張卓

摘 要：北京作為全國最發(fā)達的大都市區(qū)，其日益嚴重的“大城市病”已經(jīng)成為建設首善之區(qū)亟待解決的問題。如何按照國家新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的指引找到治理的科學方法是破解的關鍵。在探究北京新型城鎮(zhèn)化內(nèi)涵的基礎上，分析了北京“大城市病”的各種表現(xiàn)與致病原因，并提出了在新型城鎮(zhèn)化視角下統(tǒng)籌治理的基本措施。

關鍵詞：新型城鎮(zhèn)化；大城市?。恢卫?/p>

Abstract：Beijing as the country's most developed metropolitan area has become the best place，the increasingly serious "big urban disease" that need to be resolved urgently. According to the new national urbanization strategy ' s guidance to find the scientific method of management is the key to solve. On the basis of exploring the connotation of new urbanization in Beijing， analyzes the Beijing "big urban diseases" of the performance and the causes， puts forward basic path of governance and overal suggestions in the perspective of new urbanization.

Key words：new urbanization ； big urban disease ； government

中圖分類號：C912 文獻標識碼：A

文章編號：1674-4144（2016）-08-35（6）

1 研究背景

北京作為國內(nèi)最為發(fā)達的大都市地區(qū)已經(jīng)進入了高度的城市化階段，呈現(xiàn)為經(jīng)濟效益不斷提升、社會建設穩(wěn)步提高的良好發(fā)展態(tài)勢。但同時也出現(xiàn)了由于城市功能高度聚集所引發(fā)的人口規(guī)模過度膨脹、交通擁堵持續(xù)加劇、環(huán)境污染日益突出、要素資源相對短缺的“大城市病”現(xiàn)象，嚴重困擾了城市的持續(xù)健康發(fā)展。在因地制宜地實施國家新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的進程中，北京已經(jīng)進入了按照戰(zhàn)略指引從根本上治理“大城市病”的重要歷史時期，需要將新型城鎮(zhèn)化的內(nèi)涵全方位融入到治理的全過程，將城市建設成為經(jīng)濟建設與生態(tài)環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展的首善之區(qū)。

2 北京新型城鎮(zhèn)化的主要內(nèi)涵

北京新型城鎮(zhèn)化，既具有全國各大城市的共同特點，又具有其作為首善之區(qū)的獨特之處。它是一種離心擴散的城鎮(zhèn)化，即周邊新城、重要城鎮(zhèn)組團、小城鎮(zhèn)，乃至農(nóng)村地區(qū)將在配置更多優(yōu)質(zhì)公共資源的基礎上承接由中心城區(qū)疏解出來的功能、產(chǎn)業(yè)、人口，解決由單中心城市形態(tài)所引發(fā)的各類矛盾。北京的新型城鎮(zhèn)化是功能分區(qū)的城鎮(zhèn)化，主體功能區(qū)化分下，根據(jù)資源稟賦、地形地貌的類別，實現(xiàn)功能、產(chǎn)業(yè)、人口的差別化分區(qū)，形成空間優(yōu)化、錯位發(fā)展的新格局。北京的新型城鎮(zhèn)化是包容發(fā)展的城鎮(zhèn)化，城市對于鄉(xiāng)村的包容將解決包括公共服務均等化在內(nèi)的城鄉(xiāng)一體化問題，本地對于外地的包容將在不突破城市發(fā)展的各種約束條件限制下，解決外來農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的問題。北京的新型城鎮(zhèn)化是生態(tài)文明的城鎮(zhèn)化，城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間在滿足生態(tài)環(huán)境承載力的條件下協(xié)調(diào)發(fā)展，實現(xiàn)經(jīng)濟、社會、資源、環(huán)境等方面的平衡發(fā)展。

3 北京“大城市病”的表現(xiàn)

3.1 人口膨脹與分布不均

雖然近年來北京制定和實施了嚴格的戶籍制度，對調(diào)控戶籍人口增長起到了一定的成效，但是常住外來人口增長迅猛，常住人口總量不斷攀升。1996-2015年，全市常住人口由1259.4萬人增長到2170.5萬人，即20年間人口總量增長了911.1萬人，年均增長45.56萬人，相當于每年增加一個小型城市。2009年常住人口已達1860萬人，超出了《北京城市總體規(guī)劃（2004-2020）》所確定的1800萬人的規(guī)劃目標。在常駐外來人口中，河北籍居民占據(jù)了最大的比例。此外，在傳統(tǒng)服務業(yè)、加工制造業(yè)和建筑業(yè)的低端勞動力市場，還聚集了一定規(guī)模的外來流動人口。人口的空間分布無論在總量還是密度上，都呈同心圓式向外梯度遞減的模式。從總量分布來看，由首都功能核心區(qū)和城市功能拓展區(qū)組成的中心城六區(qū)集中了超過一半的人口數(shù)量，而城中村和城鄉(xiāng)結(jié)合部，是聚集外來人口的主要區(qū)域。從人口密度來看，由中心向外拓展的四類功能區(qū)逐步減小，特別是首都功能核心區(qū)密度已高達 23842人/平方公里，超過了東京、紐約、倫敦核心區(qū)的人口密度。過快的人口增長稀釋了基礎設施和公共服務資源的供給增量，對于城市建設和運營造成了很大壓力。

