程艷

[摘 要]村級治理作為現(xiàn)代社會治理理論的微觀層面，構成了整個社會治理不可分割的部分。本文從實證的視角，總結上海市金山區(qū)村級治理經(jīng)驗，分析村級治理的問題，闡釋村級治理的理念與價值，重點對村級黨組織的領導核心作用，及其與自治組織（村委會）、監(jiān)督組織（村監(jiān)會）、集體經(jīng)濟組織（合作社）在協(xié)同發(fā)展過程中的辯證關系進行經(jīng)驗總結，為創(chuàng)新社會治理、加強基層建設提供理論與實踐支撐。

[關鍵詞]村級治理；政治生態(tài)；優(yōu)化路徑

[中圖分類號] D035 [文獻標識碼] A [文章編號] 1009-928X（2016）05-0031-03

20世紀90年代以來，滬郊農村傳統(tǒng)的治理結構與當前農業(yè)產(chǎn)業(yè)結構、鎮(zhèn)域治理布局、家庭居住結構、干部行為導向、自治能力弱化等多層次的“時代問題”并存。同時，農村留守人員普遍老齡化，不少村外來人口集中，“人口倒掛”現(xiàn)象凸出，基層自治和公共服務存在不均衡或“一刀切”的現(xiàn)象。村干部隊伍發(fā)展通道相對狹窄、社會保障水平偏低，對居民區(qū)書記實行“事業(yè)崗位、事業(yè)待遇”政策對村干部隊伍建設形成一定沖擊，特別是村級取消招商引資后，不少干部工作存在迷?；?，不適應新形勢工作環(huán)境和要求等。因此，村級治理體系的創(chuàng)新迫在眉睫。

在新的時代條件下，如何創(chuàng)新村級治理模式，推動農村和諧穩(wěn)定和科學發(fā)展，一直是政界和學界關注的重大理論與現(xiàn)實問題。

（一）村級治理是社會治理體系的重要單元。在發(fā)展中國家的“現(xiàn)代化政治中，農村扮演著關鍵性的‘鐘擺角色”，“它不是穩(wěn)定的根源，就是革命的根源”。農村的民主進程在上下互動中不斷發(fā)展，農村治理困境折射國家治理水平。新時期下，如果農民負擔沉重，村級債務劇增，干群關系緊張，農村治理必然陷入困境。

（二）創(chuàng)新治理模式是適應農村稅費改革的重要探索。稅費改革及取消農業(yè)稅標志著傳統(tǒng)農業(yè)時代的終結，但導致鄉(xiāng)村基層組織的社會汲取能力下降，基層政權與農民的關系由汲取型轉變?yōu)樗缮⒌摹皯腋⌒汀?，村干部面臨雙重角色邊緣化困境。中國鄉(xiāng)村應健全治理主體、明確政府和村委會職能、發(fā)展農村合作組織等，建立起多元化的農村治理模式。

（三）自治缺失影響村域治理。村民自治有效性不足一直困擾著基層治理。大量青壯年勞動力外流使農民組織化陷入困境，新農村建設主體缺位，村民與村級組織的利益關系淡化，村民的政治參與性不足，必然削弱村級治理。只有堅持基層群眾自治原則，推動村務監(jiān)督委員會制度的再創(chuàng)新，才能促使新型村級治理機制落地生根。

（四）“公共空間”助推農村治理走向善治。改革開放以來農村公共生活狀況發(fā)生了很大的變化，大量農民進城務工使得農村公共生活的參與主體減少，社會轉型背景下利益分化又導致了農民公共意識的消退，而農村傳統(tǒng)公共空間的衰敗又使得公共生活日益“原子化”、“私人化”。因此，在農村治理實踐中應通過有效途徑刺激農村公共生活的健康發(fā)展，為農村治理走向善治提供一條切實可行的路徑。

2014年以來，上海市金山區(qū)立足遠郊實際，不斷深化近些年探索形成的一些有效經(jīng)驗，在加強村干部隊伍建設、完善農村“三支隊伍”建設、發(fā)揮村務監(jiān)督委員會作用、規(guī)范村級經(jīng)濟組織發(fā)展、激活村民自治、加強文明創(chuàng)建等方面，取得了一定成效，不少經(jīng)驗在上海市得以推廣。

