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價值協(xié)同：一個新的地方政府績效評價價值沖突成因

孫斐趙曉軍*孫斐,蘭州大學管理學院,講師；趙曉軍,蘭州大學管理學院,博士研究生。感謝匿名評審人的意見?；痦椖浚航逃咳宋纳鐣茖W研究青年基金“地方政府績效評價的價值沖突管理：基于中國縣級政府的質(zhì)性研究”(15XJC630006)、蘭州大學中央高?；究蒲袠I(yè)務(wù)費專項資金資助(15LZUJBWZY095)。

【摘要】在過去的二三十年間,政府績效評價作為提升行政效率、實現(xiàn)地方發(fā)展的管理工具在眾多地方政府中得以推行。但在目前各地“高績效”成績單下,卻存在著愈演愈烈的價值沖突傾向。為了探究其原因,論文通過對四川省資中縣政府績效評價的案例研究,運用扎根理論構(gòu)建了地方政府績效評價的價值協(xié)同理論。研究發(fā)現(xiàn),宏觀政策與地方現(xiàn)狀的偏差構(gòu)成了價值協(xié)同形成的宏觀環(huán)境,多樣化的評價對象和有限的地方財力則形成了價值協(xié)同發(fā)生的微觀現(xiàn)實基礎(chǔ),通過統(tǒng)一性與多樣化的矛盾、強化對上級政府的依賴性、弱化對上級政府的博弈能力和缺乏針對性的績效評價體系共同搭建起來的橋梁,控制價值與回應(yīng)性價值間發(fā)生了協(xié)同作用,從而導致了價值目標置換和價值沖突。本研究結(jié)果不僅拓展了地方政府績效評價價值沖突成因的研究視角,而且在實踐層面有望為發(fā)展出新的價值沖突管理策略提供機會窗口。

【關(guān)鍵詞】地方政府績效評價價值協(xié)同價值沖突

一、問題提出

自20世紀80、90年代起,中國許多地方政府部門開始借鑒西方國家成功經(jīng)驗,進行了政府績效評價的探索與嘗試,現(xiàn)已成為政府管理的基本制度得以推行。2011年,國務(wù)院批準建立政府績效管理工作部際聯(lián)席會議制度,并選擇北京市、四川省等8個地區(qū)進行地方政府及其部門績效管理試點工作。據(jù)中央紀委監(jiān)察部績效管理監(jiān)察室統(tǒng)計,截至2012年年底,全國已有27個省(自治區(qū)、直轄市)不同程度地開展了政府績效管理工作。

雖然,在我國以績效評價作為推進地方發(fā)展的管理工具取得了舉世矚目的成績,但同時,我們也應(yīng)該注意到目前所推行的尚不夠完善、科學的地方政府績效評價的負面效應(yīng),特別是在各地“高績效”成績單下,存在著愈演愈烈的價值沖突傾向。

我國GDP長期保持著高速增長,在過去十年中基本維持在7.4 %～14.2%之間,而反映社會公平的全國居民收入基尼系數(shù)則維持在0.47～0.49之間,遠遠高于國際公認的收入分配差距的警戒線0.4,也高于由世界銀行給出的2010年全球基尼系數(shù)的平均值0.44(中華人民共和國國家統(tǒng)計局,1978—；中國新聞網(wǎng),2013)。社會建設(shè)遠滯后于經(jīng)濟發(fā)展,2012年中國人均國民總收入在187個國家中位列第89位,但人文發(fā)展指數(shù)在剔除收入指數(shù)后,僅為第106位(楊家亮,2014)。在唯GDP 的績效觀驅(qū)使下,各地出現(xiàn)了經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境可持續(xù)發(fā)展間的背離。《邁向環(huán)境可持續(xù)的未來——中華人民共和國國家環(huán)境分析》報告指出,世界上污染最嚴重的10個城市之中,仍有7個位于中國。中國500個大型城市中,只有不到1%達到世界衛(wèi)生組織空氣質(zhì)量標準。廈門(2007)、大連(2011)、昆明(2013)等地爆發(fā)的民眾反對PX項目事件,集中反映了以經(jīng)濟發(fā)展或GDP增速為主的績效觀與公眾對環(huán)境可持續(xù)發(fā)展訴求間的沖突。諸如此類的事件,還有愈演愈烈的食品安全問題與群體性事件。由《中國食品安全輿情報告藍皮書(2013)》數(shù)據(jù)可知,僅2012 年就有1 942 起食品安全事件被媒體曝光。2013 年9 月發(fā)布的《中國食品安全領(lǐng)域問題靜態(tài)預測報告》指出,據(jù)不完全統(tǒng)計,截至2012 年9 月,中國有關(guān)食品安全的法律法規(guī)和各種政策性文件共840 多件,其中法律法規(guī)790 件,其他規(guī)范性文件50 件左右,但“三聚氰胺”“蘇丹紅”“染色饅頭”“瘦肉精”等食品安全事件依然頻發(fā)。2013 年《社會藍皮書》指出,近年來,每年因各種社會矛盾而發(fā)生的群體性事件多達數(shù)萬起甚至十余萬起。高速的經(jīng)濟發(fā)展,并未如人們所愿帶來幸福感的持續(xù)增加。從《2013年全球幸福指數(shù)報告》來看,中國的人民幸福度僅列93位,甚至比贊比亞、剛果等典型落后國家都低(搜狐網(wǎng),2013)。

上述事實無疑說明了各地GDP、高速公路、財政收入等績效“結(jié)果”持續(xù)增加的同時,社會公平、社會發(fā)展、環(huán)境可持續(xù)發(fā)展、人民幸福等績效“效果”并未成比例上升,反而出現(xiàn)了經(jīng)濟增長與公平、民主與秩序(馬寶成,2001),官本與人本、管制與服務(wù)、效率與公平、經(jīng)濟增長與社會增長等價值間的沖突(金東日、李松林,2012；倪星、余凱,2004；彭國甫,2006)。

新時期,黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》指出：“完善發(fā)展成果考核評價體系,糾正單純以經(jīng)濟增長速度評定政績的偏向,加大資源消耗、環(huán)境損害、生態(tài)效益、產(chǎn)能過剩、科技創(chuàng)新、安全生產(chǎn)、新增債務(wù)等指標的權(quán)重,更加重視勞動就業(yè)、居民收入、社會保障、人民健康狀況”。這標志著我國地方政府績效評價進入了全面發(fā)展的新階段,即在深化改革過程中,政府績效不再單純地以經(jīng)濟增長和效率等價值論英雄,而是要謀求經(jīng)濟增長與公平、經(jīng)濟增長與社會增長、效率與可持續(xù)性等價值間的平衡,從而破解高績效下的價值沖突這一“戈耳迪之結(jié)”。

高績效下的價值沖突問題的解決之道在于厘清地方政府績效評價價值沖突成因及其形成機理。由文獻梳理可知,當前學者主要以價值競爭為前提預設(shè),聚焦于具體價值間的沖突,暗含價值間的合作與協(xié)調(diào)是實現(xiàn)價值平衡的有效路徑。但正如約恩森(Torben B.J?rgensen)和波茲曼(Barry Bozeman)(J?rgensen & Bozeman,2007)所言,眾多價值似乎是以集群的形成得以呈現(xiàn),并且價值間存在著復雜的層級關(guān)系和因果關(guān)系。因此,中國情境下,地方政府績效評價過程中是否存在有別于傳統(tǒng)意義上理解的價值協(xié)同,即由哈肯所定義的“協(xié)同”概念發(fā)展而來的,旨在通過價值間的相互合作與協(xié)調(diào)實現(xiàn)價值間沖突的化解。故此,本文所研究的價值協(xié)同是指,在價值集群內(nèi)部,價值間的相互依存、相互協(xié)作會形成某種“合力場”,不僅使得相互協(xié)作的價值在彼此層面上得以增強,而且更為重要的是激化了隸屬不同價值集群的價值間的競爭,從而導致價值沖突。由于在價值集群內(nèi)部,價值間的相互依存、相互協(xié)作形成某種“合力場”的過程體現(xiàn)了合作效應(yīng),并符合協(xié)同論的序參量原理,因此本文借用了“協(xié)同”一詞。此時,本文關(guān)注的核心問題是：基于實證研究,驗證在地方政府績效評價過程中,是否存在著價值協(xié)同引發(fā)價值沖突？如果存在的話,就中國情景而言,有哪些價值參與其中？這些價值間的合作效應(yīng)是如何引發(fā)價值協(xié)同的,即價值協(xié)同的形成機制是什么？

二、文獻綜述

價值沖突的研究涉及眾多領(lǐng)域,如行政領(lǐng)域(Saremba & Gill,1991；McPherson,1983),政治領(lǐng)域(Thacher & Rein,2004；Stewart,2006；Chambers et al.,2013),商業(yè)和社會領(lǐng)域(Kling,1996；Allen,2005；Luomala et al.,2004；Kriengkraipetch & Smith,1992；Kong,2000)等。學者通常從沖突主體、沖突成因、沖突內(nèi)容和表現(xiàn)來界定價值沖突的內(nèi)涵(科塞,1990；蘭久富,1996)。例如,科塞(Lewis Coser)(1990)認為,價值沖突是個體或社會群體之間由于價值觀念或經(jīng)濟、非經(jīng)濟利益的對立而發(fā)生對抗。就政府績效評價或管理過程中的價值沖突而言,學者們并沒有直接作出界定,而是更多地從價值沖突的表現(xiàn)形式入手,通過對具體價值間的競爭和對立關(guān)系的呈現(xiàn)加以說明,如透明與效率、管制與服務(wù)、經(jīng)濟增長與公平、效率與信任等(Stewart,2006；彭國甫,2006；Van Der Wal et al.,2011；金東日、李松林,2012；Frederickson & Ghere,2013)。

