陳秀萍　朱孔杰

摘 要：行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度體系的建構(gòu)與完善是我國行政訴訟制度發(fā)展進(jìn)程中的一個(gè)“里程碑”，其既能更好地保障司法公正與司法權(quán)威，又可以進(jìn)一步推動(dòng)依法行政和政府法治建設(shè)。目前，正副職負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴應(yīng)當(dāng)符合出庭應(yīng)訴的“實(shí)質(zhì)性要求”，負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴行為具有權(quán)利和義務(wù)雙重屬性，負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴具有應(yīng)訴主體的特殊性、應(yīng)訴行為的實(shí)質(zhì)性和應(yīng)訴制度的系統(tǒng)性等體系的構(gòu)建，在實(shí)踐中已取得了良好的效果，但同時(shí)也暴露出一些問題，亟待相關(guān)部門出臺(tái)措施予以解決。

關(guān) 鍵 詞：行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人；出庭應(yīng)訴制度；依法行政

中圖分類號(hào)：D925.3 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1007-8207（2016）09-0085-07

收稿日期：2016-05-19

作者簡介：陳秀萍（1970—），女，江蘇鹽城人，河海大學(xué)法學(xué)院副教授，法學(xué)博士，碩士生導(dǎo)師，研究方向?yàn)榉▽W(xué)理論、憲法與行政法；朱孔杰（1990—），男，山東臨沂人，河海大學(xué)法學(xué)院憲法學(xué)與行政法學(xué)碩士研究生，研究方向?yàn)樾姓ā?/p>

一、構(gòu)建與完善行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度的必要性及意義

行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度在我國并非新鮮話題，①但是以法律的形式對(duì)這個(gè)具有中國特色的行政訴訟制度予以確認(rèn)還是值得關(guān)注的。

（一）構(gòu)建與完善行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度的必要性

修正后的《中華人民共和國行政訴訟法》（以下簡稱《行政訴訟法》）以法律的形式對(duì)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度予以了確認(rèn)。②隨后《最高人民法院關(guān)于適用<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》（以下簡稱《行政訴訟法若干問題解釋》）對(duì)其又作了補(bǔ)充性規(guī)定。③但是，由法律和司法解釋所構(gòu)建的制度體系不完善，因此，很多地方正在或已經(jīng)出臺(tái)了更為詳細(xì)和具體的實(shí)施辦法，①由此行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度進(jìn)入了法律確認(rèn)之后的地方探索階段。然而筆者認(rèn)為，目前各地方的探索尚處于混亂且相互沖突狀態(tài)。負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度應(yīng)屬于司法制度范疇，因而受“法律保留”原則的制約和規(guī)范，并且下位法在對(duì)其作出具體規(guī)定時(shí)不能違反上位法。

為了解決目前地方實(shí)踐中的混亂、沖突以及違反上位法等問題，避免立法的制度設(shè)計(jì)被地方性規(guī)定“架空”，有必要構(gòu)建和完善可以普遍適用于全國的制度體系。鑒于此，從《行政訴訟法》及其司法解釋的視角對(duì)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度的不足進(jìn)行剖析，并對(duì)各地方的實(shí)踐探索進(jìn)行比較研究，最后從制度的全國適用性角度提出完善該制度的最優(yōu)方案是非常必要的。

（二）構(gòu)建與完善行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度的意義

行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度體系的建構(gòu)與完善是我國行政訴訟制度發(fā)展進(jìn)程中的一個(gè)“里程碑”，其既能更好地保障司法公正與司法權(quán)威，又可以進(jìn)一步推動(dòng)依法行政和政府法治建設(shè)。