3.2 交通擁堵持續(xù)加劇

2010年以來，北京采取了針對小客車的限購措施，但對緩解交通擁堵成效不大。2015年機動車保有量達到561.9萬輛，比2006年增長274.3萬輛，10年間增長95.4%，如此之快的增速已經(jīng)超出了道路面積的增速，加大了交通壓力。從空間特征來看，交通擁堵區(qū)域性特征明顯，重點集中在中心城區(qū)以內(nèi)，特別是重要功能區(qū)、醫(yī)院、中小學校、火車站、長途汽車站等周邊道路。從時間特征來看，居住在中心城區(qū)以外的大量就業(yè)者早晚往返于工作地點和住宅區(qū)之間，“潮汐交通”現(xiàn)象明顯，使道路擁堵呈現(xiàn)出早晚高峰的現(xiàn)象，給出行帶來極大不便。

3.3 環(huán)境污染日益突出

環(huán)境污染主要集中于大氣污染和水污染。雖然近年來加大了對大氣環(huán)境的治理力度，空氣質(zhì)量有所改善，但是與國家標準還有一定的差距。近年來區(qū)域性霧霾天氣頻發(fā)，已經(jīng)逐漸成為春冬季節(jié)的常態(tài)，甚至在極端氣候條件下達到重度污染的程度，嚴重影響了城市的正常生產(chǎn)生活，危害了市民的身心健康。2014年空氣中除二氧化硫（SO2）年均濃度值達到國家標準外，細顆粒物（PM2.5）、二氧化氮（NO2）和可吸入顆粒物（PM10）年均濃度值分別為85.9、 56.7和115.8微克/立方米，分別超過國家標準的1.45倍、42%和65%。

水污染問題十分突出，改善水環(huán)境質(zhì)量已經(jīng)刻不容緩。從地表水污染情況來看，境內(nèi)河流的污染情況重點集中于下游河道，化學需氧量 （COD）、生化需氧量 （BOD）、氨氮（NH3—N）等污染物指標明顯超標。北運河、清河、通惠河等主要河流水質(zhì)持續(xù)惡化，接近或已經(jīng)成為劣五類水質(zhì)。另外，劣五類水質(zhì)湖泊水面面積呈上升趨勢，昆明湖、團城湖、后海、前海等重點湖泊水體富營養(yǎng)化程度明顯。城市地下水污染同樣嚴重，淺層地下水四類、五類水質(zhì)占平原面積50%，深層地下水四、五類水質(zhì)占監(jiān)測面積20%。

3.4 要素資源相對短缺

制約北京城市經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的主要集中于水資源和土地資源。北京是典型的資源性缺水特大城市，水資源短缺是多年來城市承載力的一塊短板。2015年由于南水北調(diào)進京，水資源總量較2014年有了較大提高，但是此前年均用水缺口都在10億m3以上；2014年人均水資源占有量為94m3，遠遠低于人均1000m3標準的國際缺水警戒線。近年來，通過超采地下水等非常規(guī)措施緩解用水缺口，實現(xiàn)了水資源約束條件下的供需平衡，同時也造成了地面沉降等地質(zhì)問題。從用水結(jié)構(gòu)來看，城市用水量所占比重雖然明顯上升，但是緊缺與浪費并存，河湖補給不足與河道斷流等問題未能得到有效解決。

可利用的土地資源相對稀缺，是高度城市化階段進一步實現(xiàn)城市增長的又一約束因素。北京土地面積為1.64萬平方公里，其中平原面積僅占38%，可開發(fā)建設面積為0.94萬平方公里，占總面積的57.3%。伴隨中心城區(qū)向周邊地區(qū)“攤大餅”式圈層蔓延態(tài)勢，城鄉(xiāng)建設用地增長速度過快，已經(jīng)突破《北京市土地利用總體規(guī)劃（2006-2020年）》中設定的2700平方公里的約束性指標?！笆濉睍r期北京在用地方面將“瘦身減量”，這會使未來市域內(nèi)建設用地進一步趨緊，土地集約利用程度呈現(xiàn)出由中心向外圍梯度遞減的態(tài)勢，在土地資源總體稀缺的情況下，各類產(chǎn)業(yè)功能區(qū)開發(fā)模式落后，分頭出讓，各自建設，土地資源碎片化現(xiàn)象嚴重；城市新區(qū)土地粗放利用明顯，仍處于低密度擴張狀態(tài)。

