姚忠偉

隨著我國(guó)改革進(jìn)入攻堅(jiān)期和深水區(qū)，經(jīng)濟(jì)體制深刻變革，社會(huì)結(jié)構(gòu)深刻變動(dòng)，利益格局深刻調(diào)整，思想觀念深刻變化，基層社會(huì)治理的局勢(shì)日益紛繁復(fù)雜，治理任務(wù)更為艱巨和繁重，創(chuàng)新基層社會(huì)治理成為時(shí)代發(fā)展的必然要求。

一、法治與社會(huì)治理創(chuàng)新相互關(guān)系解讀

由于利益格局日趨復(fù)雜與利益表達(dá)訴求日益多元，以單向行政管控為主的社會(huì)運(yùn)行模式已然不能適應(yīng)社會(huì)發(fā)展需求，黨的十八屆三中全會(huì)首次提出“創(chuàng)新社會(huì)治理體制”的命題。黨的十八屆四中全會(huì)強(qiáng)調(diào)推進(jìn)基層治理的法治化，指出“全面推進(jìn)依法治國(guó)，基礎(chǔ)在基層，工作重點(diǎn)在基層”，提出了“堅(jiān)持系統(tǒng)治理、依法治理、綜合治理、源頭治理，提高社會(huì)治理法治化水平”和“推進(jìn)基層治理法治化”的要求。

社會(huì)治理創(chuàng)新與法治本身分屬于兩個(gè)不同領(lǐng)域，它們的理論來源和實(shí)踐基礎(chǔ)亦不盡相同，但兩者聯(lián)系密切。一方面，社會(huì)治理創(chuàng)新需要法治。從社會(huì)發(fā)展和國(guó)家治理體系現(xiàn)代化的角度分析，實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理創(chuàng)新不僅需要黨政機(jī)關(guān)、社會(huì)組織及個(gè)人的共同參與，更需要法治的保障。從法律的角度看來，創(chuàng)新社會(huì)治理要求在形式法治上彰顯法律的權(quán)威與作用，在程序法治上規(guī)范社會(huì)治理各項(xiàng)事務(wù)，在實(shí)質(zhì)法治上完善社會(huì)治理體制，在民生法治上尊重民眾根本權(quán)益。法治作為一種理性的手段和原則，為改進(jìn)社會(huì)治理方式提供了必要的優(yōu)勢(shì)資源。從本質(zhì)上來說，社會(huì)治理創(chuàng)新的目標(biāo)是法治化，就是要在法治的框架下改進(jìn)社會(huì)治理方式，并使社會(huì)治理的各項(xiàng)工作都有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究。進(jìn)而實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理與法治二者的均衡，并最終構(gòu)建起一個(gè)科學(xué)理性的社會(huì)治理體制。另一方面，社會(huì)治理創(chuàng)新推動(dòng)法治發(fā)展。法治方略如何在社會(huì)治理中深入推進(jìn)與切實(shí)保障“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公共參與”，在實(shí)踐中并無既定的模式，尚需進(jìn)一步探討。豐富生動(dòng)的社會(huì)治理創(chuàng)新實(shí)踐會(huì)對(duì)法治提出緊迫的新要求，進(jìn)而推動(dòng)整個(gè)國(guó)家和地方的法治發(fā)展，從而在更高層次上實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理與法治二者新的均衡。

二、基層社會(huì)治理創(chuàng)新必要性和存在問題分析

基層社會(huì)治理，是指在縣級(jí)以下（縣級(jí)、鄉(xiāng)級(jí)、村、社區(qū)等）行政區(qū)域的社會(huì)治理，是國(guó)家治理的重要組成部分。近年來，各地緊緊圍繞推進(jìn)基層治理法治化，持續(xù)推進(jìn)依法治市，基層治理逐步邁入制度化、法治化軌道。但是，同全面推進(jìn)依法治國(guó)要求相比，同推進(jìn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化目標(biāo)相比，同人民群眾期待相比，基層社會(huì)治理仍存在一些亟待解決的困難和問題。