⒈保障司法公正和司法權(quán)威。行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度體系的建構(gòu)與完善可以保障司法公正。程序公正與實(shí)體公正是司法公正的兩個(gè)維度：[1]其一，司法過程需要有正當(dāng)?shù)姆沙绦颍?dāng)程序的設(shè)置和運(yùn)作必將產(chǎn)生程序公正。該體系的建構(gòu)與完善正是行政訴訟正當(dāng)程序的必然要求。其二，法律程序不僅具有其內(nèi)在的程序價(jià)值，還具有工具價(jià)值。程序價(jià)值保障實(shí)體價(jià)值，程序公正保障實(shí)體公正。行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度體系的建構(gòu)與完善可以保障司法權(quán)威：其一，司法公正和司法效率是影響司法權(quán)威的重要因素，[2]該體系的建構(gòu)與完善可以通過保障司法公正、提高司法效率來保障司法權(quán)威。其二，通過負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴可以進(jìn)一步明確其在訴訟中的身份、地位及其和法院間的關(guān)系。在行政訴訟過程中行政機(jī)關(guān)的“行政特權(quán)”被“凍結(jié)”，必須配合法院的審理活動(dòng)，這在無形之中也保障了司法權(quán)威。

⒉有利于推動(dòng)依法行政和政府法治建設(shè)。行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度體系的建構(gòu)與完善有利于推動(dòng)行政機(jī)關(guān)依法行政。依法行政要求政府的一切行政行為應(yīng)“依法而為”，“法無授權(quán)不可為”。雖然大部分行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人依法行政意識(shí)較強(qiáng)，但也不排除行政機(jī)關(guān)內(nèi)部仍存在具有官僚作風(fēng)的官員。通過該制度體系的建構(gòu)與完善，可以迫使行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴，并在應(yīng)訴過程中受到法治教育，這必將推動(dòng)行政機(jī)關(guān)依法行政。行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度體系的建構(gòu)與完善有利于推動(dòng)政府法治建設(shè)：其一，依法行政是構(gòu)建法治國家和法治政府的基本要求，因而該制度體系的建構(gòu)與完善有利于通過依法行政推動(dòng)政府法治的進(jìn)步。其二，“法治政府主要指國家行政權(quán)行使的法治化”。[3]通過行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴，可以讓“領(lǐng)導(dǎo)”發(fā)現(xiàn)行政權(quán)運(yùn)作過程中所暴露出來的“非法治化”現(xiàn)象，并加以反思和改正。因此，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度的建構(gòu)與完善有利于推動(dòng)政府法治建設(shè)。

二、行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴及相關(guān)理論

（一）相關(guān)概念及行為性質(zhì)界定

⒈行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人。在法律修正前，實(shí)踐中對(duì)“行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人”范圍的界定并不一致：“其一為溫州鹿城區(qū)等地方的做法，主要規(guī)定行政機(jī)關(guān)法定代表人即一把手出庭應(yīng)訴的做法；其二為南京等地推進(jìn)的行政機(jī)關(guān)法定代表人及其副職人員出庭應(yīng)訴的辦法。”[4]上述兩種做法分別被學(xué)者們稱為“行政首長出庭應(yīng)訴制度”和“行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度”。根據(jù)2015年4月20日最高人民法院審議通過的《行政訴訟法若干問題解釋》第五條之規(guī)定，本文的“行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人”是指行政機(jī)關(guān)的正職和副職負(fù)責(zé)人。

⒉出庭應(yīng)訴。從字面上看，“出庭應(yīng)訴”是“出庭”和“應(yīng)訴”兩個(gè)行為的結(jié)合。但任何制度的設(shè)計(jì)都有其目的和價(jià)值，因而不能只單純從字面來看。行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴應(yīng)當(dāng)符合出庭應(yīng)訴的“實(shí)質(zhì)性要求”，并達(dá)到出庭應(yīng)訴應(yīng)有的效果。“出庭應(yīng)訴”并非是“出庭”和“應(yīng)訴”的簡單相加，而是一種緊密的有機(jī)統(tǒng)一?！俺鐾ァ笔且蟆叭艘健?，即負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)?shù)酵?；“?yīng)訴”則進(jìn)一步要求“事要做”，強(qiáng)調(diào)要達(dá)到出庭應(yīng)訴理應(yīng)達(dá)到的效果。筆者將這種符合制度設(shè)計(jì)目的和價(jià)值的“出庭應(yīng)訴”稱之為“實(shí)質(zhì)性出庭應(yīng)訴”。