4 北京“大城市病”的原因

4.1 人口膨脹和分布不均的原因

人口過快增長與人口跨區(qū)域遷移有著密切聯(lián)系。由于區(qū)域之間、城鄉(xiāng)之間的發(fā)展落差，欠發(fā)達地區(qū)的勞動力向發(fā)達地區(qū)就業(yè)轉(zhuǎn)移已經(jīng)成為常態(tài)。北京作為首都集中了全國最為優(yōu)質(zhì)的公共資源，較高的經(jīng)濟發(fā)展水平創(chuàng)造了可以滿足不同層次需求的就業(yè)崗位，這些都增強了城市的吸引力和容納力，強化了外來人口進京發(fā)展的預期。如果從特大城市的發(fā)展規(guī)律來看，北京尚處于人口聚集的階段，中心城區(qū)聚集效應的紅利仍在延續(xù)，這也是世界大城市發(fā)展的必然階段。市域范圍內(nèi)的郊區(qū)新城規(guī)?？偭颗c中心城區(qū)差距較大，功能不完整、基礎設施規(guī)劃建設不足、優(yōu)質(zhì)公共資源匱乏，都是造成疏解中心城區(qū)存量人口和吸納增量人口不足的重要原因。從城市群空間結(jié)構(gòu)來看，京津冀區(qū)域發(fā)展不平衡，區(qū)域內(nèi)缺乏具有較高經(jīng)濟實力和發(fā)展水平的二級城市，中小城市發(fā)展緩慢，沒能形成分工合理、優(yōu)勢互補的城市等級體系，難以成為截留進京人口的屏障。

4.2 交通擁堵的原因

交通擁堵的直接因素是交通供求的不平衡。雖然一直以來北京對交通基礎設施保持了較高的投資比重，但是建設速度仍然跟不上日益增長的人流、物流對于交通需求的持續(xù)上升要求。早期的城市規(guī)劃沒有考慮到日后劇增的交通量，造成城市道路供給不足，中心城區(qū)路網(wǎng)密度較低。其中，以“環(huán)路+放射線”所組成的城市道路網(wǎng)絡體系中，次干路與支路、連接環(huán)線的快速道路建設不足，這些都使在主干路和快速路集中的大量車流不能快速有效分流。城市開發(fā)建設中一些封閉起來自成一體的居住區(qū)、單位大院占地規(guī)模過大，成為阻礙城市道路系統(tǒng)通暢的“城中之城”。中心城區(qū)停車泊位緊張，機動車占用道路停車現(xiàn)象已很普遍，特別在住宅小區(qū)周邊更為突出，這也是造成路面擁堵的重要因素。大容量、網(wǎng)絡化的軌道交通系統(tǒng)建設滯后，難以有效分擔路面交通壓力。從分布密度來看，中心城區(qū)軌道密度不足，已有的線路在高峰時段運力已經(jīng)接近飽和。從分布范圍來看，城市軌道主要布局于六環(huán)以內(nèi)，連接中心城區(qū)與郊區(qū)的軌道設施不足，加之職、住分離的狀況造成了進入中心城區(qū)較大的交通壓力。另外，大量的外地進京車輛所形成的過境交通需求，也是北京作為首都較于其他大城市交通擁堵更為突出的一大原因。

4.3 環(huán)境污染的原因

造成大氣污染的因素比較復雜。從污染物的來源看，影響最大的因素是機動車所產(chǎn)生的尾氣排放，已經(jīng)占PM2.5來源的五分之一以上。市區(qū)內(nèi)仍存有部分污染工業(yè)企業(yè)，工業(yè)污染排放量需要進一步壓減。另外，每年工地開工面積大，大量施工揚塵污染突出。農(nóng)業(yè)和畜禽養(yǎng)殖點多面廣，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中燃燒可產(chǎn)生污染的秸稈等農(nóng)業(yè)廢棄物年均量較高，也造成了一定的污染。能源清潔化程度有待提高，燃煤污染較為突出，其中燃煤用量主要集中于郊區(qū)。北京的大氣污染是區(qū)域性問題，津冀地區(qū)擁有較高的經(jīng)濟密度，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)重復化特征明顯，導致污染排放強度很高，區(qū)域性大氣污染傳輸無可避免。從地理與氣候方面看，北京三面環(huán)山，干旱少雨，秋冬季易出現(xiàn)的連續(xù)靜穩(wěn)大霧天氣，市區(qū)內(nèi)部分建筑物的高度和密度擾亂了近地面風場，這些都是不易擴散的因素。從生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)和布局看，森林資源總量較低，特別是生產(chǎn)生活集中的平原地區(qū)森林覆蓋率更低，造成大氣的自凈能力較弱。