（一）基層治理立法滯后

基層社會(huì)治理方面的立法相對(duì)滯后，還存在不適應(yīng)、不完善、不明確等方面的問題。基層社會(huì)治理存在很多法律制度盲區(qū)，很多行為缺少法律規(guī)范，這是基層社會(huì)治理難度較大的重要原因。其中較為突出的表現(xiàn)在基層治理體制、社會(huì)組織的培育與發(fā)展以及社會(huì)治理主體定位等方面。尤其是缺乏針對(duì)創(chuàng)新社會(huì)治理體系的宏觀性規(guī)范和原則性規(guī)定，各地一系列政策文件雖然明確規(guī)定了進(jìn)行社會(huì)治理創(chuàng)新的舉措，但是這種“頂層設(shè)計(jì)”仍然遵循原有的行政邏輯，忽視受眾群眾在其中的重要作用。并且，各地創(chuàng)新舉措往往不一，也沒有上升到國(guó)家或地方立法的層面。

（二）基層干部群眾法治意識(shí)不強(qiáng)

從法律意識(shí)角度來看，基層社會(huì)治理的各類主體的法律意識(shí)還比較淡薄，法治理念還沒有深入人心，基層社會(huì)治理處于手動(dòng)擋而非自動(dòng)擋水平。部分領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)法治建設(shè)的認(rèn)識(shí)不足，重視不夠，沒有把依法治理工作擺上應(yīng)有位置。一些基層干部人治思維依然很嚴(yán)重，用法律思考問題、解決問題的能力尚需進(jìn)一步提高。基層群眾運(yùn)用法律手段維護(hù)自身合法權(quán)益的意識(shí)還比較淡薄，甚至一些群眾信訪不信法。

（三）基層依法自治落實(shí)不到位

由于一些職能部門的工作下沉到村（居）委會(huì)，而村（居）委會(huì)本身不具有行政職能卻不得不承擔(dān)這些行政職能，導(dǎo)致其沒有足夠的時(shí)間和精力去履行主要的服務(wù)職能。鄉(xiāng)規(guī)民約、自治章程等民主法治制度不夠完善、落實(shí)不到位，有的制度甚至在制定出臺(tái)后就一直停留在紙面上，沒有付諸實(shí)施。

（四）基層法治力量依然薄弱

基層事務(wù)多，人手少是常態(tài)，每個(gè)部門都需要承擔(dān)許多事務(wù)。在基層法治隊(duì)伍建設(shè)方面，各地公檢法力量和行政執(zhí)法力量相對(duì)不足，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）綜治維穩(wěn)機(jī)構(gòu)工作人員往往身兼多職，法治機(jī)構(gòu)隊(duì)伍不穩(wěn)定和人員配備不足，法治工作物質(zhì)裝備和經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制不夠健全。

（五）基層法治機(jī)制不夠健全

基層管理體制不科學(xué)。街鎮(zhèn)政府和上級(jí)政府部門條塊關(guān)系不順，職權(quán)不夠匹配，是導(dǎo)致當(dāng)前基層社會(huì)治理薄弱的根本原因。街鎮(zhèn)超負(fù)荷運(yùn)轉(zhuǎn)使得引導(dǎo)社區(qū)共治和自治精力明顯不足，街鎮(zhèn)作為牽頭部門協(xié)調(diào)條線部門職能交叉和分工模糊問題往往力不從心?；鶎用芗m紛依法調(diào)處機(jī)制有待完善。基層公共法律服務(wù)體系和保障體系不健全，群眾依法表達(dá)自身利益訴求和維護(hù)自身合法權(quán)益機(jī)制尚未真正建立。基層法治監(jiān)督機(jī)制尚未形成?；鶎诱婪ㄐ姓谋O(jiān)督機(jī)制不夠健全，社會(huì)監(jiān)督機(jī)制沒有很好發(fā)揮作用；基層考核機(jī)制不健全，考核導(dǎo)向重經(jīng)濟(jì)發(fā)展業(yè)績(jī)輕社會(huì)治理成效。多元共治機(jī)制有待進(jìn)一步推進(jìn)。政府和社會(huì)的職能邊界不清晰，政府讓渡給社會(huì)組織的空間比較有限，基層政府購買社會(huì)組織服務(wù)尚處于起步階段。

三、法治視域下基層社會(huì)治理創(chuàng)新的要點(diǎn)分析

（一）法治化是基層社會(huì)治理創(chuàng)新的總體目標(biāo)

