實(shí)際上提前了2.7歲和0.1歲。實(shí)際退休年齡的提前會進(jìn)一步在平均壽命延長的情況下增加養(yǎng)老金的支付時(shí)間，結(jié)合德國的人口結(jié)構(gòu)變動(dòng)情況，這一現(xiàn)象實(shí)際上會對德國的養(yǎng)老事業(yè)產(chǎn)生巨大的沖擊和影響。

（3）養(yǎng)老金支付模式的影響

德國長期執(zhí)行現(xiàn)收現(xiàn)付的養(yǎng)老金支付模式，這種模式需要較低的撫養(yǎng)比和較高的出生率基礎(chǔ)上才能夠得以維持。目前在整個(gè)歐洲都面臨劇烈的老齡化危機(jī)的沖擊下，現(xiàn)收現(xiàn)付制在應(yīng)對能力上已經(jīng)表現(xiàn)得相當(dāng)吃力。德國2007年的養(yǎng)老保險(xiǎn)支出占總財(cái)政支出的24.5%，在整個(gè)歐美地區(qū)都位居前列，另外在2010年養(yǎng)老保險(xiǎn)占德國GDP的比重也高達(dá)10.2%，同時(shí)期的英國僅占到6.7%，可見德國的養(yǎng)老財(cái)政負(fù)擔(dān)之重。此外，2010年德國的老年人口撫養(yǎng)比為30.9%，而同期美國的撫養(yǎng)比為19.4%，英國為25.1%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于其他歐美國家，被供養(yǎng)人數(shù)已經(jīng)超過了在職人數(shù)，這對于現(xiàn)收現(xiàn)付的養(yǎng)老籌資模式來說是一個(gè)巨大的沖擊，不僅會給在職勞動(dòng)者帶來巨大的繳費(fèi)壓力，還會進(jìn)一步提高勞動(dòng)力成本，降低國際競爭力。

2.德國的退休年齡改革措施

德國由于其特殊的國家環(huán)境和養(yǎng)老制度發(fā)展歷史背景，在改革退休年齡的措施上比較緩慢和滯后，并帶有自身獨(dú)特的特點(diǎn)。

（1）“半退休”制度改革

德國關(guān)于退休年齡的改革主要集中在兩方面，一方面是通過立法形式延遲退休年齡，另一方面是通過配套措施倡導(dǎo)提前退休，以不同的形式維護(hù)各個(gè)群體的利益，防止因退休政策的調(diào)整危害到某些群體的現(xiàn)有利益，從而形成了德國獨(dú)具特色的彈性退休制度。

1992年德國政策規(guī)定允許公民在法定制度下選擇提前退休，不再強(qiáng)制性地按照統(tǒng)一退休年齡執(zhí)行。其中規(guī)定了婦女、失業(yè)者和殘疾人允許早于63歲（當(dāng)時(shí)的法定退休年齡是63歲）領(lǐng)取養(yǎng)老金。這樣類似于半退休的制度安排實(shí)際上也受到了政府的肯定和支持，也在其他行業(yè)領(lǐng)域推行。因?yàn)榘凑者@項(xiàng)規(guī)定的要求，不僅能保障即將退休人員具有靈活的退休時(shí)間選擇權(quán)利，更重要的是避免了延遲退休會帶來的工作崗位“置換效應(yīng)”，從減少對勞動(dòng)就業(yè)的壓力。

此外，為了能夠提供更多的就業(yè)機(jī)會，德國工會還倡導(dǎo)雇員進(jìn)行工作時(shí)間儲蓄，也就是那些選擇提前退出全職工作的勞動(dòng)者，通過將自己在非全職的工作時(shí)間縮短到原來的70%之后，可以獲得將工資收入提高到82%的獎(jiǎng)勵(lì)，也就是政府希望通過這樣一種彈性的安排，使得仍具有一定勞動(dòng)能力但計(jì)劃提前退休的職工能夠在55-60歲之間通過全職工作來補(bǔ)償未來非全職工作的時(shí)間，然后再通過一定時(shí)間的非全職工作直到完全退休的“半退休”制度設(shè)計(jì)。通過這樣的安排，勞動(dòng)者可以具有更加靈活的、自主的就業(yè)和退休安排，在部分就業(yè)時(shí)一邊領(lǐng)取一定的養(yǎng)老金和部分工資收入，另外仍承擔(dān)一定的養(yǎng)老金繳費(fèi)義務(wù)，并隨著距離退休年齡越來越近，養(yǎng)老金會逐漸增加，繳費(fèi)負(fù)擔(dān)會不斷減輕，養(yǎng)老金在這期間被分為30%、50%、70%三個(gè)檔次，直到完全退休后領(lǐng)取全額養(yǎng)老金。

