【摘要】法國的地方治理又被稱為行政雙軌制地方治理，地方制度中有兩個不同體系的公權(quán)力組織發(fā)揮作用，地方領(lǐng)土單位在地方行政管理過程中影響重大。地方自治是法國地方政府的一個顯著特征，由此導(dǎo)致地方治理碎片化的趨勢，不利于效率的提高同時導(dǎo)致財政負擔(dān)的加大，新一輪的地方政府改革以財政體制改革為切入點，重新理清了地方政府職能，促進了法國地方治理效率的提高。

【關(guān)鍵詞】法國；地方政府；改革

一、法國地方政府概述

法國的行政體系由若干公法人組成，公法人分為三類。首先是國家，國家是最重要的行政主體，中央政府代表國家，位于行政機構(gòu)的最頂端；國家在地方的行政管理范圍劃分為四種類型的行政區(qū)，分別是專區(qū)、省、大區(qū)、防御區(qū)域；其次是地方領(lǐng)土單位，它是以地域為特征的地方自治團體，擁有自己的財產(chǎn)和獨立的預(yù)算權(quán)，依照憲法和法律對地方行政擁有決策權(quán)和管理權(quán)，并承擔(dān)由此產(chǎn)生的義務(wù)和責(zé)任，主要在大區(qū)、省和市鎮(zhèn)實行民選自治；再次是公共機構(gòu)，公共機關(guān)是服務(wù)于公共利益，提供特定公共服務(wù)的社會組織，有自己的財產(chǎn)和機構(gòu)，實行獨立核算，擁有一定的自主權(quán)。

在法國的地方制度中，有兩個不同體系的公權(quán)力組織在同一個地域上發(fā)揮作用，一套體系是由三個層級構(gòu)成的地方領(lǐng)土單位，即市鎮(zhèn)議會、省議會、大區(qū)議會；另一套是中央政府派駐機構(gòu)。中央在地方設(shè)立了四種類型的地方行政區(qū)域，分別是專區(qū)、省、大區(qū)和防御區(qū)域，由中央政府及其部委在地方區(qū)域內(nèi)建立行政機構(gòu)并派駐行政官員，負責(zé)執(zhí)行中央政府交辦的地方事務(wù)。因此在省和大區(qū)兩級，會出現(xiàn)地方自治團體與中央派駐機構(gòu)并存的現(xiàn)象，又叫地方雙軌制或行政雙軌制。

以省一級為例，省政府是中央政府的省級行政機構(gòu)，由中央政府任命的省長作為代表。此外亦同時存在通過民選產(chǎn)生的省議會，省一級地方政府的最高領(lǐng)導(dǎo)人或法定代表并不是省長，而是省議會主席。駐大區(qū)的國家代表則稱為大區(qū)區(qū)長，代表中央政府監(jiān)督國家法律法規(guī)的執(zhí)行，并有權(quán)對其認為違法的決定或行為提起訴訟。

處于基層的市鎮(zhèn)相對特殊，法國中央政府派駐地方的機關(guān)設(shè)到省一級，但是許多事務(wù)也涉及到市鎮(zhèn)這一基層行政層次，然而中央政府在市鎮(zhèn)這一級又沒有自己的派駐機構(gòu)，所以市鎮(zhèn)長便受中央政府的委托，履行屬于中央政府的部分職責(zé)。因此，市鎮(zhèn)長擁有雙重身份，一方面作為民選官員負責(zé)地方自治，另一方面又作為中央政府的地方代表。國家的行政權(quán)力是委托給市鎮(zhèn)長，而不是市鎮(zhèn)議會。作為國家代表時，市鎮(zhèn)長主要行使行政和司法方面的職權(quán)。

在法國地方政府中，地方領(lǐng)土單位在政府管理過程中起了重要的作用。地方領(lǐng)土單位是法國地方行政機構(gòu)，區(qū)別于國家行政，負責(zé)某一具體領(lǐng)域內(nèi)人口的利益，其有三個標準：第一，被賦予法人資格，可以做出法律行動，實行自治，有權(quán)決定人事、預(yù)算事項。相反各部委和國家派駐地方的機構(gòu)不具有法人資格，僅代表國家處理地方事務(wù)；第二，領(lǐng)土單位擁有固定權(quán)能，即擁有自己特定的事權(quán)，其事權(quán)范圍劃分由國家立法機構(gòu)通過法律規(guī)定，領(lǐng)土單位沒有立法權(quán)，不能自行動議設(shè)立新的機構(gòu)；第三，領(lǐng)土單位擁有決策權(quán)，通過一個由民選議員組成的議會共同商議行使決策權(quán)。在法國地方領(lǐng)土單位包括市鎮(zhèn)、省、大區(qū)和海外領(lǐng)土單位。