大量的理論和實(shí)踐證明，社會(huì)治理創(chuàng)新必然走向法治化。

首先，完善基層社會(huì)治理法制建設(shè)。遵循服務(wù)邏輯，把握社會(huì)民生動(dòng)態(tài)，重視科學(xué)立法，加快社會(huì)治理立法。同時(shí)，明確鄉(xiāng)規(guī)民約等“民間法”的地位，保證其制定合乎法定程序、內(nèi)容合乎法律規(guī)定，加強(qiáng)基層政府及司法部門對(duì)鄉(xiāng)規(guī)民約等“民間法”的指導(dǎo)、審查和監(jiān)督職責(zé)。

其次，深入推進(jìn)基層政府依法行政。堅(jiān)持“法定職責(zé)必須為、法無授權(quán)不可為”的基本原則，健全行政決策機(jī)制，廣泛吸納社會(huì)精英有序參與決策和監(jiān)督協(xié)助執(zhí)行重大決策事項(xiàng)審查；全面推進(jìn)政務(wù)公開，在公布市、縣兩級(jí)政府權(quán)力清單的基礎(chǔ)上，加快推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)政府權(quán)力清單公布。規(guī)范行政執(zhí)法行為，推進(jìn)行政執(zhí)法重心下移，加大基層政府依法行政考核力度。

第三，保證公平公正司法。加強(qiáng)基層法庭建設(shè)，強(qiáng)化基層司法隊(duì)伍建設(shè)，將更多地人力、財(cái)力投入到基層司法機(jī)構(gòu)，改善辦公條件，解決“案多人少”現(xiàn)狀。

（二）培育法治文化是基層社會(huì)治理創(chuàng)新的社會(huì)基礎(chǔ)

法治文化是法治建設(shè)的基本前提和動(dòng)力源泉，決定法治建設(shè)的方向?；鶎臃ㄖ谓ㄔO(shè)必須拋棄“權(quán)大于法”、“情重于法”、“利先于法”的錯(cuò)誤觀念和“法律工具主義”、“法律實(shí)用主義”錯(cuò)誤傾向，培育法治文化，堅(jiān)守公平正義。

提高基層黨員干部依法辦事能力。切實(shí)注重培育基層黨員干部的法治精神和法治理念，積極引導(dǎo)他們學(xué)法尊法守法用法，優(yōu)先提拔重用能依法辦事、遵守法律的基層干部，積極選派優(yōu)秀法治人才服務(wù)基層，扎根基層。

培育基層群眾法治意識(shí)。深入開展法治宣傳教育，引導(dǎo)全民自覺守法、遇事找法、解決問題靠法。切實(shí)落實(shí)“誰執(zhí)法誰普法”的普法責(zé)任制，制定普法責(zé)任清單，對(duì)普法工作實(shí)行量化考核。突出法治宣傳重點(diǎn)，緊密結(jié)合黨委、政府中心工作和部門實(shí)際，緊緊圍繞基層工作實(shí)際，充實(shí)和完善法治教育培訓(xùn)內(nèi)容。創(chuàng)新法治宣傳形式，用群眾喜聞樂見的形式，把法律送到群眾手中。

（三）協(xié)商共治是基層社會(huì)治理創(chuàng)新的方向和趨勢(shì)

公眾民主參與和協(xié)商共治是社會(huì)治理區(qū)別于以往“管理”或“統(tǒng)治”模式的外在表征。基層社會(huì)治理創(chuàng)新要注重公眾民主參與社會(huì)事務(wù)、社會(huì)組織參與建構(gòu)社會(huì)秩序以及基層社會(huì)自治制度的完善，促進(jìn)社會(huì)治理朝向協(xié)商共治的狀態(tài)邁進(jìn)。

1、 引導(dǎo)基層依法自治。抓好基層現(xiàn)有民主法治制度的執(zhí)行和落實(shí)，鼓勵(lì)群眾依法參與村級(jí)事務(wù)管理，通過抓好制度執(zhí)行落實(shí)促進(jìn)村級(jí)事務(wù)管理法治化、規(guī)范化。進(jìn)一步制定、細(xì)化村（居）委會(huì)具體承擔(dān)的行政性事務(wù)的職責(zé)清單，推廣社區(qū)公共服務(wù)事項(xiàng)準(zhǔn)入制度，對(duì)準(zhǔn)入清單內(nèi)的委托項(xiàng)目，應(yīng)按照政府向村（居）自治組織購買公共服務(wù)的方式，實(shí)行權(quán)隨責(zé)走、費(fèi)隨事轉(zhuǎn)。