為了實現(xiàn)對政府績效評價價值沖突的有效管理,價值沖突成因成為了學界關(guān)注的焦點。學者們主要從政府自身、利益相關(guān)者和外部環(huán)境等角度對其進行了研究。從政府自身的角度來看,組織目標是公共價值的載體之一,因此政府績效評價過程中的價值沖突常常表現(xiàn)為組織目標的沖突。由于公共政策通常包含一些相互沖突的目標,因此績效指標通常不是中立的,而是相互競爭和沖突的(Rainey,1993；Van Thiel & Leeuw,2002；Yang,2011)。公共服務(wù)組織常常執(zhí)行一些相互沖突的任務(wù),導致公共管理者會被一些“他們應(yīng)該做什么”的沖突性理念所困擾(Hoggett,2006)。摩根(Douglas Morgan)(2013)基于對中國西部五個市縣級行政區(qū)官員的訪談,發(fā)現(xiàn)中國官員一項共有的挫折感和焦慮是他們都擔心在上級各層政府發(fā)來互異指令,且優(yōu)先權(quán)不同的情況下,必然造成相互矛盾的價值,而他們自己怎樣才能勝任對這些相矛盾的價值的權(quán)衡處理?？傊?正如 漢普希爾(Stuart Hampshire)(Hampshire,1978)所總結(jié)的,公共管理者通常處于效率行為所主張的道德要求與來源于一絲不茍的誠實和正直的道德要求之間、在公正與仁慈之間、在自發(fā)性與有意識的關(guān)注之間的兩難境地之中。

其次,組織目標是政府績效評價指標制定的依據(jù)。理想狀態(tài)下,績效指標的制定應(yīng)該全面、準確地反映組織的目標。然而,實際運行中的績效評價卻常常表現(xiàn)出組織目標與績效指標的不匹配,進而導致組織目標承載的公共價值與績效指標承載的公共價值之間的沖突(Kravchuk & Ronald,1996)。例如,為了滿足政策目標對績效的要求,政府部門往往選擇那些最容易幫助其實現(xiàn)績效指標的顧客作為主要服務(wù)的對象,而常常忽略實際上最需要政府服務(wù)的顧客(Bouckaert & Ulens,1998；Heckman et al.,1997；Heckman & Smith,1995)。這種“撇脂(Cream Skimming)”或者“摘櫻桃”(Cherry Picking)的現(xiàn)象看似實現(xiàn)了績效目標,實際上卻損害了最需要公共服務(wù)的那部分顧客的利益,進而導致了價值目標置換和價值沖突。再者,由于時間成本和評價成本的限制,管理者常常選擇一些易于收集信息和量化的指標,進而導致對量化指標和短期指標的重視,而忽略了定性指標和長期目標的追求(Jacobs & Manzi,2000)。

從利益相關(guān)者理論的角度來看,利益相關(guān)者的“認知差異”和“利益訴求”是造成績效評價過程中價值沖突的重要原因(Rhodes,1997)。不同的利益相關(guān)者判斷績效的標準是不同的,甚至彼此間充滿著矛盾(Bryson,1995；Johnsen,1999)。例如,在道路修建或擴張的評價中,交通部看重的是道路建設(shè)帶來的運輸價值,環(huán)保集團在意的是道路建設(shè)對環(huán)境帶來的負面效應(yīng),而居住在道路周邊的居民則考慮的是宜居性價值(Klijn,2010)。在荷蘭,自1950年以來,支持史基浦機場擴張的一方和支持環(huán)境保護的一方在政策制定的過程中一直處于相互博弈的狀態(tài)中,導致荷蘭政府忙于平衡經(jīng)濟價值和環(huán)境負效應(yīng)之間的關(guān)系(Huys & Koppenjan,2010)。此外,由于合同外包的興起,即使處于同一服務(wù)目標之下的政治家、行政人員和合同承諾商的價值訴求也是不同的(Dubnick,2005；Halachmi,2005)。為了獲得穩(wěn)定的財政支持,合同承包商往往犧牲“透明”價值的追求,從而逃避政府和公民的監(jiān)督(Amirkhanyan,2011)?？傊?利益相關(guān)者的認知差異和利益訴求共同促成了政府績效評價的價值沖突。

從外部環(huán)境的角度來看,政府績效評價中的價值沖突一定程度上可能是由于政府部門所處的生態(tài)環(huán)境造成的。一方面,受新公共管理運動的影響,政府績效評價可能更重視效率價值而忽視公平和民主價值(Fountain,2001)。伯恩(George A.Boyne)(Boyne,2002)對英國地方政府績效數(shù)據(jù)的文本分析展示了政府是如何傾向于關(guān)注服務(wù)產(chǎn)出和效率測量,而很少關(guān)注于回應(yīng)性、公平和參與。羅森布羅姆(David H.Rosenbloom)等學者(Piotrowski & Rosenbloom,2002)也指出,在《政府績效和結(jié)果法案》下的績效報告取代了像透明這樣的非任務(wù)價值。并且,地方政府的績效測量排除了對社會公平的考量(Jennings,2006)。由于測量的中立、理性和專業(yè)知識使得這種取代成為了可能,隱瞞了它的主觀因素。但是測量并不存在于自然之中,它是為了實現(xiàn)表達價值、觀點和規(guī)范,由個體和組織進行的社會建構(gòu)(Moynihan,2006)。因此,新公共管理運動所倡導的基于使命的目標是無法囊括重要的民主價值,如平等、透明和公平對待(Radin,2006)?，F(xiàn)代評價技術(shù)的運用也會加劇工具理性的膨脹和蔓延,也就是說,工具理性文化的傳播對價值理性與工具理性的失衡起了推波助瀾的作用(彭國甫、張玉亮,2007)。另一方面,受官僚等級制度與文化的影響,在上級制定的績效目標與下級不相匹配或發(fā)生價值沖突的情況下,下級政府可能會屈從于上級的壓力,從而以表面的和諧掩蓋了潛在的不一致(彭國甫、盛明科,2008)。

此外,政府職能定位不明確、功利主義思想的影響、官本位思想根深蒂固、公共責任機制不健全、法律制度的不完善、責任追究機制的缺失等被視為是中國地方政府績效評價價值沖突的原因(唐龍輝,2012)。從實際而言,政府績效評價行為由于內(nèi)在博弈關(guān)系的存在和經(jīng)濟社會的發(fā)展會使得政府績效評價的價值偏離公共行政所形成的價值約束,從而形成價值沖突(郎玫、包國憲,2012)。

基于對現(xiàn)有文獻的反思,本文改變以往價值競爭的分析視角,而是著力從價值合作出發(fā),聚焦于價值集群內(nèi)部的價值間的相互關(guān)系來探究在地方政府績效評價過程中是否存在價值協(xié)同現(xiàn)象,從而力求為高績效下的價值沖突提供一種全新的解釋。

三、研究設(shè)計

(一)研究方法

由于價值及價值沖突常與行為主體的主觀感知相聯(lián)系,并隱藏于行為背后,這在一定程度上造成了價值沖突問題在度量與操作方面的難度,其結(jié)果是有關(guān)地方政府績效評價價值協(xié)同的研究還沒有成熟的理論框架和命題假設(shè)。扎根理論(Grounded Theory)主張,研究者在研究開始之前一般沒有理論假設(shè),而是帶著研究問題,直接從原始資料中歸納出概念和命題,然后再上升到理論(陳向明,1999)。本文擬采用基于訪談資料的扎根理論方法,以確保成功抽取資料中所隱藏的本質(zhì)性構(gòu)念和命題,并在利用這些構(gòu)念和命題建立模型的過程中,兼顧到我國行政生態(tài)情境特征,以形成更契合現(xiàn)實的理論。案例研究在構(gòu)建和驗證理論上有自己的優(yōu)點,尤其是在回答“怎么樣”和“為什么”這類帶有探索性質(zhì)的研究問題時頗具優(yōu)勢。本文采用便于深度分析的個案研究,希望在對案例詳盡描述的基礎(chǔ)上,為今后該領(lǐng)域的理論建構(gòu)提供經(jīng)驗事實和啟示。由于扎根理論對資料的依賴性,案例的選取和資料收集能夠更好地為開展后續(xù)的扎根分析提供素材,這使得其與案例研究方法緊密相連(李志剛,2007)。此外,為了提高資料的編碼與分析效率,本文運用Nvivo8.0質(zhì)性資料分析軟件對訪談資料進行編碼和分析。