（一）選優(yōu)配強村級班子。村級黨組織是村級各項事務的領導核心，以村書記為“帶頭人”的村級班子建設事關全村發(fā)展全局。金山區(qū)連續(xù)四屆開展村黨組織領導班子換屆“公推直選”，選優(yōu)配強村“兩委”班子。一方面，探索“四個一批”強班子，包括立足本村“選任一批”、面向社會“招錄一批”、面向機關單位“選派一批”、著眼長遠“儲備一批”。比如，今年區(qū)委選派18名區(qū)級機關科級干部到11個村和7個居民區(qū)擔任書記，并聘請6名經(jīng)驗豐富的村居書記擔任輔導員進行帶教。另一方面，加強“四制”管理。包括探索“任期制”，同一崗位連續(xù)任滿三屆的村黨組織書記要異地交流；試行“備案制”，各鎮(zhèn)在擬調整村黨組織書記前需向區(qū)委組織部書面報告；完善“雙述雙評制”，年底分別向全體黨員（群眾代表）和上級組織進行述職，并接受評議；嚴格“退出制”，嚴格到齡退崗、退休制度。

（二）深化農村產(chǎn)權制度改革。2013年，作為村級產(chǎn)權制度改革首批試點，山陽鎮(zhèn)楊家村、楓涇鎮(zhèn)新元村和金山衛(wèi)鎮(zhèn)衛(wèi)成村相繼成立了農村社區(qū)經(jīng)濟合作社。2014年，試點拓展到36個村，其余85個村于2015年全部成立經(jīng)濟合作社。以山陽鎮(zhèn)楊家村為例，合作社理事長目前由村黨支部書記擔任。農民成為社員，并且以戶為單位制發(fā)《社員證》。合作社單獨設置會計賬戶，配備專職會計，即合作社與村委會實行分賬管理。2014年3月，該村經(jīng)濟合作社根據(jù)2013年度收益，對社員和集體以12元一份進行分紅，成為金山區(qū)第一家進行收益分紅的村經(jīng)濟合作社，改變了集體資產(chǎn)說起來“人人有份”、實際上“人人無份”的狀態(tài)，在全區(qū)引起轟動。

（三）發(fā)揮村務監(jiān)督委員會作用。從2013年3月起，先后在金山衛(wèi)鎮(zhèn)14個村、金山工業(yè)區(qū)高樓村開展村務監(jiān)督委員會試點工作，探索建立決策權、執(zhí)行權、監(jiān)督權既相互制約又相互協(xié)調的村級權力結構和運行機制。截止到2014年6月底，全區(qū)124個行政村全部建立村務監(jiān)督委員會，并在各自村委會掛牌。村務監(jiān)督委員會的建立，搭起了村黨組織、村委會、村監(jiān)會之間決策、執(zhí)行、監(jiān)督分工明確、相互制衡的村民自治結構。作為村里的“小紀委”，村務監(jiān)督委員會通過“管人、管財、管事”，使得村務管理更加規(guī)范，村干部作風更加扎實。

（四）推廣東方村“民主管村”經(jīng)驗。東方村“村務民曉，村事民決，村財民理，村績民評”的民主治理模式，就是發(fā)揮村黨總支領導核心作用，不斷探索基層民主、村民自治的方法和途徑，形成“四議兩公開一表決”（凡村級重大事項的決策，必須經(jīng)過村黨組織主導下的“兩委”會提議、黨員議事會商議、黨員大會審議、村民代表大會或村民會議決議、涉及戶代表表決，決議內容和實施結果公開）、“民情溝通日”（每兩個月開展一次，村干部在茶館、活動室里與村民面對面“拉家?！?，溝通村務信息、疏導群眾情緒、解決熱點難點問題）、“兩承諾兩公開兩評議”等一整套民主決策、民主管理和民主監(jiān)督制度體系，進一步增強村民的知情權、決策權、管理權和監(jiān)督權。