水環(huán)境污染的成因主要集中于水資源量不足和污染治理不利兩個方面。水資源緊缺致使補償性用水不足，造成河湖的補給能力較低。同時，水資源浪費現(xiàn)象加劇了緊約束的制約，不利于水環(huán)境質(zhì)量的改善。大規(guī)模的產(chǎn)業(yè)和人口集聚產(chǎn)生了大量的生產(chǎn)、生活污染物，加之雨污合流比重高等因素，污染的水體直接進入了河道和湖體，污染物排放總量超出了水環(huán)境容量，水體幾乎喪失自凈能力。郊區(qū)污水集中收集、處理及回用系統(tǒng)建設水平遠遠落后于中心城區(qū)，已成為城市水污染治理的薄弱環(huán)節(jié)。特別是農(nóng)村地區(qū)治污的配套管網(wǎng)設施嚴重短缺，已建成的設施未能有效運行或長期未達到標準，致使部分污染物未經(jīng)處理直排河流。

4.4 要素資源相對短缺的原因

造成水資源衰減，既有自然因素也有城市規(guī)模擴張的因素。北京自1999年以來多次出現(xiàn)干旱少雨的氣候，年降水量持續(xù)低于多年平均降水量，年形成水資源量也低于多年平均值，地表水資源量和地下水資源量衰減明顯。近年來，作為北京最主要的城市生活地表水水源的密云水庫、地表水主要供水源的官廳水庫，年均來水量均呈下降趨勢。隨著北京工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程的不斷加快，城市規(guī)模不斷擴張，常駐人口在已有龐大總量基礎上常年增長，造成以生活用水為主的剛性用水需求逐年加大。與此同時，部分行業(yè)用水浪費現(xiàn)象十分突出，進一步加劇了水資源的短缺。

城鄉(xiāng)建設用地擴張過快，各級政府在推進城鎮(zhèn)建設進程中過于依賴土地出讓收入和土地抵押融資，引發(fā)土地使用過度增長。北京城市總體規(guī)劃在“十三五”之前還未向城鄉(xiāng)規(guī)劃轉(zhuǎn)變，長期以來缺乏對集體建設用地的有效管控，集體建設用地增速過快，是土地利用規(guī)劃中城鄉(xiāng)建設用地約束性指標被突破的主要因素。由于級差地租的影響，郊區(qū)地價遠低于中心城區(qū)地價，產(chǎn)業(yè)選擇在空間布局上就表現(xiàn)出具有高收益的高端產(chǎn)業(yè)在中心城區(qū)集聚，土地集約程度較高；而收益相對不高的低端產(chǎn)業(yè)更傾向于在郊區(qū)布局，導致了土地利用的粗放化，產(chǎn)出強度較低。

5 治理“大城市病”的基本措施

5.1 人口調(diào)控的治理措施

把握好發(fā)展速度與質(zhì)量、效益的關系，是北京適應新常態(tài)的必然選擇和建設世界城市的內(nèi)在要求。規(guī)避由于過度追求經(jīng)濟增長所引致的人口高度聚集而引發(fā)的資源環(huán)境矛盾等負面影響，已是轉(zhuǎn)變城市發(fā)展方式的必然選擇。在現(xiàn)行的財稅體制和城市建設需求的宏觀背景下，北京不發(fā)展經(jīng)濟是不切合實際的，但是要主動調(diào)擋降速。行政調(diào)控上要嚴格遵守積分落戶制度，使每年落戶人數(shù)限定在可控范圍內(nèi)，完成規(guī)劃期內(nèi)的指標任務。在人口的空間分布上，要通過向郊區(qū)疏解不符合中心城區(qū)定位的產(chǎn)業(yè)，實現(xiàn)“以業(yè)控人”的目標，抑制中心城區(qū)人口規(guī)模進一步的膨脹。協(xié)同解決京畿農(nóng)村地區(qū)大量勞動力跨區(qū)域外流，培育北京周邊大中小城市和小城鎮(zhèn)，形成有利于當?shù)剞r(nóng)村人口就近城鎮(zhèn)化和市民化的格局，分擔流入北京市區(qū)特別是中心城區(qū)的壓力。