(二)案例選取

案例的選取是有理論依據(jù)的,應(yīng)該“具有社會學意義上的代表性,而不只是統(tǒng)計學上的代表性”(Devaus,2001)。本研究選擇案例也基于這個標準,主要考慮了五個因素：一是案例必須具有可接觸性；二是具有較長的實施績效評價的歷史；三是所選擇的地方政府要能夠說明多個部門和機構(gòu)參與；四是所實施的績效評價為中國最為典型和普遍的考核型評價；五是地方政府最好為縣級政府*縣級政府在我國行政層級中處于“承上啟下”的關(guān)鍵地位。一方面,就中央和省、市級政府的各項政策和措施而言,縣級政府扮演著執(zhí)行者的角色,政策在落實過程中存在的問題最容易在縣級政府得以暴露；另一方面,縣級政府相較于其他層級的政府而言,它可以更為直接地與公眾進行溝通、互動,對公民的需要最為了解,從而便于檢驗地方政府績效評價各利益相關(guān)者的價值偏好差異。。

四川省在2011年被國家監(jiān)察部確定為8個政府績效管理的試點省(市)之一,內(nèi)江市則被四川省確定為試點市。鑒于資中縣政府是一個具有十多年績效評價歷史的縣,被內(nèi)江市確定為試點縣。由資中縣政府2001年至2011年的《綜合目標考核實施辦法》和2012年至2014年的《綜合目標管理工作實施辦法》可知,無論是早期的目標考核,還是2012年升級為的績效管理,其評價的組織權(quán)和管理權(quán)分屬于縣委縣政府目標督查室和縣目標管理委員會(2013年,改為“縣目標績效管理委員會”)。評價權(quán)以2011年為風水嶺,2011年之后引入了外部評價者,打破了以往政府內(nèi)部評價格局,但評價不占分值。在2012年,才明確規(guī)定了外部評價僅占10分。總之,資中縣政府績效評價主要是一種典型的考核型評價模式。此外,在2012年,資中縣政府委托蘭州大學中國政府績效評價研究中心對該縣推行的目標績效管理考核方式進行診斷,并提出該縣政府績效評價的系統(tǒng)方案,這為筆者進入研究場域提供了機會。因此,本文選擇了四川省資中縣作為案例研究對象。

(三)資料收集

本研究主要采取半結(jié)構(gòu)式訪談進行資料的收集。大多數(shù)受訪者的訪談時間約為40分鐘。筆者以地方政府績效評價的價值沖突成因為研究主題,預先制定半結(jié)構(gòu)化訪談提綱(見表1)。

為獲得完整的資料,并達到理論飽和點。筆者實施了從2012年7月至2015年8月,歷時3年的跟蹤訪談。第一輪訪談,筆者先運用分層目的型抽樣,確定了四大領(lǐng)導班子成員和縣級各職能部門分管領(lǐng)導兩個層次。接下來運用滾雪球式抽樣,來確定每一個層次上具體的受訪對象,最終確定了11位四大領(lǐng)導班子成員、19位縣級各職能部門分管領(lǐng)導作為受訪者；第二輪訪談,筆者就部分受訪者對以研究報告形式呈現(xiàn)的初步研究結(jié)果所持有的異議,展開回訪以求在與受訪者持續(xù)不斷地互動中,形成解釋性理解,從而實現(xiàn)對研究問題的回答。除了3位異議者之外,筆者運用系統(tǒng)抽樣方法,從剩余的27位受訪者中抽取了9位。第三輪訪談,針對前兩次受訪者類型的單一化和內(nèi)部評價視角,補增了其他類型的受訪者,提高了本研究的信效度。一方面,運用滾雪球式抽樣確定10位職能部門一線員工作為受訪者。另一方面,增加外部評價視角,通過系統(tǒng)抽樣確定了15位縣人大代表,運用焦點團體收集資料。本著對參與者無害和資料匿名、保密的原則,文中出現(xiàn)的人名均以英文字母與數(shù)字的組合替代*本文對不同類型的受訪者按照其英文字母縮寫編碼,將四大領(lǐng)導班子成員、縣級各職能部門分管領(lǐng)導、職能部門一線員工和縣人大代表分別編碼為cl、dl、fls和cpc。。

表1　訪談提綱

資料來源：作者自制。

此外,為保證研究結(jié)果的效度,筆者運用三角檢驗法,不僅搜集了資中縣2001年至2011年的《綜合目標考核實施辦法》和2012年至2014年的《綜合目標管理工作實施辦法》等政策性文件,而且對2012年至2014年的績效評價實施過程進行了非參與式觀察。

四、研究發(fā)現(xiàn)

本文通過對訪談資料的開放性、主軸和選擇性編碼,發(fā)現(xiàn)了“控制價值與回應(yīng)性價值間的協(xié)同作用引發(fā)價值沖突”這一核心范疇,并由此發(fā)展出一個理論,即地方政府績效評價的價值協(xié)同(見圖1)。

圖1　地方政府績效評價的價值協(xié)同形成機制

資料來源：作者自制。

圖1不僅呈現(xiàn)出了地方政府績效評價的價值協(xié)同形成機制,而且也厘清了控制價值、回應(yīng)性價值、價值目標置換和價值沖突之間的關(guān)系。從價值協(xié)同形成機制的內(nèi)在邏輯關(guān)系來看,宏觀政策與地方現(xiàn)狀的偏差構(gòu)成了價值協(xié)同形成的宏觀環(huán)境,多樣化的評價對象和有限的地方財力則形成了價值協(xié)同發(fā)生的微觀現(xiàn)實基礎(chǔ)。在此情境下,統(tǒng)一的績效評價體系作為控制價值的實現(xiàn)載體,勢必會與多樣化的評價對象產(chǎn)生矛盾?？刂苾r值通過評價制度的強制性和集權(quán)化的資源分配,強化了地方政府對于上級政府在財政、人力等方面的依賴性。這種依賴性又會弱化本已處于從屬地位的地方政府對上級政府的博弈能力。在統(tǒng)一性與多樣化的矛盾和弱化對上級政府的博弈能力的雙重作用下,地方政府面對一個缺乏針對性的績效評價體系。為了實現(xiàn)回應(yīng)性價值(對具有政策決議權(quán)和提供公共資源的上級(中央)政府的期望做出響應(yīng)),地方政府的理性選擇便是在自身評價指標的設(shè)計與公共項目的選擇上迎合上級政府的價值偏好,從而導致價值目標置換(上級政府的價值目標置換了本地公眾的價值目標),結(jié)果便引發(fā)了價值沖突。由于回應(yīng)性價值指向上級政府而非公眾,這又進一步強化了控制價值,從而在它們相互協(xié)作的邊界范圍內(nèi)構(gòu)筑起“合力場”,不僅使得彼此得以增強,而且激化了隸屬于不同價值集群的價值間的競爭,從而導致價值沖突。

(一)價值協(xié)同形成的宏觀環(huán)境與微觀現(xiàn)實基礎(chǔ)

1.宏觀環(huán)境——宏觀政策與地方現(xiàn)狀的偏差

上級(中央)政府制定的宏觀政策規(guī)約著下級(地方)政府的行為取向,影響著整個績效計劃的制訂、指標體系的設(shè)計以及結(jié)果使用的方式等。當上級(中央)政府制定的宏觀政策與下級(地方)政府現(xiàn)實情境存在偏差時,可能引發(fā)地方政府績效評價價值最初定位的偏差,造成最終績效評價生成的價值產(chǎn)生偏離,從而導致價值沖突。正如眾多受訪者在被問及“針對您所提到的這些問題與困難,是哪些原因造成的？”這一問題時,首先會指向“宏觀政策與地方現(xiàn)狀的偏差”這一概念類屬,并將其視為后續(xù)談?wù)搩r值沖突成因的前提：

“上級政策的初衷是非常好的,就是讓群眾得實惠,但是實際執(zhí)行到我們縣這一級,各個地區(qū)、部門它必然就會出現(xiàn)個體差異,導致政策與本地現(xiàn)實存在出入”“上級的政策和實際存在不相符合的情況,比如說,新農(nóng)村建設(shè)的要求太高,存在著時間少、資金少、任務(wù)重等方面的問題。這導致我們開展工作,以及結(jié)果評價帶來了諸多困難。”(fls02和cl09)

宏觀政策與地方現(xiàn)狀的偏差源于宏觀政策的制定更多的是基于全國整體形勢或發(fā)達地區(qū),缺乏對具體地方政府現(xiàn)實情況的準確、全面調(diào)研,存在著以“拍腦殼”的方式做出決策,且未考慮政策可能引發(fā)的連鎖反應(yīng)：

“中央在制定政策的時候,它就基于整個全國層面的這個形勢。制定政策的一個風向標,可能很多就是根據(jù)發(fā)達地區(qū)的形勢來制定的政策。這樣對我們來說,就非常不適合?；蛘咧醒胝叩闹贫ㄊ腔趯θ珖?jīng)濟形勢的研判所作出的一個決策,它可能,也無法面面俱到,也無法顧及到每一個省的這個具體情況。做出決策不正確的原因就是對情況把握的不準確,或者是說不全面,這樣誤導了你做出決策的方向和措施?！薄吧霞壊皇煜せ鶎拥膶嶋H情況,制定的政策完全拍腦殼,只考慮一個方面,出臺政策沒有考慮這個連鎖反應(yīng),不系統(tǒng)、不科學”。(cl01和cl04)

宏觀政策與地方現(xiàn)狀的偏差產(chǎn)生的結(jié)果是地方政府官員時常處于道德困境之中,他們需要在上級政府發(fā)來互異指令,且優(yōu)先權(quán)不同的政策目標間做出權(quán)衡處理,其實質(zhì)是在相互矛盾的價值間做出平衡。因此,宏觀政策與地方現(xiàn)狀的偏差存在著增加地方政府績效評價價值沖突的風險。正如兩位地方官員所言：