德國這種“半退休”制度設(shè)計(jì)實(shí)現(xiàn)了勞動(dòng)者從全職工作逐步減少工作時(shí)間向完全退出工作領(lǐng)域的轉(zhuǎn)變，并在這期間既獲得一定養(yǎng)老金和收入補(bǔ)償，激勵(lì)勞動(dòng)者繼續(xù)工作，又能夠繼續(xù)承擔(dān)一部分繳費(fèi)，減輕年輕勞動(dòng)者的繳費(fèi)負(fù)擔(dān)，同時(shí)為年輕就業(yè)者提供更多的就業(yè)機(jī)會。這種彈性的設(shè)計(jì)更加符合德國的現(xiàn)實(shí)需要，也更加科學(xué)，實(shí)際上這是一種有條件的退休政策設(shè)計(jì)，即以靈活的養(yǎng)老金來補(bǔ)充一部分的就業(yè)收入，從而換取繼續(xù)繳費(fèi)的義務(wù)和一定的工作崗位，并成為完全退休時(shí)收入情況和生活狀況的前提條件，更加具有前瞻性和發(fā)展前景。

在調(diào)整退休年齡的同時(shí)也對不同退休選擇的養(yǎng)老金領(lǐng)取制定了相關(guān)規(guī)定，首先勞動(dòng)者在退休前至少要繳納45年的養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)用，才能夠在完全退休時(shí)拿到全額的養(yǎng)老保險(xiǎn)金支付。其次，德國政府規(guī)定了提前或延遲退休的獎(jiǎng)懲措施，勞動(dòng)者每提前一年退休，養(yǎng)老金減發(fā)3.6%，而每延遲退休一年，養(yǎng)老金增發(fā)6%。由此可見，實(shí)際上德國政府在鼓勵(lì)延遲退休的政策方面力度比較大。

（2）延遲退休政策的配套措施

在德國的許多企業(yè)都存在著對50歲及以上的老齡勞動(dòng)者的年齡歧視，大多不愿意繼續(xù)雇傭他們。為了解決這一問題，德國政府就提出了所謂的“動(dòng)議50+”計(jì)劃，目的就是為了推動(dòng)50歲及其以上勞動(dòng)者的就業(yè)問題，為此，一方面通過積極政策鼓勵(lì)50歲以上勞動(dòng)者去從事低于失業(yè)前工資待遇的工作，并由社會福利部門及失業(yè)保險(xiǎn)對喪失的所得標(biāo)準(zhǔn)支付一定比例的補(bǔ)償；另一方面政府會通過一些獎(jiǎng)勵(lì)措施、優(yōu)惠政策和補(bǔ)貼，招募或鼓勵(lì)企業(yè)為這些人員提供一定數(shù)量的工作崗位，從而為在就業(yè)中趨于弱勢的老年就業(yè)群體提供尋找薪金較低的職業(yè)保障。當(dāng)然，其最終的目的還是為了促進(jìn)這一部分人員自發(fā)地延遲退休年齡，從而更好地推動(dòng)彈性退休年齡政策的實(shí)施。

三、彈性退休年齡制度設(shè)計(jì)的國際經(jīng)驗(yàn)啟示

在完善養(yǎng)老保障體系的道路上，大部分國家都會選擇不斷彈性化退休年齡的方案，盡管具體措施具有各自的特殊性，但在改革的過程中具有一定的規(guī)律性和經(jīng)驗(yàn)值得借鑒。

（一）我國應(yīng)構(gòu)建彈性化的退休年齡制度

退休年齡制度的調(diào)整會受到人口老齡化、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等客觀因素的影響，同時(shí)不同人群會從各自利益出發(fā)主觀上制約或者支持這種調(diào)整。我國的延遲退休年齡政策在年輕人與老年人之間、男性與女性之間、藍(lán)領(lǐng)職工與白領(lǐng)職工之間、高收入者與低收入者之間以及機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工與企業(yè)職工之間引起了廣泛爭議。每一種呼聲的背后都有其一定的合理性，為何沒有達(dá)成一致的共識？這其中最主要的原因還在于我國的延遲退休年齡政策缺乏個(gè)人選擇的靈活性，實(shí)行了“一刀切”的做法。