5.2 交通擁堵的治理措施

解決交通擁堵問題要從供求兩端著手，在加大供給的同時強化需求調(diào)控。面對中心城區(qū)的擁堵，要從中心城區(qū)用地緊張的實際出發(fā)，在道路整體格局難以改變的現(xiàn)實下，從提高道路通透能力和暢通道路微循環(huán)上下功夫。適當增加必要的次干路、支路和連接環(huán)路之間快速路的規(guī)劃建設，以實現(xiàn)路網(wǎng)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。逐步打開大型封閉居住區(qū)和單位大院，實現(xiàn)內(nèi)部道路公共化，進而增加路網(wǎng)密度。要加強對學校、醫(yī)院等公共場所和住宅小區(qū)周邊的占道停車管理，提高道路通行效率。在交通工具的選擇上，要把優(yōu)先發(fā)展公共交通作為治理交通擁堵的根本所在，構(gòu)建出高密度、廣覆蓋的公共交通系統(tǒng)。可以采取劃定擁堵區(qū)域及路段征收道路擁堵費、提高燃油稅費和停車收費標準等經(jīng)濟手段，實施搖號和范圍更廣的限號等行政手段，降低小汽車的出行需求和使用強度。在交通負荷較大的走廊和路段，加大快速公交系統(tǒng)的開發(fā)利用，增開公交專用道路?？梢钥紤]在中心城區(qū)開發(fā)建設軌道復線，以更大容量分流地面交通流量。加快建設連接中心城區(qū)與市郊的軌道交通，實現(xiàn)對郊區(qū)各新城、重要城鎮(zhèn)組團和大型居住區(qū)的軌道交通全覆蓋，解決以“潮汐交通”為特征的市郊通勤問題。同時在郊區(qū)的軌道交通起始站點規(guī)劃建設P+R停車場，使郊區(qū)車輛和外地進京車輛能夠停車換乘軌道交通，減少進入中心城區(qū)的壓力。將長途汽車站外遷出中心城區(qū)，降低城際交通對這一區(qū)域的影響。通過加快建設北京大外環(huán)高速公路，以降低外來車輛的過境需求，從而緩解市內(nèi)車流量過大的壓力。

5.3 環(huán)境污染的治理措施

針對大氣污染成因復雜的問題，要多措并舉實施治理。要嚴格車用油品標準，進一步淘汰老舊機動車，鼓勵購買和使用新能源和清潔能源汽車，以控車減油為手段降低對大氣的污染排放。按照環(huán)境準入標準，并適當采取退出補償機制，將高耗能、高污染的工業(yè)企業(yè)和建設項目關?；蜣D(zhuǎn)移，淘汰對污染造成嚴重影響的落后生產(chǎn)工藝和設備，采取征收排污稅等經(jīng)濟手段降低企業(yè)對社會的負外部性效應?；厥绽媒斩挼葟U棄農(nóng)作物，并對養(yǎng)殖場實施糞污治理，逐步降低缺乏配備環(huán)境防護設置的小戶式養(yǎng)殖業(yè)比重。加強電力和油氣輸送管道等能源通道的建設，積極引進外埠清潔優(yōu)質(zhì)能源，改善能源利用方式和提高能源利用效率，實現(xiàn)能源消費結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。市域范圍內(nèi)控制燃煤消費總量，中心城區(qū)實現(xiàn)無煤化，農(nóng)村地區(qū)完成從燃煤到燃電、燃氣和其他新能源為主的轉(zhuǎn)型。明確重點通風廊道范圍，在現(xiàn)有城市建筑形態(tài)基礎上，以打通障礙點為主要手段，廊道范圍內(nèi)要規(guī)劃控制新建設施高度和密度，從而起到增強空氣流通的作用。通過完善林木養(yǎng)護制度鞏固山區(qū)綠色生態(tài)屏障，在平原地區(qū)加大退耕還林力度，以擴大森林空間，共同構(gòu)建出首都的生態(tài)骨架，提高大氣環(huán)境容量。京津冀區(qū)域內(nèi)實現(xiàn)大氣污染的協(xié)同治理，突出和強化聯(lián)防聯(lián)控的治理模式。大力調(diào)整北京周邊地區(qū)重化工業(yè)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和易于引發(fā)大氣污染的燃料結(jié)構(gòu)。對與北京有著緊密生態(tài)聯(lián)系的張家口、承德兩地，實施區(qū)域生態(tài)補償機制，提升區(qū)域生態(tài)環(huán)境容量。