“它就是有的政策,沒的政策,政策之間,前面的政策、后面的政策,發(fā)生沖突,這個就無法解決,我們也很頭疼。”“就是說國家政策,我們難以操作,不是脫節(jié),就是難以落實,對此我們也比較難心”。(dl05和dl02)

2.微觀現(xiàn)實基礎(chǔ)——多樣化的評價對象和有限的地方財力

多樣化的評價對象,不僅表現(xiàn)為不同地區(qū)間評價對象的差異而且表現(xiàn)為同一地區(qū)內(nèi)評價對象的差異。首先,各地區(qū)間存在著明顯的差異性,尤其以經(jīng)濟發(fā)展水平間的差異為主,并且是造成評價對象差異化的主要原因：

“中國太大了,每個地方的具體情況不一樣,我們四川和廣東的情況就會完全不同,四川和甘肅的情況也會有不同?！薄叭珖@么一大地方,而且地域這么遼闊,經(jīng)濟差別那么大,大家不可能都一樣?！?(cl01和dl14)

其次,就同一地域而言,由于專業(yè)分工形成了各評價對象職能職責的客觀差異,并且職能強軟與完成統(tǒng)一評價指標的難易程度存在著正相關(guān),從而呈現(xiàn)出各評價對象在完成統(tǒng)一評價指標時的能力與效果等方面的差異。此外,某些評價對象由于自身職能性質(zhì)的特點會成為眾多評價項目的成員,它便具有了獲得額外評價加分的機會,導致各評價對象在獲取評價加分機會上的不平等：

“確實部門的職能有強有弱,這個職能強的部門,它完成起來肯定要容易一些。職能很弱,它要完成,當然指標不是很突出,它要完成起來的話,它的難度反而更大?！薄案鞑块T職能職責不一致,像有些部門,它作為領(lǐng)導小組成員,它就涉及一個加分,……你比如說,機關(guān)里,幾大班子里,辦公室,什么財政啊、人社啊、紀檢監(jiān)察啊,可能每個部門評先進的時候都要評它,……任何一項工作確實也離不開它,離不開它的重視?！鼈冞€是成員單位,評先進的時候都要評它?！?dl19和dl16)

有限的地方財力是大多數(shù)中西部縣級政府的生存現(xiàn)狀,常被冠以“財政窮縣”、“財政弱縣”等稱號,部分原因在于有限的財力控制和稅收收入。由于地方財力在一定程度上決定著地方政府的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的生產(chǎn)性邊界,因而有限的地方財力勢必會影響地方政府供給公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的能力。鑒于公共產(chǎn)品和公共服務(wù)是政府滿足公眾價值訴求的現(xiàn)實載體。因此,有限的地方財力限制了地方政府的價值供給能力：

“資中縣屬于財政窮縣、人口大縣,我們一年的財政收入才有3或4個億,我們支出是20多個億,所以說遠遠滿足不了需要。” “你說我們從主觀來說想把公共服務(wù)、公共產(chǎn)品做好,但是呢,受財力的限制,地方政府只有一定的能力?！薄翱h府還是盡了很大的努力、很大的財力,但就是說跟群眾的需求肯定還是有差距,本身問題還是財力不夠。”(dl05、cl08和cpc02)

(二)價值協(xié)同的參與者

1.控制價值

控制價值體現(xiàn)了績效評價的工具理性特征,多與官僚層級控制體制和集權(quán)相聯(lián)系,具有自上而下的特征,常見于考核型的績效評價模式中。它是上級政府為確保向下級政府分解的評價指標和目標值順利完成所施加的手段,屬于過程導向性的價值。它并不像效率、經(jīng)濟發(fā)展和效益等價值可以直接作為評價指標內(nèi)容得以體現(xiàn),而是更多地蘊含在績效標準、評價指標體系的構(gòu)建方式以及評價方法的設(shè)計之中,并有賴于評價制度的強制性所提供的保障。

首先,50%的受訪者從不同維度表達了控制價值的重要現(xiàn)實載體是面向多數(shù)政府組織的統(tǒng)一的績效評價體系,具體包括統(tǒng)一的績效標準、評價模式、評價指標形式和目標值等。雖然,在各年的《考核實施辦法》中不斷地就鄉(xiāng)鎮(zhèn)和縣級部門的年度綜合目標進行調(diào)整,但缺乏對不同類型的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和縣級部門做出有效區(qū)分。如2014年的《綜合目標管理工作實施辦法》在其“目標制訂與下達”中,總體性的為鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)計了包括經(jīng)濟發(fā)展目標、民生及社會事業(yè)發(fā)展目標、重點工作、單項工作四大類,為縣級部門設(shè)計了職能工作目標、共性目標、單項工作三大類,但未區(qū)分農(nóng)業(yè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、工業(yè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)和混合鄉(xiāng)鎮(zhèn),也未區(qū)分經(jīng)濟部門與非經(jīng)濟部門。這種統(tǒng)一的績效評價體系借助官僚體制,遍布于中央、省、市、縣等各級行政組織中,并且呈現(xiàn)出常態(tài)化趨勢：

“年初,給各個科室、各個股室下達目標任務(wù),它就是一個統(tǒng)一的指標,上級也是這樣考核我們的。這樣就是為了更好地實現(xiàn)內(nèi)控?！薄罢冃Э己藢嵤┒嗌倌炅?我認為就是國家對地方政府、本級政府對我們職能部門,就是一種行之有效的控制手段?！?你比如說安全方面,你用統(tǒng)一的考核標準就不合適?！?目前在我們縣上沒有區(qū)分,都是一票否決。我相信不光我們縣,全國都一樣。它沒有因為你的風險評估進行區(qū)分,而是采用一刀切,只要出現(xiàn)安全問題就給你扣完。”“每年從中央、到省、市、縣都是這樣考核,上面的考核體系已經(jīng)形成了這樣一個歷史態(tài)勢?！?(dl10、fls02和cl03)

其次,統(tǒng)一的績效評價體系的實施有賴于評價制度的強制性所提供的保障。評價制度的強制性是以行政命令為內(nèi)核,向被評價者施加壓力,從而迫使被評價者竭盡全力的創(chuàng)造條件來應(yīng)對統(tǒng)一的績效評價體系。但同時存在著引發(fā)地方政府財政負擔加重的風險,尤其是對那些財力不足的地方政府而言。評價制度的強制性可通過官僚層級控制體系實現(xiàn)強制性的逐級傳遞,外化為評價指標和目標值的逐級下達與考評,并通過逐級簽訂績效合同使得被評價者明確意識到自己對于本級政府是否能夠成功地完成上級政府分解的評價指標和目標值所肩負的責任和義務(wù),其危險在于上級(中央)控制會走得太遠：

“現(xiàn)在的行政體制決定的,上級下達的考核目標,你必須要完成,你必須千方百計地完成任務(wù)?！薄昂芏嗍怯残灾笜?包括各種保險、計劃生育,任務(wù)完不成不僅會扣錢,而且領(lǐng)導要開了你?！薄斑@種考核機制逼得下面有錢沒錢都去弄,政府的這種負債非常之大,而且有增無減。”“根據(jù)市上給我們的考核任務(wù),縣上我們再分解,再和鄉(xiāng)鎮(zhèn)與部門去簽訂責任書,層層簽訂、層層落實?！?fls07、cpc01、dl14和cl04)

最后,在集權(quán)的組織結(jié)構(gòu)中,大多數(shù)地方政府組織下設(shè)眾多受中央機構(gòu)支配的子單位,由中央機構(gòu)制定規(guī)則并分配資源。資源分配不僅具有中央集權(quán)的特征,而且會因上級政府或領(lǐng)導對地方政府與干部的不信任而得以加強,從而導致事權(quán)和財權(quán)的進一步分離,這就剝奪了地方政府或管理者手里的控制權(quán)。由于評價指標的完成會受到資源配置條件的限制,因此控制價值便具有了通過集權(quán)化的資源分配強化地方政府對上級(中央)政府依賴的可能性：

“資源都是,現(xiàn)在都是中央集權(quán),資源都是上面這個它才有的?！薄爸醒爰瘷?quán)的資源分配體制下,……政策的前提是下面都是貪官,他首先推定你,這個錢你拿了,你不會用在該用的地方。也就是這個錢,領(lǐng)導拿給你基層干部是不行的,這個錢最好不要過你的手?！薄氨热绻彩聵I(yè)發(fā)展的那塊,并不是說我想把它做好就能做得好的,因為要牽涉到資金,牽涉到政府資源的配置?！阉@個農(nóng)村宣傳的公共服務(wù)那方面做得更好一些,但是它受這個資源配置的條件限制。因此,對于我們這種吃飯財政來說,需要國家加大投入力度,需要上級支持?！?cl06、dl14和dl19)

2.回應(yīng)性價值

回應(yīng)性價值涉及到政府組織與公民的關(guān)系,它被視為任何現(xiàn)代公共組織的核心價值,不僅意味著政府要及時,積極的對公眾的需求做出反應(yīng),還意味著政府有責任幫助公眾了解自己的需求,找出通常被隱藏起來的重要需求,并表達自己滿足這些需求的愿望。然而,由訪談資料分析可知,資中縣所秉持的“回應(yīng)性”價值與最初預判存在較大的偏差。它并非是對公眾需求做出反應(yīng),而是對具有政策決議權(quán)和提供公共資源的上級(中央)政府的期望做出響應(yīng)。