⒊行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴行為的性質(zhì)。行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴行為具有權(quán)利和義務(wù)雙重屬性。在行政訴訟中，原告、被告和法院三方之間的關(guān)系可以分為兩大類：一是原告、被告與法院之間的關(guān)系；二是原告與被告之間的關(guān)系。①對(duì)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴行為性質(zhì)的界定，應(yīng)當(dāng)視其所處的具體關(guān)系來判斷。首先，在原告、被告與法院之間的訴訟法律關(guān)系中，被告行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人的應(yīng)訴行為具有權(quán)利之屬性，對(duì)應(yīng)的義務(wù)主體為法院。由于當(dāng)事人在行政訴訟中的法律地位是平等的，②被告應(yīng)享有與原告起訴權(quán)相對(duì)應(yīng)的應(yīng)訴權(quán)。應(yīng)訴權(quán)是法律賦予其維護(hù)合法權(quán)益的力量，③也是法律賦予其去行動(dòng)的資格。④其可以通過出庭應(yīng)訴獲得利益，⑤并可以讓其與原告有說明行政行為依據(jù)或其他溝通交流的機(jī)會(huì)。其次，在原告與被告之間的訴訟法律關(guān)系中，原告的起訴行為具有權(quán)利之屬性，而被告行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人的應(yīng)訴行為具有義務(wù)之屬性。起訴權(quán)與應(yīng)訴義務(wù)相對(duì)應(yīng)。權(quán)利意味著一定程度的“自由”，但立法在這里使用了具有強(qiáng)制性意義的“應(yīng)當(dāng)”一詞，并未給予其“自由”。對(duì)于出庭應(yīng)訴，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人不能放棄也不能在沒有正當(dāng)理由的情況下拒絕，這完全符合義務(wù)的“受動(dòng)性”之特征。如其違反該義務(wù)將承擔(dān)不利法律后果。⑥

（二）行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴的特征

行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴具有以下特征：一是應(yīng)訴主體的特殊性。行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴具有應(yīng)訴主體的特殊性，即應(yīng)訴主體為行政機(jī)關(guān)正副職負(fù)責(zé)人。當(dāng)然，負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴的可以委托訴訟代理人，不能出庭時(shí)應(yīng)當(dāng)委托行政機(jī)關(guān)相應(yīng)的工作人員。究其根源，就是由行政機(jī)關(guān)和行政訴訟的特殊性所決定的。二是應(yīng)訴行為的實(shí)質(zhì)性。行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴具有應(yīng)訴行為的實(shí)質(zhì)性，這是該制度建構(gòu)的本質(zhì)所在和必然要求。行政應(yīng)訴人員只有積極主動(dòng)行使其訴訟權(quán)利并履行其訴訟義務(wù)，才能保障行政爭議及時(shí)公正地得到化解。三是應(yīng)訴制度的系統(tǒng)性。行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴具有應(yīng)訴制度的系統(tǒng)性。該制度體系主要由實(shí)質(zhì)性應(yīng)訴系統(tǒng)、監(jiān)督系統(tǒng)和法律責(zé)任系統(tǒng)組成。應(yīng)訴制度的系統(tǒng)性是其制度價(jià)值得以真正實(shí)現(xiàn)的重要保障。①

三、我國行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度現(xiàn)狀與存在的問題

目前，我國已初步形成了行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度體系，且該體系的構(gòu)建在實(shí)踐中已取得了良好效果，但同時(shí)也暴露出一些問題。

（一）我國行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度現(xiàn)狀

目前，我國已初步形成了由法律、司法解釋以及地方性法規(guī)所構(gòu)建的行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度體系。以《行政訴訟法》的修正為界點(diǎn)，其發(fā)展歷程可以分制度法律化前后兩個(gè)階段。法律化前階段主要為各地方的實(shí)踐探索，其為制度的法律化提供了寶貴的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和強(qiáng)有力的理論支撐。修正后的《行政訴訟法》對(duì)制度進(jìn)行了立法明確，我國行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度發(fā)展進(jìn)入到“新階段”。隨后，最高人民法院審議通過的《行政訴訟法若干問題解釋》又對(duì)其作了補(bǔ)充性規(guī)定。與此同時(shí)，各地方也開始制定具體的實(shí)施辦法。至此，我國行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度體系已初步形成。實(shí)踐中，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度的立法確認(rèn)也已取得了良好的效果。正是因?yàn)樵谥暗牡胤綄?shí)踐中取得了較好效果，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度才被立法機(jī)關(guān)上升為法律。最高人民法院黨組副書記江必新曾指出：“在黨委的領(lǐng)導(dǎo)、政府的支持以及各方的努力下，這項(xiàng)工作目前取得了階段性的成績，在有的地方行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴率已經(jīng)達(dá)到100%。”[5]但目前該制度在實(shí)踐中已暴露出一些問題。如案件數(shù)量的大幅增加對(duì)該制度造成了一定沖擊。立案登記制度剛開始實(shí)施的2015年5月，湖南省各級(jí)法院新收一審行政案件比去年同期凈增加809件，同比增幅達(dá)127.4%。[6]案件數(shù)量的急劇增加與負(fù)責(zé)人時(shí)間有限性間的矛盾日漸凸顯。