除此之外，在省之內(nèi)還有若干專區(qū)，專區(qū)則是與作為國家代表的省長或副省長職權(quán)范圍相關(guān)的行政劃分，是國家行政在地方的設(shè)置單位。省以下分為若干專區(qū)，由副省長管轄。副省長無獨立權(quán)力，主要代表省長監(jiān)督和指導(dǎo)本專區(qū)內(nèi)的各市鎮(zhèn)行政事務(wù)，向省長報告情況，為省長傳達命令。專區(qū)設(shè)有專區(qū)委員會，但沒有代議權(quán)，其主要任務(wù)是接受省議會擬定的稅收條款，向本專區(qū)內(nèi)的各市鎮(zhèn)分攤，法國著名的專區(qū)有巴黎、馬賽、里昂。

二、法國地方政府改革的維度及趨勢

1、改革維度

新一輪地方政府改革強調(diào)三個維度，改革的切入點是地方財政體制，其次是理清地方政府職能，避免交叉重疊導(dǎo)致效率低下；再次是地方政府組織結(jié)構(gòu)的調(diào)整，目標是簡化行政機構(gòu)，特別是處理好省—大區(qū)、市鎮(zhèn)—聯(lián)合體這兩個層級的關(guān)系。

地方財政體制改革：改革強調(diào)地方政府開支的重要性與復(fù)雜性，地方財政問題是所有改革的關(guān)鍵和核心，突出了控制地方公共開支的必要性。厘清地方政府職能：地方政府職能改革涉及不同類別地方政府權(quán)能的重新配置，首先是進一步完善行政授權(quán)機制，在行政授權(quán)關(guān)系中，授權(quán)者對被授權(quán)者有指揮和監(jiān)督的權(quán)力，被授權(quán)者對授權(quán)者有按時完成任務(wù)的義務(wù)，其次是共享權(quán)能和固有權(quán)能明晰化。改革后法國對中央到市鎮(zhèn)各級政府功能的定位是：中央是統(tǒng)領(lǐng)和調(diào)整功能，大區(qū)級是協(xié)調(diào)與戰(zhàn)略功能，省級是管理者和設(shè)施提供者，市鎮(zhèn)級是最基層服務(wù)提供者，負責(zé)提供與市民生活息息相關(guān)的服務(wù)。地方政府組織結(jié)構(gòu)的調(diào)整：法國地方政府組織結(jié)構(gòu)最大的弊端就是地方行政機構(gòu)過多，過于分散。改革提出機構(gòu)設(shè)置要根據(jù)社會管理和公共服務(wù)的需要，同時考慮到具體地方政府的行政能力，加強不同層級政府間的溝通與協(xié)作。組織結(jié)構(gòu)調(diào)整還涉及到地方公職人員的精簡。

2、法國地方政府改革的趨勢

公共管理社會化與公共管理憲政化的雙重運動。公共管理社會化表現(xiàn)為公共管理權(quán)力從國家向社會的分散和轉(zhuǎn)移，逐步形成多元的公共管理主體。公共管理憲政化是將謀求社會福利的公共權(quán)力，尤其是行政權(quán)力限制在憲政制度框架的約束之內(nèi)。近現(xiàn)代政治發(fā)展表明只有實施憲政才能保障公共管理的合法性、合理性、有效性，公共管理則在很大程度上影響和制約憲政的實現(xiàn)。

地域性結(jié)構(gòu)調(diào)整與功能性結(jié)構(gòu)調(diào)整的雙向發(fā)展。地域性概念通常指在政府間建立一個具有明確地域界限的、被賦予多元化功能的活動場所，功能性概念關(guān)注的則是單一而明確的任務(wù)，這些任務(wù)是由某個機構(gòu)在政府框架中執(zhí)行的。改革一方面對傳統(tǒng)的多重目的的地域性政府組織進行調(diào)整，另一方面對單一目的的功能性組織進行調(diào)整。

國家能力與地方實力的雙層建構(gòu)。法國正克服傳統(tǒng)中央集權(quán)的弊端，著手改變“強國家—弱地區(qū)”格局，逐步建構(gòu)“強國家—強地方”的新格局。當(dāng)某一層級的地方政府能力增強，更能勝任使命時，就會對其他不同層級的政府產(chǎn)生壓力，要求他們適應(yīng)這種趨勢，也相應(yīng)的提高自身的能力。法國中央政府通過分權(quán)和協(xié)商逐步確立與地方政府間的伙伴關(guān)系，推動中央政府與地方政府的新型互動。

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【作者簡介】

康亢（1990—），男，漢族，山西太原人，中央民族大學(xué)管理學(xué)院2014級中外政治制度專業(yè)碩士研究生在讀，主要研究方向：中外政治制度比較。