（五）多措并舉激活農村自治。完善“1+3”基層群眾自治機制（改進村黨組織領導方式，建立協(xié)商議事平臺、完善“兩委”決策機制、培育基層自治骨干）。總結推廣山陽鎮(zhèn)東方村“四議兩公開一表決”工作法、金山工業(yè)區(qū)恒信社區(qū)“恒興經(jīng)驗”、金山衛(wèi)鎮(zhèn)塔崗村“兩個六點半”等經(jīng)驗，培育壯大“金鑰匙”、“老娘舅”、“幫大媽”、“老鄉(xiāng)管老鄉(xiāng)”等草根性社會組織，加大對群眾性文體團隊的經(jīng)常性、制度性扶持，健全黨組織領導下的充滿生機活力的基層群眾自治機制，推動村務管理民主化。做好黨小組長、黨員骨干、樓組（村民小組）長、各類群眾團隊負責人、業(yè)主委員會負責人、轄區(qū)內的各類代表人士的培訓、凝聚和引領工作，培養(yǎng)更多的優(yōu)秀骨干在基層自治的各個領域、各類組織中發(fā)揮核心作用。

（六）探索加強“三支隊伍”建設。農村黨小組長、村民小組長、婦女小組長（簡稱農村“三支隊伍”）被稱為“最小的官”，是村級社會治理的骨干力量。在“三農”工作還占一定比重的金山區(qū)，124個行政村配有“三支隊伍”4300多人，這是一支不容忽視的力量?？偨Y金山區(qū)廊下鎮(zhèn)探索經(jīng)驗，專門出臺《關于新形勢下加強農村“三支隊伍”建設的指導意見》，對區(qū)、鎮(zhèn)、村三級都提出了工作要求。通過抓人員選配、抓職責定位、抓工作載體、抓教育培訓、抓表彰激勵，發(fā)揮“五大員”（宣傳員、信息員、調解員、示范員、監(jiān)督員）作用，激活了“三支隊伍”的能量，為美麗鄉(xiāng)村建設注入了新活力。

（七）大力培育“宅基文化”。自2013年以來，金山區(qū)廊下鎮(zhèn)牢牢抓住宅基頭這個“神經(jīng)末梢”，開展了以制定“宅基公約”為主要內容的宅基文化建設，培育農村新風尚，踐行社會主義核心價值觀，推進了美麗鄉(xiāng)村建設。區(qū)委及時總結推廣這一先進經(jīng)驗，在全區(qū)廣泛開展“相約宅基頭”活動。一是組建志愿者隊伍相約村民參加活動。由各鎮(zhèn)文明委牽頭，婦聯(lián)、社區(qū)學校、文化體育服務中心等部門組建的志愿文化小分隊，利用村民休息時間，到宅基開展志愿活動。二是用“巡展、巡講、巡演”方式傳播理念。圍繞傳統(tǒng)美德、家庭教育、民俗文化、科普創(chuàng)造、文明創(chuàng)建、休閑娛樂等主題，收集近年來的發(fā)展成果、村居民身邊的好人好事、不文明的現(xiàn)象等，編排成小品、表演唱、快板、故事等進行表演。三是鎮(zhèn)、村干部到宅基與村民座談商議。鎮(zhèn)、村干部主動到宅基，引導村民制訂宅基公約，達到“自己定的規(guī)矩自己先做到”的自治目標。此外，推廣“百姓課堂”、“村民素質教育”等做法，在全區(qū)范圍內開展“曬家訓、講家規(guī)、揚家風”系列活動，進一步提升農村精神文明建設水平。

（一）優(yōu)化村級治理關鍵在于厘清邊界、框定職能。破解村黨組織的領導核心作用與自治組織、監(jiān)督組織、集體經(jīng)濟組織（合作社）在協(xié)同發(fā)展過程中的邊界不明晰、功能模糊重疊問題，具體來說，村黨組織要強化其在村級各類組織中的核心作用，村委會回歸村級自治管理，村級集體經(jīng)濟組織要充分行使集體資產(chǎn)自主經(jīng)營管理權。村委會主任應和村集體經(jīng)濟組織（經(jīng)濟合作社理事長）分設，實行村委會與村集體經(jīng)濟組織分賬管理和使用。村里的“小紀委”——村務監(jiān)督委員會，其職責、功能、組成人員特別是主任人選，既要符合村民自治要求，又要具有一定的獨立性，實踐中怎樣才能做到“幫忙不添亂”、“補位不越位”，還需進一步探索和優(yōu)化。