（二）我國行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度存在的問題

⒈負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴案件范圍界定缺失。修正后的《行政訴訟法》在其第三條中規(guī)定，被訴行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)出庭應(yīng)訴。立法在這里采用了“應(yīng)當(dāng)”一詞，這就明確了負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴的作為義務(wù)。出庭應(yīng)訴是原則性要求，不出庭只是原則的例外。那么負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)對(duì)哪些案件出庭應(yīng)訴？從現(xiàn)行《行政訴訟法》相關(guān)規(guī)定來看，行政機(jī)關(guān)為被告的所有行政案件都負(fù)有出庭應(yīng)訴義務(wù)。要求行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人對(duì)所有的行政案件都出庭應(yīng)訴具有不合理性與不現(xiàn)實(shí)性。首先，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人公務(wù)繁忙，時(shí)間有限，其不可能對(duì)所有的案件都出庭應(yīng)訴。隨著立案登記制度的實(shí)施，行政案件數(shù)量大幅增加，這必將加劇案件數(shù)量的龐大性與負(fù)責(zé)人時(shí)間有限性之間的矛盾。其次，從價(jià)值的角度來看，并非負(fù)責(zé)人對(duì)每起案件出庭應(yīng)訴所產(chǎn)生的價(jià)值都會(huì)高于同一時(shí)刻對(duì)其他行政事務(wù)處理所產(chǎn)生的價(jià)值，因而有必要對(duì)出庭應(yīng)訴案件的范圍進(jìn)行合理限定。

⒉正副職負(fù)責(zé)人之間分工劃分缺失?！缎姓V訟法若干問題解釋》第五條對(duì)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人的范圍進(jìn)行了界定，即在行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度中，負(fù)責(zé)人不僅包括正職，還包括副職。因此，不能簡單地將“行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人”等同于“行政機(jī)關(guān)首長”?！捌鎸⒇?fù)責(zé)人出庭理解為行政機(jī)關(guān)首長出庭不利于節(jié)約訴訟成本?！盵7]既然負(fù)責(zé)人包括正副職，立法就應(yīng)當(dāng)對(duì)行政機(jī)關(guān)正副職負(fù)責(zé)人之間的應(yīng)訴義務(wù)進(jìn)行明確分工。如果不對(duì)其進(jìn)行明確，很有可能會(huì)出現(xiàn)正副職負(fù)責(zé)人之間相互推諉，或可能出現(xiàn)只有副職出庭應(yīng)訴的情況。因?yàn)楫吘拐氊?fù)責(zé)人是更高級(jí)別的領(lǐng)導(dǎo)，如其不想出庭，可利用職權(quán)讓副職出庭。另外，對(duì)正副職負(fù)責(zé)人之間進(jìn)行合理分工也有助于應(yīng)訴效率的提高，因?yàn)榉止っ鞔_更能體現(xiàn)應(yīng)訴的專業(yè)化。