水環(huán)境治理應堅持城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，恢復和保護水體生態(tài)功能，逐步改善水體質(zhì)量。要加強飲用水源涵養(yǎng)保護，在庫區(qū)有效高程范圍內(nèi)實施退耕禁種，并關閉可對水源地產(chǎn)生污染的養(yǎng)殖場。建立完善水環(huán)境區(qū)域補償制度，為水源地堅持綠色發(fā)展、實現(xiàn)生態(tài)平衡提供有力支撐。

通過利用再生水、雨洪蓄水、南水北調(diào)來水等，加大生態(tài)用水的供給量，增強對河道和湖泊的補給能力，實現(xiàn)水體自凈能力的提高。要實行流域管理，嚴禁未經(jīng)處理的污染物、垃圾等向河湖排放，并對河湖進行定期清淤清障。為防止污水未經(jīng)處理直接排入城市水系，應實施污水截流，可以從建設雨污分流的管網(wǎng)體系和將城鄉(xiāng)接合部地區(qū)排污納入市政管網(wǎng)著手，將水體污染程度限制到最低。未來可能承接更多功能、產(chǎn)業(yè)、人口的郊區(qū)，在污水處理水平上應盡快縮小與中心城區(qū)的差距，特別是農(nóng)村地區(qū)，要改變配套管網(wǎng)設置建設滯后的面貌，在“十三五”時期加快污水處理系統(tǒng)的構(gòu)建，通過技術升級完成對已有設施的改造，使農(nóng)村的污水處理水平達到標準要求。

5.4 要素資源相對短缺的治理措施

解決水資源短缺問題，要從“開源”和“節(jié)流”兩個方面著手。要把供排水管理模式由重視城區(qū)向城鄉(xiāng)并重轉(zhuǎn)變。改造城市排水系統(tǒng)，同時保護好河湖、濕地、溝渠等自然調(diào)蓄系統(tǒng)，打造出城市的“海綿”，有效收集降水，調(diào)節(jié)水循環(huán)系統(tǒng)，使之起到對地下水的補給涵養(yǎng)作用，改善地下水環(huán)境。要把水資源開發(fā)利用與水污染防治結(jié)合起來，加快污水資源化進程，促進城市水資源可持續(xù)利用。合理用好南水北調(diào)工程，根據(jù)人口和經(jīng)濟增長的需求，可考慮從天津、河北等地調(diào)水，聯(lián)合調(diào)度京津冀區(qū)域內(nèi)的水資源，實現(xiàn)區(qū)域用水最優(yōu)化，遠期形成支持首都發(fā)展的多元化外調(diào)水保障體系。大力推進階梯水價，促進水資源節(jié)約。提高各類產(chǎn)業(yè)用水效率，如工業(yè)用水要實現(xiàn)高重復利用率，通過采用先進技術，發(fā)展節(jié)水型農(nóng)業(yè)，而對于高耗水產(chǎn)業(yè)，則要逐步疏解轉(zhuǎn)移。

土地利用方面，要從城鄉(xiāng)統(tǒng)籌角度出發(fā)，扭轉(zhuǎn)此前建設用地隨經(jīng)濟增長和城市蔓延不斷擴張的局面，主動適應經(jīng)濟增速放緩、生態(tài)空間建設趨強的新趨勢與土地高效節(jié)約集約利用的新常態(tài)。探索實施首都財政，降低由土地出讓和土地融資抵押所引發(fā)的用地依賴。依據(jù)資源環(huán)境承載力和對人口規(guī)模的調(diào)控目標，設置城鄉(xiāng)建設用地總量規(guī)模和開發(fā)強度的“天花板”。在現(xiàn)有基礎上，梳理調(diào)整市域內(nèi)生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間的比例結(jié)構(gòu)，以降低中心城區(qū)和生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)的建設用地指標為手段，控制建設空間，擴大綠色空間，實現(xiàn)建設用地總量的“負增長”。中心城區(qū)在舊城改造過程中可適度提高土地容積率，充分挖掘存量建設用地的使用潛力。對各類產(chǎn)業(yè)功能區(qū)的低效工業(yè)用地進行改造，加強集約利用強度，提高土地產(chǎn)出效率。郊區(qū)新城和重要城鎮(zhèn)組團，要加強對集體建設用地的管控，避免土地增長過快和粗放低效利用現(xiàn)象的持續(xù)。