在當(dāng)前年輕勞動(dòng)人口下降和退休人員增多的背景下，要想緩解由此帶來的養(yǎng)老保障系統(tǒng)的財(cái)務(wù)困難和勞動(dòng)力的不足，以國外普遍經(jīng)驗(yàn)來看，最直接和有效的做法就是改革退休制度，保證退休年齡的彈性化。實(shí)行彈性退休年齡在老年人口數(shù)量龐大的中國可以說是一項(xiàng)具有系統(tǒng)性和復(fù)雜性的巨大的社會工程，這就要求我們必須在借鑒國外成熟經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上結(jié)合我國經(jīng)濟(jì)區(qū)域性差異明顯、養(yǎng)老金缺口巨大、資本行業(yè)成長高速階段等特點(diǎn)，找準(zhǔn)改革的切入點(diǎn)。根據(jù)人口平均壽命，我國的退休年齡制度改革應(yīng)該分兩步走的策略，首先應(yīng)該分階段地提高女性的法定退休年齡至60歲，與男性保持一致；其次，以60歲法定退休年齡為基準(zhǔn)，前后各5歲，構(gòu)建55-65歲的彈性退休年齡制度，職工在此范圍自愿選擇退休年齡。

本文不贊成把法定退休年齡設(shè)定為65歲，雖然許多發(fā)達(dá)國家都這么規(guī)定，但這些國家的平均壽命遠(yuǎn)高于我國；如果我國這么做的話，平均領(lǐng)取養(yǎng)老金時(shí)間將不超過10年，而相對于繳費(fèi)40年來說，這種政策規(guī)定顯然損害參保人的利益，缺乏社會公平。

（二）彈性退休年齡改革的特殊背景和時(shí)機(jī)選擇

盡管改革的具體措施有所不同，但是除去各個(gè)國家改革的自身內(nèi)因外，在改革的宏觀背景上發(fā)達(dá)國家的退休年齡調(diào)整具有一致性，這主要包括人口老齡化、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型和工作方式變化等，在把握宏觀發(fā)展方向的前提下，找準(zhǔn)改革的時(shí)機(jī)會使得政策改革更具有前瞻性和主動(dòng)性。

發(fā)達(dá)國家大多都經(jīng)歷了二次世界大戰(zhàn)之后的退休年齡的提高，這主要是由于在之前制定的退休年齡普遍偏早，經(jīng)濟(jì)的復(fù)蘇和發(fā)展使得勞動(dòng)力短缺，由此造成勞動(dòng)力市場供給不足，因此在1949年到1993年之間，退休年齡提高作為戰(zhàn)后養(yǎng)老制度改革的主要理念，根本上是由戰(zhàn)后經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要和發(fā)達(dá)國家人口紅利政策傾向所造成的。此外，到了20世紀(jì)70年代以后，經(jīng)濟(jì)開始普遍下滑，勞動(dòng)力過剩使得就業(yè)壓力增加，為了解決年輕勞動(dòng)力就業(yè)也是各國推行降低退休年齡和提前退休盛行的原因。與國外一樣，我國也經(jīng)歷了“嬰兒潮”的特殊人口變動(dòng)階段，即在1962-1979年這期間有將近4億多人口出生，按照現(xiàn)行男60歲、女50歲的退休政策來看，現(xiàn)階段這一部分人群正面臨退休的小高峰，退休人員的逐漸增多將會給我國還不成熟的養(yǎng)老體系造成巨大沖擊。另外，我國的人口紅利正在逐漸消失，屆時(shí)隨著這一批人口進(jìn)入退休階段，我國的勞動(dòng)力會不斷減少，由此以我國現(xiàn)行的養(yǎng)老金籌資模式來說，代際矛盾將會一定程度上加深。綜上所述，我國延遲退休年齡和實(shí)行彈性退休年齡的條件和時(shí)機(jī)已經(jīng)成熟。

因此，我國一定要在真正的危機(jī)和矛盾顯現(xiàn)之前就做好準(zhǔn)備，這樣在出臺涉及如此多利益調(diào)整的政策時(shí)才能最大程度地化解政策震蕩，更加有效地抵御養(yǎng)老問題。事實(shí)上，縱觀發(fā)達(dá)國家調(diào)整退休年齡的改革過程，都會面對相當(dāng)大的阻力和困難，尤其是加之其力量強(qiáng)大的工會的反對，還有公民的普遍不歡迎，這就需要在宏觀環(huán)境的有效預(yù)測之下，前期做好輿論宣傳準(zhǔn)備工作，準(zhǔn)確把握改革的時(shí)機(jī)，推出合理化的改革方案，并嚴(yán)格按照方案計(jì)劃執(zhí)行相關(guān)政策，這在我國顯得尤為重要。