2、切實(shí)發(fā)揮基層黨組織堡壘作用。黨的領(lǐng)導(dǎo)是實(shí)現(xiàn)全面依法治國(guó)目標(biāo)的最根本保證。推進(jìn)基層治理創(chuàng)新，必須充分發(fā)揮基層黨組織把握方向、模范帶頭、協(xié)調(diào)各方的戰(zhàn)斗堡壘作用，引領(lǐng)基層工作依法開展、基層事務(wù)依法辦理、基層關(guān)系依法理順、基層問題依法解決。

3、注重培育和發(fā)展社會(huì)組織。加強(qiáng)社會(huì)組織服務(wù)平臺(tái)建設(shè)，推行城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類社會(huì)組織直接登記制度。進(jìn)一步完善社會(huì)組織發(fā)展的法治環(huán)境，確定社會(huì)組織的法律地位、主體資格以及監(jiān)督管理制度，強(qiáng)化對(duì)基層社會(huì)組織的監(jiān)督和管理，提高其服務(wù)社會(huì)的能力。創(chuàng)新政府提供公共服務(wù)方式，健全政府向社會(huì)組織購買服務(wù)機(jī)制，促進(jìn)基層政府和社會(huì)組織良性互動(dòng)。

4、擴(kuò)大和深化公民參與。一是增進(jìn)政民間的信任程度。核心環(huán)節(jié)在于將公共決策的制度和實(shí)施公開化、透明化，實(shí)現(xiàn)公共決策程序化。二是拓寬公民的參與渠道。采用座談?dòng)懻?、網(wǎng)絡(luò)商議、聽證會(huì)等多種形式，使不同利益群體充分表達(dá)意見、集思廣益，通過頂層設(shè)計(jì)與基層探索并舉的方式尋求最佳制度設(shè)計(jì)。三是擴(kuò)展公民的監(jiān)督權(quán)利。把人民群眾的參與度和滿意度作為評(píng)判社會(huì)服務(wù)管理工作的根本標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)一步量化評(píng)價(jià)指標(biāo)。

（四）法治隊(duì)伍建設(shè)是基層社會(huì)治理創(chuàng)新的重要保障

加強(qiáng)基層干部隊(duì)伍建設(shè)。增強(qiáng)基層干部的法治觀念和法治為民意識(shí)，提高依法辦事能力，提升基層干部運(yùn)用法治思維和法治方式化解基層矛盾、解決基層問題的能力水平。選拔法治觀念強(qiáng)的黨員擔(dān)任支部書記，注重從有法學(xué)教育背景的高校畢業(yè)生中錄用大學(xué)生村官和選調(diào)生，探索退休法治干部到基層組織任職模式。

完善基層法治機(jī)構(gòu)人員配備和工作隊(duì)伍建設(shè)。切實(shí)采取有效措施完善基層法治機(jī)構(gòu)的設(shè)置和人員配備，健全經(jīng)費(fèi)保障和物質(zhì)裝備。加強(qiáng)基層法律服務(wù)隊(duì)伍建設(shè)。全力推進(jìn)公共法律服務(wù)體系建設(shè)，加快構(gòu)建村（社區(qū)）一級(jí)法律服務(wù)網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，盡快形成法律服務(wù)中心、站、室覆蓋城鄉(xiāng)、惠及全民的公共法律服務(wù)體系。

（五）信息化建設(shè)是基層社會(huì)治理創(chuàng)新的主要手段

信息化建設(shè)成為目前基層社會(huì)治理創(chuàng)新的主要手段。要大力推進(jìn)基層治理的信息化進(jìn)程，推進(jìn)基層“社會(huì)服務(wù)管理綜合信息系統(tǒng)”和“網(wǎng)格化管理”兩網(wǎng)融合，建立源頭信息一次性采集機(jī)制和“三級(jí)流轉(zhuǎn)處理”機(jī)制，形成快速、靈敏、及時(shí)的反饋和協(xié)同處理的雙向系統(tǒng)，構(gòu)建統(tǒng)一的基層社會(huì)治理網(wǎng)。

基層社會(huì)治理是一個(gè)系統(tǒng)工程，是一項(xiàng)艱巨繁雜的任務(wù)。我們相信，堅(jiān)持創(chuàng)新和法治并舉，基層社會(huì)將實(shí)現(xiàn)既生機(jī)勃勃又井然有序。

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（作者單位：中共無錫市委黨校，江蘇 無錫 214086）