6 統(tǒng)籌治理的對策建議

6.1 統(tǒng)籌謀劃城鄉(xiāng)發(fā)展空間

北京的“大城市病”與單中心的城市空間結(jié)構(gòu)有著密切關系，因此要優(yōu)化空間布局形態(tài)，嚴格遵守城市增長邊界，變?nèi)邮铰訛榫W(wǎng)絡狀空間布局，實現(xiàn)由向心聚集向離心擴散轉(zhuǎn)變。北京新型城鎮(zhèn)化的歷史使命，就是按照國家新型城鎮(zhèn)化的戰(zhàn)略要求在主體功能分區(qū)的基礎上，以打破二元體制機制為保障，構(gòu)建起梯次合理的大都市區(qū)空間體系，在全國率先實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化。中心城區(qū)要在保持必要的繁榮活力的同時，做好減量，實現(xiàn)集約發(fā)展，禁止大型公建項目和大型服務設施的新建與擴建，推動功能、產(chǎn)業(yè)、人口向外圍區(qū)域的疏解和優(yōu)質(zhì)公共資源在市域空間內(nèi)均衡布局。通州作為全市聚焦打造的行政副中心，是國家新型城鎮(zhèn)化試點地區(qū)，在北京新型城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型進程中具有先行示范作用。副中心建設應在組團式空間布局形態(tài)下，高標準配置城市基礎設施和公共服務設施，加強生態(tài)環(huán)境的治理與優(yōu)化，通過土地、產(chǎn)業(yè)、資金等政策扶持，提高要素集聚能力和輻射能力，加快承接更多的首都功能，吸引中心城區(qū)轉(zhuǎn)移出來的產(chǎn)業(yè)和人口，使其打造成為城鄉(xiāng)一體化的典范之區(qū)，首都東部具有長久活力的宜居之區(qū)，輻射津冀的前沿之區(qū)。

郊區(qū)是未來承載更多功能、產(chǎn)業(yè)、人口和保持北京長遠發(fā)展的主要后備空間，構(gòu)建合理的郊區(qū)空間結(jié)構(gòu)和提升郊區(qū)的承載能力無疑是治理“大城市病”的重點所在。對于城鄉(xiāng)結(jié)合部和城中村，要實現(xiàn)城市化治理方式的轉(zhuǎn)型，減少低端業(yè)態(tài)的聚集，嚴防失衡現(xiàn)象繼續(xù)從五環(huán)路向外無序蔓延。北京“十三五”期間重點建設的新城和重要城鎮(zhèn)組團，應從所在功能區(qū)的定位出發(fā)，結(jié)合各自資源環(huán)境、區(qū)位特點，有序承接與之相適宜的功能、產(chǎn)業(yè)和人口。新城和重要城鎮(zhèn)組團的空間規(guī)劃要明確“城區(qū)”與“城域”的界線，不宜重走重“城區(qū)”而削弱“城域”建設的老路，避免城區(qū)因過度集聚患上“城市病”?！俺菂^(qū)”以外的區(qū)域要保護好郊野和農(nóng)耕景觀等生態(tài)資源，為城市發(fā)展提供綠色屏障。小城鎮(zhèn)對于稀釋中心城區(qū)人口密度和拓寬經(jīng)濟發(fā)展空間具有重要價值，應從偏重“重點建設”向“鄉(xiāng)鎮(zhèn)普遍建設”轉(zhuǎn)型，功能定位應在保持面向農(nóng)村集聚產(chǎn)業(yè)和人口的基礎上，加強面向城市轉(zhuǎn)移人口產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。通過引導農(nóng)用土地經(jīng)營權，規(guī)范有序流轉(zhuǎn)、深化農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革、促進鄉(xiāng)村社區(qū)治理方式的城市化等措施，建設宜居、宜產(chǎn)的新農(nóng)村，促進城市資源要素向農(nóng)村地區(qū)擴散，將京郊農(nóng)村建設為城區(qū)的一道“防護墻”，吸引外來人口，同時留住本地農(nóng)民，降低人口向城區(qū)集中的選擇意愿。破解長期以來郊區(qū)有承載空間而無承載能力的關鍵，就是要配置高質(zhì)量、高標準的基礎設施和公共資源。加強市級資源的統(tǒng)籌力度，將部分市屬三甲醫(yī)院、文化體育、高等院校，特別是對決定居住布局產(chǎn)生重要影響的基礎教育等公共資源向郊區(qū)轉(zhuǎn)移分散，相關增量資源要優(yōu)先向郊區(qū)布局，提高基本公共服務均等化的覆蓋力度。