⒊負(fù)責(zé)人不能出庭應(yīng)訴的理由缺失。修正后的《行政訴訟法》明確了被訴行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴的法定義務(wù)。同時(shí)立法考慮到負(fù)責(zé)人身份的特殊性以及其他可能出現(xiàn)的一些不能抗拒的理由，又進(jìn)一步規(guī)定了例外，即被訴行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人不能出庭的，應(yīng)當(dāng)委托行政機(jī)關(guān)相應(yīng)的工作人員出庭。此種立法模式值得肯定，但立法在此則遺漏了不能出庭的正當(dāng)情形和理由的界定。不對(duì)其進(jìn)行合理界定，將有可能導(dǎo)致該制度的立法目的不能實(shí)現(xiàn)或者不能完全實(shí)現(xiàn)。因?yàn)?，如果?fù)責(zé)人不想出庭就可以輕而易舉達(dá)到不出庭應(yīng)訴的目的，如負(fù)責(zé)人可以“公務(wù)繁忙”為由來逃避其出庭應(yīng)訴義務(wù)。因此，為了不讓該例外情形成為負(fù)責(zé)人不出庭應(yīng)訴的“擋箭牌”，應(yīng)對(duì)不能出庭應(yīng)訴的正當(dāng)情形和理由進(jìn)行明確。

四、完善我國行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度的建議

通過對(duì)域外行政訴訟制度較發(fā)達(dá)國家的考察，均未發(fā)現(xiàn)對(duì)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)出庭應(yīng)訴的強(qiáng)制性規(guī)定和相關(guān)理論研究。[8]所以，對(duì)這個(gè)具有本土特色的制度體系予以完善的研究還需從我國的實(shí)際出發(fā)。

（一）明確行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴案件的范圍

行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴是原則性要求，不出庭只是例外，但很多地方性規(guī)定對(duì)出庭應(yīng)訴案件范圍作出了明確限定。如2015年7月24日印發(fā)的《哈爾濱市行政訴訟案件應(yīng)訴辦法》第十五條之規(guī)定；①2015年8月31日印發(fā)的《廣西壯族自治區(qū)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴工作規(guī)則》第四條之規(guī)定。②諸如此類對(duì)出庭應(yīng)訴案件范圍進(jìn)行縮小解釋的地方性規(guī)定，都是與其上位法相沖突的，理應(yīng)無效，但這并不影響對(duì)其實(shí)踐探索經(jīng)驗(yàn)的借鑒。地方實(shí)踐中主要存在“列舉”和“兜底”兩種模式。由于單純“列舉”具有一定的弊端，因而建議采用“列舉+兜底”模式。

⒈“列舉”主要是對(duì)某些情形的具體羅列說明，大多涉及“影響重大”“案情復(fù)雜”等事項(xiàng)。有的地方規(guī)定“本年度的第一起第一審行政訴訟案件”或③“年內(nèi)一審首案”④應(yīng)當(dāng)出庭。對(duì)此類案件出庭應(yīng)訴雖有一定的“表率”作用，但這種不區(qū)分案件具體情況的做法是不可取的。還有的地方規(guī)定，如果同一行政機(jī)關(guān)本年度存在多起同類型案件需要應(yīng)訴時(shí)，負(fù)責(zé)人只需要出庭應(yīng)訴一起以上即可。①該做法值得借鑒，因其不僅考慮到了行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人公務(wù)繁忙，而且考慮到了同類案件的代表性。

⒉關(guān)于“兜底”，一般規(guī)定“行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人或行政機(jī)關(guān)認(rèn)為應(yīng)當(dāng)出庭應(yīng)訴的案件”或②“人民法院認(rèn)為、建議或通知出庭的案件”③行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)出庭應(yīng)訴。這主要涉及由誰根據(jù)實(shí)際情況去靈活決定行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)出庭應(yīng)訴案件的問題。筆者認(rèn)為，對(duì)于該問題，由人民法院來決定較妥當(dāng)。因?yàn)槿嗣穹ㄔ菏欠蛇m用的專家，其可以根據(jù)案件的具體情況來靈活掌握。如果由行政機(jī)關(guān)或行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人自己來決定，負(fù)責(zé)人可能會(huì)借此決定權(quán)來逃避出庭應(yīng)訴義務(wù)。