53.33%的受訪者認為實施績效評價的首要任務(wù)在于完成上級政府向下級政府分解的評價指標和目標值,實現(xiàn)對上級政府期望的回應(yīng),并將此視為履職和政治忠誠的體現(xiàn)。這種對績效評價目標的判斷是與我國的政治體制存在著密切關(guān)系,并在自上而下的單向任務(wù)鏈條中不斷強化：

“績效考核的目的就是圍繞市委市政府的要求開展工作,完成市委市政府下達的各項考核任務(wù)?！薄拔覀冞@個考核目標申報的最低限是完成上面的任務(wù)。中國的體制,從中央到地方各級,這樣一個鏈條。從目標任務(wù)的角度看,上級就是下達,下級一個是解決,第二是依據(jù)上級精神,進行目標分解落實,最后的結(jié)果一般都是完成或者超額完成。這個既是對上級的忠誠、也是下級應(yīng)履行的職責。”(fls04和cl08)

為了實現(xiàn)回應(yīng)性價值,在宏觀層面,下級(地方)政府通常將上級(中央)政府的任務(wù)要求、關(guān)注問題和規(guī)劃方案以及政策導向等作為自身構(gòu)建績效評價體系的基準。此外,為了保證對上級政府重點關(guān)注的項目做出有效回應(yīng),往往采取單獨考核的方式,并增加考核力度：

“就是按照當前的這個中央的要求嘛,改善民生嘛,這個也是我們考慮的一個非常重要的一個方面,所以我們的民生工程,我們是單獨列表進行考核,而且對鄉(xiāng)鎮(zhèn)和部門完成民生工程的要求都特別嚴格?！薄叭缓?目標辦這一塊,基本上在年初各局就把目標任務(wù)結(jié)合市里下達的任務(wù)要求提出來了?！薄氨热缜澳旰腿ツ昴繕丝己说臅r候就把‘十二五’規(guī)劃的編制和中央規(guī)劃納入了我們和各個部門的考核體系中?！薄皯?yīng)該說在這個目標制定的過程中,首先我們關(guān)注的是,比如說是中央經(jīng)濟工作會,它的一個政策的導向,它有一些明確的政策信號,或者一些工作的要求和指向。這個是我覺得這是一個我們制定年度目標,一個大的政策背景的考慮?！?cl01、dl13、dl01和cl06)

在微觀層面,一是,績效評價指標的遴選和設(shè)計是以上級政府所設(shè)計的評價指標為藍圖,并呈現(xiàn)出隨著上級領(lǐng)導的績效偏好而改變。此外,與上級政府目標任務(wù)相聯(lián)系的否定性指標在最終的績效排名中占據(jù)著舉足輕重的地位。二是,評價辦法也是根據(jù)上級政府的考核辦法制定而成。在2011年《綜合目標考核實施辦法》和2012年至2014年《綜合目標管理工作實施辦法》的“總原則”中,指出：“根據(jù)《內(nèi)江市縣區(qū)目標考核辦法》,結(jié)合我縣工作實際,制定本辦法?！?/p>

“在地方政府的考核中,以上級對我們的考核作為我們自身評價指標設(shè)計的依據(jù),還不是以本轄區(qū)老百姓的需求直接作為指標。”“目標考核的指標體系要跟著市上的指標走,不同的領(lǐng)導要求的重點不一樣,上屆經(jīng)濟發(fā)展指標多,本屆更加突出重點項目?！薄胺穸ㄐ灾笜司褪窃谑形姓繕巳蝿?wù)上都沒有完成,或者有一兩項重要指標沒有完成,那這個肯定是要放到后面。”“我們會圍繞市上的要求制定我們自己的考核辦法,比如說經(jīng)濟上GDP比重,招商引資方面圍繞市上的目標來分解啊。”(fls07、cl11、cl02和cl03)

為了能夠有效地實現(xiàn)對上級政府所分解的評價指標和目標值的回應(yīng),資中縣政府會基于科層制,逐級向下分解,并層層加碼。由2012年至2014年《綜合目標管理工作實施辦法》的“目標的分解與實施”可知,縣目標績效管理委員會編制《資中縣年度目標任務(wù)分解表》,以文件形式下達到各鄉(xiāng)鎮(zhèn)和縣級各部門執(zhí)行,要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣級部門要按照縣委、縣政府下達的目標逐級量化分解到各村、辦、站、中心、所、股、室。受訪者fls04和dl15也直言不諱：

“作為我們縣肯定要完成市委市政府下達的考核目標,為此目標分解到我們每個部門,我們完成了,全縣就完成了?！薄半m然一般省上下達目標到市上要低一些,市上比省上又要略高一些,我們發(fā)改局下達的目標比全縣又要略高一些,所以這個要層層加碼,留保底系數(shù)?！?fls04和dl01)

(三)價值協(xié)同形成的中間環(huán)節(jié)及其過程

1.統(tǒng)一性與多樣化的矛盾

在宏觀政策與地方現(xiàn)狀存在偏差的情況下,上級政府為了實現(xiàn)預期的政治、經(jīng)濟和社會等目標,所建立的統(tǒng)一的績效評價體系,尤其是統(tǒng)一化的評價指標和績效標準,時常會引發(fā)與多樣化的評價對象間的矛盾,從而降低了評價對象對于當前績效評價體系的信心,甚至產(chǎn)生消極情緒。統(tǒng)一的績效評價體系設(shè)計與我國的單一制與中央主導模式息息相關(guān),并借助行政集權(quán)制實現(xiàn)了績效評價運行程序的標準化,但也帶來了對評價對象實際績效測量的偏差：

“全國這么大地方,而且地域這么遼闊,經(jīng)濟差別那么大,大家不可能都一樣。就用一兩個指標來衡量,說句實在話,也只有在我們國家,我對目前的這種考核體制挺擔心的?！薄安块T與部門之間、行業(yè)與行業(yè)之間、區(qū)域之間、個人的職能職責不一樣,他治理起來一把尺子來衡量,是很難定性。你比如,中央針對各個省,他的經(jīng)濟狀況不一樣,他的區(qū)域不一樣,一把尺子,制定統(tǒng)一的標準來考慮。他肯定,這個有些很輕易得到高分,有些就低。我說的部門與部門之間,確實是都有一個差異。而且在評的時候,都是一把尺子,按同樣的分數(shù)和等級?！?dl14和dl16)

由于指標體系是評價體系的核心,因此統(tǒng)一的績效評價體系與多樣化的評價對象的矛盾最有可能產(chǎn)生的結(jié)果就是評價對象將會面對一個缺乏匹配性的評價指標體系。受訪者fls03和dl08直言不諱：

“在指標設(shè)計上合理性存在問題,主要是經(jīng)濟性指標。經(jīng)濟部門完成起來比較好,但對我們這種非經(jīng)濟部門,指標下來后,完成起來就覺得困難。我們也缺少完成這些經(jīng)濟指標所需要的資源?！薄坝行┞毮懿块T可以招商引資,比如工業(yè)部門、商業(yè)、農(nóng)業(yè)部門。對于公益性學校沒辦法招商引資?！?fls03和dl08)

2.強化對上級政府的依賴性

控制價值通過評價制度的強制性和集權(quán)化的資源分配,強化了地方政府對于上級政府在財政、人力等方面的依賴性(見圖2)。一方面,有限的地方財力作為地方政府的微觀現(xiàn)實基礎(chǔ),預示著上級政府制定的績效目標與達成這些目標所需資源之間的不平衡,這就奠定了其對上級政府依賴的可能性。由于財政能力為評價指標的達成提供著基礎(chǔ)性保障,在面對評價制度的強制性,且地方財力有限時,單靠地方政府的力量來完成評價指標常常顯得鞭長莫及。此時,地方政府更多的希望通過獲得上級政府的預算撥款或其他有形支持來實現(xiàn)評價指標完成,其結(jié)果強化了對于上級政府的依賴性：

“財政能力與評價任務(wù)的完成是相關(guān)的,沒有資金的保障,工作肯定就沒法做?！薄斑@一塊食品安全衛(wèi)生很重要,要單靠縣上、縣政府的力量完成考核,是鞭長莫及的。要完成這些考核任務(wù),需要國家加大對基層監(jiān)管能力的建設(shè)和財務(wù)的配比。”“一些考核問題,單靠縣級政府是沒有辦法解決的,需要上級給予相應(yīng)的資金支持?！?dl17、dl09和cl11)

圖2　強化對上級政府依賴性的因果關(guān)系

資料來源：作者自制。

另一方面,如前文分析所示,資源分配具有明顯的中央集權(quán)特征,并且評價指標的完成會受到資源配置條件的限制(訪談內(nèi)容上文已經(jīng)例舉,此處不再贅述)。因此,對于那些依賴中央轉(zhuǎn)移支付的地方政府而言,集權(quán)化的資源分配減弱了地方政府對所使用資源的控制權(quán),反而強化了對上級(中央)政府依賴的可能性：