6.2 統(tǒng)籌布局向津冀疏解

治理北京“大城市病”從京津冀全域的空間尺度加以統(tǒng)籌將產(chǎn)生更好的效果。通過功能、產(chǎn)業(yè)、人口向外埠疏解，降低人口集聚所帶來的各種城市病癥。而同時轉(zhuǎn)移各類優(yōu)質(zhì)資源，使功能、產(chǎn)業(yè)和人口在承接地引得進、留得住。在國家新型城鎮(zhèn)化的戰(zhàn)略要求下，建設結(jié)構(gòu)優(yōu)化、功能互補、聯(lián)動發(fā)展的京津冀城市群，是解決北京城市發(fā)展問題的有益且不可或缺的外部條件?？梢詮膰液捅本┦姓畠蓚€層面對各自所掌控的資源在京津冀城市群內(nèi)再布局。從國家層面來看，根據(jù)對于中央政府施政的緊密程度，將不必在京的黨政軍機構(gòu)、中央企業(yè)疏解到河北和天津，將中央所屬部分高等院校、醫(yī)療機構(gòu)的部分存量和全部增量遷入相應地區(qū)。從北京市政府層面看，可以將屬于市級管轄權限的對外來人口具有吸附作用的部分建材、日用品批發(fā)等勞動密集型產(chǎn)業(yè)及一般制造業(yè)、高端制造業(yè)的制造環(huán)節(jié)向河北的縣市轉(zhuǎn)移。鼓勵市屬教育、醫(yī)療等優(yōu)質(zhì)公共資源與津冀開展合作與幫扶，縮小承接地與北京的公共服務水平差距。

6.3 統(tǒng)籌空間規(guī)劃藍圖

城市病的治理需要多部門的聯(lián)動，傳統(tǒng)的規(guī)劃體系中各規(guī)劃間缺乏協(xié)調(diào)銜接性，在管控上難以形成統(tǒng)一，因此需要在“多規(guī)合一”上進行探索。北京已經(jīng)進入了高度的工業(yè)化和城鎮(zhèn)化階段，形成了較為完整成熟的生產(chǎn)、生活和生態(tài)空間體系，建立“多規(guī)合一”的規(guī)劃體系已經(jīng)具備條件。北京的“多規(guī)合一”要建立在主體功能區(qū)劃分的基礎之上，理順各項規(guī)劃之間的關系，研究制定基于統(tǒng)一平臺的城市發(fā)展指標體系，使“城市病”治理能夠在統(tǒng)一的規(guī)劃藍圖中更有執(zhí)行力。為減弱單中心空間形態(tài)對城市病的誘發(fā)效應，應從編制城市規(guī)劃模式向城鄉(xiāng)規(guī)劃模式轉(zhuǎn)型，重點編制好郊區(qū)各項專項規(guī)劃，發(fā)揮城鄉(xiāng)規(guī)劃對于郊區(qū)長遠健康發(fā)展的導向作用，突破郊區(qū)發(fā)展、建設的掣肘。破解北京的城市病問題，還要在做好市域范圍規(guī)劃的同時，從更大的空間尺度上統(tǒng)籌，做好京津冀三地規(guī)劃的有效銜接，使治理措施在京津冀區(qū)域內(nèi)更好地延伸，起到協(xié)同治理的效果。

6.4 充分發(fā)揮政府調(diào)控功能

政府在控制和引導城市發(fā)展中起著重要作用，而市場是資源配置的決定性因素，因此要在治理城市病中發(fā)揮好各自的優(yōu)勢。政府應根據(jù)城市發(fā)展規(guī)律，理順城市發(fā)展與治理的關系，做好頂層設計，明確治理的重點和路徑，制定切實可行的實施方案，確保治理工作沿著正確的軌道。為根除城市病癥，應從首都功能定位出發(fā)，破除治理中的各種制度障礙，加大政策創(chuàng)新力度，為優(yōu)化資源配置、縮小城鄉(xiāng)之間發(fā)展差距、調(diào)整城市空間布局創(chuàng)造體制環(huán)境。要充分尊重市場規(guī)律，發(fā)揮市場機制的作用和價格發(fā)現(xiàn)的功能。充分利用不同區(qū)位要素價格的梯度差異，引導功能、產(chǎn)業(yè)、人口在空間上的優(yōu)化布局?？梢越⒔灰灼脚_，以招標、拍賣、公開競價、掛牌交易的市場方式，對資源實現(xiàn)價值發(fā)現(xiàn)和平等交易，促進在空間范圍內(nèi)的優(yōu)化配置。特別在公共服務建設方面，要鼓勵和推進社會辦學、社會辦醫(yī)，重點提升郊區(qū)的公共服務承載能力。

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責任編輯：蔣亞林