（二）明確正副職負(fù)責(zé)人之間的分工

實(shí)踐中，大多數(shù)地方并未對(duì)行政機(jī)關(guān)正副職負(fù)責(zé)人之間的分工進(jìn)行明確。在對(duì)進(jìn)行分工劃分的地方進(jìn)行考察后發(fā)現(xiàn)，主要存在如下兩種處理方式：其一，通過明確正職負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴案件范圍厘清正副職負(fù)責(zé)人之間各自應(yīng)出庭案件的范圍。如南京市于2015年07月20日生效的《市政府關(guān)于加強(qiáng)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人行政訴訟出庭應(yīng)訴工作的意見》規(guī)定：社會(huì)影響較大的、案情復(fù)雜的、代表市政府出庭應(yīng)訴的、法院等指定正職負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴的、一審行政機(jī)關(guān)敗訴二審的案件等應(yīng)當(dāng)由正職負(fù)責(zé)人出庭，而其他案件可由副職負(fù)責(zé)人或同級(jí)非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)人員出庭應(yīng)訴。其二，以正職負(fù)責(zé)人出庭為原則，副職負(fù)責(zé)人出庭為例外。如自2015年4月30日開始施行的《武漢市行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴暫行規(guī)定》第六條規(guī)定：“下列開庭審理的行政訴訟案件，應(yīng)訴機(jī)關(guān)正職負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)出庭應(yīng)訴：（一）應(yīng)訴機(jī)關(guān)年度第一件行政訴訟案件......前款規(guī)定的應(yīng)當(dāng)由行政機(jī)關(guān)正職負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴的案件，行政機(jī)關(guān)正職負(fù)責(zé)人確有正當(dāng)理由不能出庭的，可以委托本單位副職負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴?！?/p>

上述兩種方式都是可取的，但無論采用哪種方式，關(guān)鍵在于要“明確”正副職負(fù)責(zé)人之間的分工，不能“模糊”。當(dāng)然，當(dāng)行政機(jī)關(guān)正職或副職負(fù)責(zé)人因正當(dāng)理由不能出庭應(yīng)訴時(shí)，應(yīng)當(dāng)由相應(yīng)的副職或正職負(fù)責(zé)人出庭，而不能直接委托行政機(jī)關(guān)相應(yīng)的工作人員出庭。只有當(dāng)行政機(jī)關(guān)正職和副職負(fù)責(zé)人都因正當(dāng)理由不能出庭應(yīng)訴時(shí)，才可以委托相應(yīng)的工作人員出庭應(yīng)訴。

（三）明確負(fù)責(zé)人不能出庭應(yīng)訴的理由

關(guān)于負(fù)責(zé)人不能出庭應(yīng)訴的理由，很多地方性規(guī)定也未予明確，大多采取了以下幾種模式：有的地方雖未對(duì)不能出庭應(yīng)訴的理由予以界定，但確立了不能出庭應(yīng)訴理由由法院審查的方式，即對(duì)什么是正當(dāng)理由并不予直接說明，而是把理由正當(dāng)性的審查權(quán)賦予了人民法院，由法院自由裁量。如2015年4月10日發(fā)布的《安徽省行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴若干規(guī)定（代擬稿）》就采用了此種方式。①有的地方則采取了“模糊定義”的方式。如有的地方采用了“單一模式”。即不對(duì)案件進(jìn)行區(qū)分而統(tǒng)一規(guī)定為一個(gè)模式，將不能出庭應(yīng)訴的理由界定為“正當(dāng)理由”。②有的地方則采用了“復(fù)合模式”，對(duì)不同案件予以區(qū)別對(duì)待。對(duì)于普通案件只要“不能出庭”就可以不出庭，對(duì)于某些特殊案件則要求有“正當(dāng)理由”或“特殊情況”。③

其實(shí)，無論將不能出庭應(yīng)訴的理由界定為“正當(dāng)理由”還是“特殊情況”，都未達(dá)到明確其具體含義的目的。對(duì)于負(fù)責(zé)人不能出庭應(yīng)訴的理由，章志遠(yuǎn)教授認(rèn)為：“很顯然，行政訴訟法對(duì)此預(yù)留了充分的解釋適用空間……”。[9]筆者認(rèn)為，對(duì)于該問題可以采取立法明確和司法機(jī)關(guān)審查相結(jié)合的方式，以達(dá)到互補(bǔ)的效果：首先由有關(guān)機(jī)關(guān)根據(jù)制度的立法目的以書面形式進(jìn)行明確。然后由法院負(fù)責(zé)審查。負(fù)責(zé)人不能出庭應(yīng)訴的應(yīng)當(dāng)向受案法院提交書面說明，然后由法院依據(jù)相關(guān)規(guī)定進(jìn)行“一理由一審查”。

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