“在我們西部,很多地方政府對上級的依賴性比較強,自身的收入少,但是你要保證,不管你的預算也好,或者你的民生需求也好,我們的依賴性比較強?！薄翱h政府都是財力上受限,你就不一定達得到上面的考核要求?，F(xiàn)在很多是靠外力在支持,靠一些政策項目來支持,原來連吃飯都靠轉(zhuǎn)移支付?！?dl15和cpc02)

3.弱化對上級政府博弈的能力

地方政府對于上級政府依賴性的增強,同時弱化了自身對于上級政府的博弈能力,主要表現(xiàn)為對上級政府制定的評價指標缺乏討價還價的能力。這種對評價指標調(diào)整的無力感,使得地方政府被鎖定為單純的執(zhí)行者角色,阻礙了下級政府發(fā)展出有效的合作路徑,參與評價指標的持續(xù)改進,從而導致績效生成的價值更多地是按照上級政府預設(shè)的價值目標演進。此時,績效評價就無異于上級政府決定哪些對公眾最重要：

“現(xiàn)狀的考核沒有一個泄壓的窗口,目前的中國體制,很少有下級政府敢和上級政府叫板,不做的,幾乎沒有?！薄八哉驹谖覀兊慕嵌?我們沒有政策和指標的調(diào)控能力,能做的就是落實?！薄霸诳己酥笜酥羞€是存在一些無法自主的指標,我們也無法做出改變,除非上級做出整體性改變?！薄拔矣X得不管是省上、還是市上下達的考核指標,都應(yīng)該征求我們的意見,在指標下達之前,召集相關(guān)部門,共同商議,這樣對于指標的合理性最好?！?cl02、dl02、fls06和fls10)

4.缺乏針對性的績效評價體系

當統(tǒng)一的績效評價體系與多樣化的評價對象間存在矛盾,且無力改變時,其結(jié)果是地方政府將會面對一個缺乏針對性的績效評價體系,這意味著地方政府無法找到對自身最為適用的“儀表板”來及時調(diào)試績效過程或修正績效目標。于是,地方政府傾向于學會如何聽命于剛性的上級(中央)政府制定的績效評價指標,而不是堅持自己對什么才能最好地產(chǎn)生本地公眾所期望的結(jié)果的判斷。缺乏針對性的績效評價體系主要表現(xiàn)為評價指標匹配性弱和評價辦法有效性不足。

首先,評價指標匹配性弱,具體表現(xiàn)為評價指標本身有失全面性、綜合性和科學性,即評價指標側(cè)重于考查當前任務(wù)的完成而非長遠任務(wù)、聚焦顯性政策而非隱性政策、偏靜態(tài)而非動態(tài)。因此,地方政府的成敗并非其自身績效的最佳指標,結(jié)果所生成的價值也并非最優(yōu)的價值供給：

“績效評估,也就是考核的問題。不管是哪一級對哪一級的考核,都要實事求是,要根據(jù)實際情況制定相適應(yīng)的指標,這樣才能符合我們的情況,而不是現(xiàn)在這樣區(qū)別小。”“共性化考核指標太多,每個部門都做一模一樣的工作,然后做了大量的文件資料,考核下來每個部門都是一樣的。”“我們考核側(cè)重點主要就是當年指標的完成,而對一些長遠的這個任務(wù)的完成呢,我們就沒有辦法考慮。我們考核的就是這個顯性的政策,包括一些隱性的這個,我們就沒有辦法考核到?！薄吧霞壏峙涞目己酥笜嗽O(shè)置當中沒有考慮到這種問題,偏向靜態(tài),而不是動態(tài)。”(cpc01、fls02、cl01和cl04)

其次,評價方法較為形式化、原則化,缺乏有效的細分,未將評價方法與評價對象的職能特征結(jié)合起來,常常以評價指標的加減分作為主要的評價方法。此外,主觀性判斷較多,也未將現(xiàn)場觀察、同事評審、專業(yè)評估、雇員訪談、顧客重點小組以及其他收集信息的方法綜合運用,致使定性評價方法有效性不足,其結(jié)果降低了績效評價體系的總體針對性。正如,資中縣2011年綜合目標考核評分細則和2012年至2014年的考核計分辦法所規(guī)定的,對鄉(xiāng)鎮(zhèn)和縣級部門年度目標考核實施超額加分,差額扣分的辦法。同時,也得到了眾多受訪者的證實：

“考核方式上,我覺得要輕形式、重實效、重視實際。有些形式上的東西我覺得可以簡化。程序上更簡化一點,可以加強平時考核?！薄翱己说姆绞窖?……針對性不是特別強。我們沒有辦法做到它的針對性強,只能相對來說是一個比較原則的一個考核辦法?！薄翱纯次覀兊目己宿k法就行,原來我的辦公室搞的,主要是體現(xiàn)出加分和扣分?！薄澳繕丝己艘埠?、這個統(tǒng)計數(shù)據(jù)也好,這一塊,有很大的隨意性,它也可能只能定性,無法定量,主觀的東西太多?！?cpc01、cl01、dl10和cl06)

(四)價值協(xié)同引發(fā)的結(jié)果

1.價值目標置換

面對一個缺乏針對性的績效評價體系,為了實現(xiàn)回應(yīng)性價值,以求的上級政府在公共資源和公共權(quán)力等方面給予的支持,地方政府的理性選擇便是在自身評價指標的設(shè)計與公共項目的選擇上迎合上級政府的價值偏好,結(jié)果便會引發(fā)價值目標置換,即上級政府的價值偏好置換了本地公眾的價值偏好。一方面,評價價值取向是評價指標體系的靈魂,評價指標體系是評價價值取向的載體和保證。當?shù)胤秸陨霞壵O(shè)計的評價指標為藍圖開展自身評價指標的遴選和設(shè)計時(訪談內(nèi)容上文已經(jīng)例舉,此處不再贅述),上級政府的價值偏好便會植入到地方政府績效評價的價值體系中,重塑原有的價值優(yōu)先權(quán)和價值結(jié)構(gòu),從而影響最終政府績效評價生成的價值內(nèi)容。

另一方面,“績效指標可視為給一個項目的運作指定的一個數(shù)目”,以此作為標準來測定政府部門為公眾提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的狀況。因此,公共項目的選擇直接關(guān)系到評價指標的內(nèi)容,尤其像產(chǎn)出指標和效益指標等。資中縣政府為了獲得上級政府的支持,常會選擇符合上級政府特定偏好的公共項目。問題在于上級政府偏好的公共項目并不一定與本地公眾所偏好的公共項目相一致。由于公共項目是價值的現(xiàn)實載體,分歧的公共項目選擇意味著價值目標間的差異。當利益相關(guān)者偏好的價值間存在非一致性時,地方政府常會體驗到不同利益相關(guān)者偏好的價值之間的緊張關(guān)系。然而,作為理性經(jīng)濟人的地方政府傾向于參照上級政府的價值偏好來確定自身的價值排序,也就是說在常規(guī)情況下,上級政府所偏好的價值要優(yōu)先于本地公眾所偏好的價值：

“在本級財力不足的情況下,選擇一些基礎(chǔ)比較好的項目做,爭取到上面的接受,得到上面的支持,更好地實現(xiàn)年初目標。”“重點項目是給予了一定政策優(yōu)惠的,或者是政策權(quán)限。你比如說省重點項目,那就是土地,因為現(xiàn)在項目最難的要素就是土地,還有就是資金,像進入省重點的一些項目,從土地指標,從環(huán)評上面,上級就會全力相助。一旦進入到銀行貸款就會相對比較容易一些,融資也會容易一些,這個考核大概就是這樣?！薄袄习傩障Ｍ氖茄矍袄?與上級政府的期望不一樣,……我們地方政府面對的主要沖突還是上級政策規(guī)定與服務(wù)群眾的追求之間的沖突,但執(zhí)行上級政策是首要的?！薄吧霞壵咭笈c群眾利益也會出現(xiàn)不一致的地方,我們會積極協(xié)調(diào)、向群眾解釋,盡量滿足他的要求,但前提是符合政策要求?！?cl09、dl01、cl10和cl07)

2.價值沖突

價值目標置換意味著上級政府的價值偏好置換了本地公眾的價值偏好,此時政府績效評價生成的價值,更多地符合于上級政府的價值訴求而不是本地公眾認為重要的價值,其結(jié)果價值供求間的沖突便可能發(fā)生：

“目前的考核也存在著領(lǐng)導滿意,群眾不一定滿意這種差距?！?現(xiàn)在公安部門按照上級的要求行事,但與群眾對我們的期望還有差距。盡管我們作為縣級政府一個部門,我們按照現(xiàn)行的法律法規(guī),有關(guān)的政策辦事,但群眾他不一定滿意,沒達到他的要求,所以群眾滿意度測評不高?！?fls08)

由于公共服務(wù)提供了傳遞公共價值的現(xiàn)實途徑,因此公共服務(wù)的供求沖突折射出的是深層次的價值供求沖突。公共服務(wù)的供求沖突,不僅存在于公共服務(wù)供給的數(shù)量方面,而且發(fā)生于公共服務(wù)供給的質(zhì)量方面。這就折射出在資中縣,政府績效評價的價值供求沖突更加復雜,并不能簡單地通過增加某一價值的生產(chǎn)性要素投入就能實現(xiàn)價值供求平衡,而是要保證實現(xiàn)該價值的生產(chǎn)性要素能否產(chǎn)出預期的效果,即目的性價值及其工具性價值的一攬子供給：