（二）注重黨建引領，發(fā)揮整合功能。發(fā)揮村黨組織的領導核心作用，重在政治引領和功能整合，而非村級各項事務的“全面包辦”，力避客觀上存在的“村政府”現(xiàn)象。一方面，上級部門要真正落實村務工作“準入清單”，克服村委會工作“行政化、邊緣化、被動托底化”的傾向。另一方面，要結合不同類型行政村的實際，搭建村黨組織、村委會、村監(jiān)會之間決策、執(zhí)行、監(jiān)督分工明確的治理結構體系，三者之間內在制約、相互作用，帶動和促進村民自我管理、自我服務、自我教育、自我監(jiān)督功能的有效提升。對于村集體經(jīng)濟組織（合作社），要按照市場經(jīng)濟的規(guī)律，因地制宜開展獨立經(jīng)營、績效考核和村民“分紅”，避免出現(xiàn)賬務不清、管理混亂等現(xiàn)象。

（三）激活村民有效自治是優(yōu)化村級治理的重要途徑?！盀槭裁次覀兘o群眾的他們不需要，他們想要的我們又給不了”，“為什么我們和群眾缺少共同語言”，這是村居干部在基層服務管理中經(jīng)常遇到的困惑，折射出基層自治的有效引領不足。

其一，要高度重視并發(fā)揮“互聯(lián)網(wǎng)+”（信息技術）在鎮(zhèn)域治理、村務管理中的作用。比如，朱涇鎮(zhèn)的“美麗家園〇頻道”、廊下鎮(zhèn)的“網(wǎng)上信訪”系統(tǒng)等，發(fā)揮QQ、微信等的便捷性，激發(fā)參與熱情和治理活力，探索形成自下而上的自治議題、項目形成機制和村居工作評估機制。一定程度上，這是新時期引領基層自治的方向。

其二，要整合務實有效的群眾工作法。群眾工作法要避免行政色彩和干部“政績”導向，使為民服務既有實質內容，又有宣傳效果，讓村民真正接受并樂于參與。比如，金山衛(wèi)鎮(zhèn)推廣“兩個六點半”群眾工作法、朱涇鎮(zhèn)“六診工作法”和電子“宅基走訪”等，簡單易行，貼近村民需求和訴求表達，也有效占領了農村思想文化陣地。

其三，突出農村“熟人社會”特征。發(fā)揮村委會自治主導作用，注重培養(yǎng)基層自治骨干，打造“領頭羊”、培育“活動家”、呼喚“老娘舅”，發(fā)揮好農村“三支隊伍”作用，發(fā)掘一批群眾自治領袖，凝聚和培養(yǎng)更多的群眾骨干在基層自治各個領域、各類組織中發(fā)揮引領作用。同時，注重引導社會組織參與多元化、個性化的群眾需求，特別是政府購買服務方面，要擴大社會組織的參與力度。

（四）農村政治生態(tài)優(yōu)化是一個發(fā)揮合力作用的過程。農村政治生態(tài)包括村莊的公共空間、政治力量、政治溝通、治理架構、影響因素等諸多方面的內容。村級服務型黨組織創(chuàng)建、村干部作風建設、農村“三支隊伍”作用發(fā)揮、村民有效政治參與、兼職委員的擴充（社區(qū)民警兼任“村官”）、“村監(jiān)會”功能發(fā)揮、“大學生村官”作用、農民對核心價值觀的認同、村規(guī)民約的重塑、鄉(xiāng)風文明提升等方面的發(fā)展狀況與水平，綜合演繹著優(yōu)化農村政治生態(tài)的合力與路徑。實踐中，形成以村黨組織領導為核心，村民委員會為主導，村民為主體，村務監(jiān)督委員會、村集體經(jīng)濟組織、駐村單位、群眾團體、社會組織等共同參與的村級治理架構，既是完善農村政治生態(tài)的內在需求，也是優(yōu)化村級治理的方向和目標。

作者單位：中共上海市金山區(qū)委黨校

責任編輯：周奕韻