（三）制定獎(jiǎng)懲措施和激勵(lì)機(jī)制

調(diào)整退休年齡雖然從長遠(yuǎn)角度看是為了追求公共利益的最大化，但從國外經(jīng)驗(yàn)來看，這一調(diào)整政策在設(shè)計(jì)和執(zhí)行階段都會面臨民眾的抵抗，根本原因還是在于在短期來看，調(diào)整退休年齡勢必會在一定程度上給部分勞動(dòng)者帶來一定的損失，這就要求在政策推行中設(shè)計(jì)好相應(yīng)的獎(jiǎng)懲激勵(lì)措施，從而保證政策的有效執(zhí)行。

通過國外的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)中可以看出，獎(jiǎng)懲激勵(lì)機(jī)制的設(shè)計(jì)具有多樣化，除了嚴(yán)格退休的年齡、工作時(shí)間、繳費(fèi)年限等資格條件之外，還可以對提前退休的勞動(dòng)者處以減少養(yǎng)老金的懲罰，對于延遲退休的勞動(dòng)者，除了增加一定比例的養(yǎng)老金外，還可以對其再就業(yè)部分的收入實(shí)行減免稅收，從而鼓勵(lì)勞動(dòng)者延遲退出勞動(dòng)領(lǐng)域。但是在激勵(lì)和懲罰的力度上，不同的國家和地區(qū)存在差異，在有些國家，由于激勵(lì)措施設(shè)計(jì)不當(dāng)造成激勵(lì)不足或懲罰太弱，會使得該措施不能達(dá)到相應(yīng)目的；或者由于激勵(lì)條件太過優(yōu)厚，不僅會增加國家的財(cái)政負(fù)擔(dān)，也會產(chǎn)生“搭便車”效應(yīng)，甚至引起公平性方面的問題。

因此，獎(jiǎng)懲措施和激勵(lì)機(jī)制的合理設(shè)計(jì)是其有效運(yùn)行的關(guān)鍵，在確定相關(guān)措施過程中要注意以下幾個(gè)方面：首先，要確定合理的激勵(lì)范圍和標(biāo)準(zhǔn)，對于不同收入的人群要有所差異；其次，要考慮到行業(yè)的差異性，有些行業(yè)本身對于老年勞動(dòng)者的需求就比較大，或者其屬性會使從事該行業(yè)的勞動(dòng)者必然性地延長工作時(shí)間，那么對于這些行業(yè)的激勵(lì)就應(yīng)該相應(yīng)減弱；最后，要考慮公平性問題，不同收入階層的人因延遲退休而獲得的激勵(lì)應(yīng)該具有一定的力度和水平，同時(shí)對于危險(xiǎn)I生行業(yè)和低收入行業(yè)的勞動(dòng)者應(yīng)給予更多的激勵(lì)條件，使其能獲得更高的養(yǎng)老收入，從而能充分發(fā)揮出養(yǎng)老保障的再分配和調(diào)劑作用，否則在不合理的激勵(lì)框架下進(jìn)一步擴(kuò)大收入差距，就會使得延長退休成了“劫富濟(jì)貧”的措施，那么對于政策的充分性和持久性方面就會有所影響。

根據(jù)國外的經(jīng)驗(yàn)和我國現(xiàn)行養(yǎng)老金政策，我們認(rèn)為可以作如下設(shè)計(jì)：超過60歲的法定退休年齡，每延遲一年退休，則個(gè)人養(yǎng)老金提高1%，延長兩年提高4%，以此類推直到最晚退休年齡為止。反之，59歲退休，減發(fā)1%的養(yǎng)老金，以此類推直到最早退休年齡。這樣就形成彈性退休年齡與養(yǎng)老金領(lǐng)取的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，使勞動(dòng)者在退休之前對其退休年齡選擇下的養(yǎng)老金待遇有清晰的預(yù)期，通過勞動(dòng)者的理性選擇使個(gè)體的預(yù)期與社會目標(biāo)相結(jié)合（參見表6）。