“在當前的評價方式中,我們部門向群眾提供的環(huán)保服務(wù)和他們的要求可能還有些差距?！?“我們提供的服務(wù)和他們需求的東西就是需求和供給的矛盾突出?！薄皩ξ覀兎?wù)態(tài)度的問題,就是老百姓所需要的和我們實際提供的還是有差距的。衛(wèi)生行業(yè)比較普遍的不滿意的,第一就是醫(yī)療資源還不能滿足需要。比如病床還不能滿足需要,中醫(yī)院,縣醫(yī)院加床都比較多。老百姓還需要一個舒適的住院治療環(huán)境,結(jié)果你沒有空調(diào),電風扇都還很缺乏。二是我們的技術(shù)水平不太高,還不能滿足老百姓的需要?！?dl12、dl15和dl03)

究其價值沖突的顯性原因,一方面,目前的績效評價體系未能有效地將公眾的利益訴求納入其中；另一方面,由于時間成本、評價成本和評價指標開發(fā)技術(shù)和能力的諸多限制,管理者常常選擇一些易于收集信息和量化的指標,而忽略了定性指標：

“績效考核方面有很大的問題,考核應(yīng)該根據(jù)各個部門的職能職責來考核它們的支出和節(jié)約。因為現(xiàn)在提倡資源節(jié)約型、環(huán)境友好型,節(jié)約是老百姓很關(guān)心的問題?！?在政府部門應(yīng)該考核它的公共支出,財政投入是不是節(jié)約,三公經(jīng)費,考察學習經(jīng)費,公務(wù)接待經(jīng)費和公車消費等,這是老百姓關(guān)心的問題,這些應(yīng)該成為考核的內(nèi)容。我主張考核應(yīng)該根據(jù)老百姓的需求進行考核?！薄翱冃гu價的效果就是要看老百姓滿意,但是這個滿意度如何來衡量,如何來評價,這個中間涉及的相關(guān)指標還不好確定。老百姓對醫(yī)療問題,住房問題,教育問題很關(guān)心,這些解決了老百姓就有幸福感,但是這個幸福感指數(shù)又如何來評定呢？幸福,因人而異,個人感覺不一樣。作為指標來說,這個還是比較虛擬一點。所以,政府會更關(guān)注那些可以數(shù)字化的指標?！薄熬臀覀兟毮懿块T而言,希望評價體系能夠量化的指標盡量量化,也好操作。定性指標對于我們把握工作的中心較難,也會增加準備資料,增加了應(yīng)付考核的時間、人力?！?cpc01、cpc02和fls01)

五、討論

本文立足于中國現(xiàn)實情境,通過對資中縣政府績效評價的個案研究,運用扎根理論,揭示出了地方政府績效評價的價值協(xié)同形成機制。價值協(xié)同不僅說明了價值間存在著復雜的層級關(guān)系與因果關(guān)系,而且更是地方政府績效評價價值沖突成因全景圖的必要組成部分。本文將研究發(fā)現(xiàn)與現(xiàn)有文獻進行比較,以求獲得更具一般性的研究結(jié)論。

首先,宏觀政策與地方現(xiàn)狀的偏差、多樣化的評價對象和有限的地方財力是價值協(xié)同形成的現(xiàn)實土壤。一方面,宏觀政策與地方現(xiàn)狀的偏差預示著上級(中央)政府制定的通用政策與多樣化的下級(地方)政府現(xiàn)狀存在著不一致。當通用政策作為制定績效計劃的指南和績效標準的內(nèi)容時,地方政府績效評價的價值協(xié)同便具備了外部形成條件。正如費斯勒(James W.Fesler)和凱特爾(Donald F.Kettl)(2002: 336)指出的：理想主義者制定法律,而現(xiàn)實主義者去執(zhí)行它們。它們之間差異形成的不確定性會影響最終績效結(jié)果。從決策信息的完備性來看,上級政府并不具有完善的知識和信息,以此來預見到未來某一政策是否能夠產(chǎn)生預期的結(jié)果,以及感知到政策目標與下級政府能力和資源之間的匹配性程度。因此,通常會基于消除了個別差異性的均值數(shù)據(jù)來作為決策信息,或者在精英主義的觀念下,高級領(lǐng)導者以個人喜好作為決策判斷的基準,這都會帶來宏觀政策的“水土不服”。如果上級(中央)政府沒有進行有效地授權(quán),以此來增加下級(地方)政府將政策目標轉(zhuǎn)化為績效計劃的靈活自主權(quán)的話,宏觀政策與地方現(xiàn)狀的偏差就難以消除。當然,授權(quán)應(yīng)該將靈活自主權(quán)與績效責任緊密掛鉤,從而保證集權(quán)到分權(quán)的每一環(huán)節(jié),都必須取得授予自由和實施責任之間的平衡(奧斯本、普拉斯特里克,2004: 369-372)。

另一方面,地域間的自然稟賦差異、經(jīng)濟發(fā)展水平差異,以及專業(yè)化分工帶來的政府職能細化,共同塑造了多樣化的評價對象。在此客觀情況下,基于通用政策所設(shè)計的統(tǒng)一的績效評價指標勢必會與多樣化的評價對象存在矛盾,造成評價指標信效度的缺失或不足,這就為價值協(xié)同的發(fā)生提供了現(xiàn)實基礎(chǔ)。此外,當上級(中央)政府出臺的新政策僅僅是公布一項價值需要,卻從未創(chuàng)造過滿足這一價值需要的手段或資源時,會加重本來財力有限的下級(地方)政府與達到這些價值所需的資源之間的不平衡。也就是說,當上級(中央)政府在沒有增加下級(地方)政府撥款的同時向下級(地方)政府強加新的績效目標,擴張舊的績效目標以及要求更高質(zhì)量的績效結(jié)果時,對于下級(地方)政府來說,財力匱乏會顯得更為糟糕,其結(jié)果便是價值供給能力的不足。

其次,控制價值與回應(yīng)性價值間的合作效益是誘發(fā)價值協(xié)同的“罪魁禍首”?？刂茝鸟R克斯·韋伯(Max Weber)的時代開始,就已是組織理論中的核心議題。它與官僚層級控制體制和集權(quán)相伴而生,并在中國社會的權(quán)威依賴和民間社會孱弱的傳統(tǒng)共同作用下得以強化。行政權(quán)力是控制價值得以實現(xiàn)的重要力量,它深深地嵌入到基層績效評價體系中,使得地方政府績效評價表現(xiàn)為一種“嵌入式控制”的邏輯。鑒于行政權(quán)力實際上來自由上級政府逐級授予的權(quán)力,這種“過程控制”式的績效評價,實際上是上級政府不定期控制某個層級政府官員的一種表現(xiàn)形式。在我國古代實施的“巡”、“察”等績效評價,歸根到底是皇權(quán)控制的一種表現(xiàn),政府績效評價的主要目的就是加強政治控制(尚虎平,2013)?？刂苾r值通過建立適用于多數(shù)政府組織的統(tǒng)一的績效評價體系,使得政府每個組織成為統(tǒng)一的共同整體,并且在制定績效標準、評價指標體系的構(gòu)建方式以及評價方法的設(shè)計等方面呈現(xiàn)出標準化或趨同化的現(xiàn)象。此時,上級或中央政府作為這些標準的監(jiān)護人,實現(xiàn)了無所不在的微觀管理(奧斯本、普拉斯特里克,2004: 368)。

資中縣政府開展的績效評價并不是偏重于外部問責即報告績效水平以推動公民監(jiān)督,而是更多著眼于內(nèi)部控制和監(jiān)督,具有明顯的“控制導向”。這反映出我國部分地方政府績效評價,尤其是考核型評價在一定程度上演變成一種計劃式績效評價,成為一種新的政治控制手段,主要利益相關(guān)者是內(nèi)部行為主體,績效評價并沒有改變原有的管理制度和程序,反而強化了科層制的優(yōu)勢(倪星,2008)。此時,地方政府績效評價缺乏來自社會公眾參與的內(nèi)生動力,公眾既無法有力地調(diào)節(jié)失衡的價值供給,也無法倒逼地方政府對自身的價值訴求形成實體性的回應(yīng),結(jié)果價值沖突集中匯集在地方政府和本地公眾這兩個主體上?？傊?正如卓越等學者指出的,績效評價更多的是一種控制工具(卓越、趙蕾,2006)。

回應(yīng)性價值涉及到政府組織與公民的關(guān)系,它被視為任何現(xiàn)代公共組織的核心價值,對于績效的關(guān)注就是回應(yīng)公民的需要(Frederickson,1997；Wholey & Newcomer,1997；O’Flynn,2007)。正如貝恩(Robert D.Behn)(Behn,2003)所言,政府績效管理是一個完整的過程,最終目的是提高政府提供公共物品與服務(wù)的效率,實現(xiàn)對公民訴求的回應(yīng)性?；貞?yīng)性不僅意味著政府要及時,積極的對公眾的需求做出反應(yīng),還意味著政府有責任幫助公眾了解自己的需求,找出通常被隱藏起來的重要需求,并表達自己滿足這些需求的愿望(Denhardt & Denhardt,2000)。然而,資中縣政府績效評價所秉持的回應(yīng)性價值與此大相徑庭,它是對具有政策決議權(quán)和提供公共資源的上級(中央)政府的期望做出響應(yīng)。但這一研究發(fā)現(xiàn)卻與波茲曼等學者(J?rgensen & Bozeman,2007)運用文獻分析方法對1990—2003 年間關(guān)于公共價值研究的230篇文獻系統(tǒng)梳理后,得出的“與公共管理者和政治家的關(guān)系相關(guān)的價值”中的回應(yīng)性價值含義相一致。

地方政府績效評價秉持此回應(yīng)性價值,預示著理性的地方政府更加看重與上級政府的關(guān)系而不是與公民的關(guān)系。究其原因有三：一是與府際關(guān)系密切相關(guān),縣級政府在我國行政層級中更多地扮演著執(zhí)行者角色。這就決定了縣級政府將執(zhí)行上級命令視為行為準則,其價值預設(shè)就是“政治忠誠”和“回應(yīng)性”；二是對于處在政府間體系底層的地方政府而言,既然它們接受了轉(zhuǎn)移支付或政府間補助,那么它們必須試著去迎合上級政府的目標(費斯勒、凱特爾,2002: 341)；三是,控制價值與回應(yīng)性價值間的合作效益?？刂苾r值通過統(tǒng)一性與多樣化的矛盾、強化對上級政府的依賴性、弱化對上級政府的博弈能力和缺乏針對性的績效評價體系等實現(xiàn)了對回應(yīng)性價值的強化作用,反過來及時且有效地回應(yīng)又為進一步的控制奠定了基礎(chǔ),構(gòu)成了互增強的閉回路。在此閉回路中,地方政府的行為取向被鎖定為回應(yīng)上級政府的需要,其結(jié)果可能導致上級政府的價值偏好置換了本地公眾的價值偏好,從而引發(fā)價值沖突。這就可以解釋,為什么需要鼓勵公民參與到政府績效評價中或開展社會評價。公民參與是國家走向政治民主和政治文明不可分割的部分,是公民進入公共領(lǐng)域、參與治理的基本途徑(托馬斯,2005),更是以公共價值生產(chǎn)合作者的身份參與績效評價全過程,實現(xiàn)將自身的價值訴求植入績效評價指標設(shè)計中的重要途徑(孫斐,2015)。公民的實質(zhì)性參與可以為政府官員提供有關(guān)公眾需求的有價值的見解,以便政府官員做出辨識與回應(yīng)(Kinney,2008),從而實現(xiàn)政府績效評價的“回歸”,即回應(yīng)公眾訴求,承擔起創(chuàng)造公共價值的使命(Moore,1995)。

然后,統(tǒng)一性與多樣化的矛盾、強化對上級政府的依賴性、弱化對上級政府的博弈能力和缺乏針對性的績效評價體系共同搭建起來了控制價值與回應(yīng)性價值協(xié)同作用的“橋梁”。它們彼此間并非相互獨立,而是被置于一張相互關(guān)聯(lián)的網(wǎng)絡(luò)之中,呈現(xiàn)出一種內(nèi)在邏輯鏈條。同時,它們也為我們試圖打破這種異化的價值協(xié)同作用過程提供了啟示：1)解構(gòu)中央集權(quán)。授予地方政府在自身績效評價體系構(gòu)建的自主權(quán),尤其是評價指標的遴選與設(shè)計,以此消除統(tǒng)一性與多樣化的矛盾；授予地方政府對完成既定績效目標所需資源的控制權(quán),以此減弱其對上級政府的依賴性。2)構(gòu)建新的中心。一方面,上級政府應(yīng)從微觀管理中退出,扮演好掌舵和服務(wù)的角色。它們需要監(jiān)督和評價下級政府所實施的績效評價系統(tǒng),幫助開發(fā)并傳播有效的績效改進方法,在整個行政系統(tǒng)內(nèi)鼓勵績效評價的再造者——如通過授權(quán)構(gòu)建一種社會行為空間。在這個空間中,一切利益相關(guān)者都擁有充分的自由和自主(張康之,2012)；另一方面,將績效評價的中心重構(gòu)為對公眾的責任,通過將地方政府的自主權(quán)與對公眾的責任掛鉤,使得地方政府必須回應(yīng)公眾的價值訴求。這既改變了控制的位置,也轉(zhuǎn)變了控制的形式——從規(guī)則和服從到對公眾的回應(yīng)和責任的轉(zhuǎn)變。此時,地方政府傾向于學會如何與公眾展開對話和傾聽民意,并堅持什么才能最好地產(chǎn)生本地公眾所期望的結(jié)果的判斷。

最后,價值目標置換和價值沖突是價值協(xié)同的“惡果”。價值目標置換并非是一種偶然現(xiàn)象,正如赫克曼(James Heckman)和史密斯(Jeffrey Smith)(Heckman & Smith,1995)等學者指出的,為了滿足政策目標對績效的要求,政府部門往往選擇那些最容易幫助其實現(xiàn)績效指標的顧客作為主要服務(wù)的對象,而常常忽略實際上最需要政府服務(wù)的顧客。更進一步地說,在當前的實踐中,政府績效評價往往忽視了績效生成的第一要素是轄區(qū)內(nèi)公眾的需求,反而以自身判斷代替公眾需求,產(chǎn)生以上級領(lǐng)導可以觀察的結(jié)果置換公眾需求的問題(尚虎平,2015)。

“價值協(xié)同”嵌入在復雜的價值層級關(guān)系和因果關(guān)系之中,并不像價值競爭那樣外顯,且易于感知。價值競爭發(fā)生的前提是各利益相關(guān)者存在著認知差異,并且這種認知差異會形成異質(zhì)的價值偏好。由格蘭迪(Christopher Grandy)(Grandy,2009)提出的,價值間的帕累托最優(yōu)原則(在資源一定的情況下,在沒有減少一些價值的情況下是不可能實現(xiàn)增加另一些價值)可知,在資源一定的情況下,各利益相關(guān)者期望通過政府績效評價來實現(xiàn)自身所偏好的價值時,便有可能引發(fā)價值沖突。因此,通過開展持續(xù)的互動消除各利益相關(guān)者間的認知差異,便有望實現(xiàn)價值沖突的化解。然而,對于“價值協(xié)同”而言,即使不存在認知差異,在價值集群內(nèi)部,各價值間依然存在著相互依存、相互協(xié)作。當價值間相互協(xié)作,在它們的邊界范圍內(nèi)構(gòu)筑起某種“合力場”就有可能使得相互協(xié)作的價值得以強化,并激化了隸屬于不同價值集群的價值間的競爭,從而導致價值沖突。故此,由“價值協(xié)同”引發(fā)的價值沖突往往要比由價值競爭引發(fā)的價值沖突更難以治理,它需要更加細致、深入的審視各價值間的層級關(guān)系和因果關(guān)系,改變以往僅聚焦于具體價值元素間的競爭,轉(zhuǎn)而更加兼顧價值集群內(nèi)各價值元素間的合作效應(yīng)。

總之,這一研究發(fā)現(xiàn)可為方丹、伯恩和羅森布羅姆等學者指出的,政府績效評價傾向于關(guān)注服務(wù)產(chǎn)出和效率測量,而忽視公平、參與、透明等非任務(wù)價值提供了一種不同于價值競爭的解釋。它也為地方政府績效評價的價值沖突管理提供了一種可能的方向,即從價值集群內(nèi)各價值間的協(xié)同作用入手,通過確定價值協(xié)同的作用路徑及關(guān)鍵節(jié)點,以此作為制定相應(yīng)策略和方法的指南。

六、結(jié)論

本文選取了中國最為典型、普遍的考核型評價案例,運用個案研究和扎根理論,力圖揭示出地方政府績效評價的價值協(xié)同形成機制,并將其宏微觀因素納入一個整體性的研究框架之中。這不僅有望為消解高績效下的價值沖突提供了現(xiàn)實可能性,而且拓展了地方政府績效評價價值沖突成因的研究視角。雖然獲得了一些啟發(fā)性的觀點,但鑒于研究對象的復雜性以及個案研究的局限性,其結(jié)論不可避免地會遭受“代表性”的質(zhì)疑。然而,個案研究也是可以非常具有說服力的,因為一個適當?shù)睦C就足以反映出現(xiàn)有理論的缺失或是新的研究方向(Siggelkow,2007)。

本研究僅呈現(xiàn)出了在特定政府績效評價模式內(nèi)“關(guān)系性整體”的認識,為了獲得“實體性整體”的認識,有關(guān)地方政府績效評價的價值協(xié)同研究仍有待系統(tǒng)化和進一步深入。具體可從三個方面著手：一是,實現(xiàn)對已有研究結(jié)論在更廣闊的區(qū)位、更加多樣化的政府績效評價模式中進行驗證,以求發(fā)展出更具普適性和解釋性的研究理論,來根除高績效下的價值沖突這一頑疾；二是,地方政府績效評價過程中既存在著價值競爭,也存在著價值協(xié)同。如何識別出它們各自的發(fā)生情境,對于厘清價值間或價值集群間的層級關(guān)系與因果關(guān)系,從而構(gòu)建出具有內(nèi)在穩(wěn)定性和自適應(yīng)能力的價值體系尤為重要。三是,以地方政府績效評價的價值協(xié)同形成機制為基礎(chǔ),發(fā)展出面向?qū)嵺`的價值沖突管理策略和實施手段。

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【文章編號】1674-2486(2016)02-0063-30

【中圖分類號】D63

【文獻標識碼】A