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找回時間：一項新的公共政策研究議程

堵琴囡唐賢興*堵琴囡,復(fù)旦大學(xué)國際關(guān)系與公共事務(wù)學(xué)院,博士研究生；唐賢興,復(fù)旦大學(xué)國際關(guān)系與公共事務(wù)學(xué)院,教授；復(fù)旦大學(xué)國家人權(quán)教育與培訓(xùn)基地,研究員。感謝匿名評審人的意見。

【摘要】公共政策是一個時間現(xiàn)象,幾乎所有的政策研究文獻(xiàn)都會關(guān)注到時間及其重要性。時間與公共政策之間的關(guān)系是復(fù)雜的。迄今為止的研究大致從語境、現(xiàn)象、結(jié)構(gòu)、資源四個角度來認(rèn)知時間,探討了時間發(fā)生學(xué)與時間影響力兩大主題,由此形成了一定的知識譜系。但總體來說,這一知識譜系是不完整的、碎片化的,至今尚未形成關(guān)于時間與公共政策的一般性理論分析框架。論文把時間當(dāng)成公共政策的內(nèi)生變量,提出要把時間重新帶回到公共政策理論研究的中心,并從時間觀念、時間規(guī)則和時間策略三個維度建立了一個概念性的框架。該分析框架雖然是初步的,但為研究時間與公共政策提出了一個新的研究方向。

【關(guān)鍵詞】時間公共政策時間觀念時間規(guī)則時間策略

一、導(dǎo)論

所有的公共政策都是在特定的時空中進(jìn)行的,整個政策過程始終貫穿著時間因素。打造公共政策意涵的初始資源、貫穿其實踐的根本因素、續(xù)展其要旨的基礎(chǔ)義項、衡量其目標(biāo)的關(guān)鍵尺度,都包含著時間(周曉中,2012: 70)。時間遍及人類的所有活動,并深深地嵌入到社會構(gòu)成之中。因此,政策主體無法回避時間對他們的認(rèn)知和行動上的約束與限制,同時,他們也總是想方設(shè)法地去利用時間的有利影響來達(dá)到自己的目標(biāo)(唐賢興、堵琴囡,2015: 138)。這樣的案例可以說不勝枚舉。古巴導(dǎo)彈危機為美國的外交政策制定帶來了時間壓力,限制了總統(tǒng)仔細(xì)斟酌和收集信息所需的時間。在中國,政府建設(shè)的速度與經(jīng)濟(jì)、技術(shù)發(fā)展速度之間的時間緊張性,常常被看成是政策制定的阻滯因素,甚至是很多政策失敗的根源所在。

盡管作為一個自變量的時間在塑造著公共政策,但并不意味著人們總是會對時間因素予以足夠的重視。我們是基于兩個方面的基本事實而做出這個判斷和評價的。首先,在政策實踐中,政策主體并非總是愿意認(rèn)真對待時間問題,或者不一定能有效利用時間因素來促進(jìn)政策過程。如果利用得好,時間可以成為政策的促進(jìn)因素。2003年的《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》的出臺,是一個典型的例子。但是,政策主體不重視或不考慮時間因素的案例在實踐中比比皆是。2014年《深圳市人民政府關(guān)于實行小汽車增量調(diào)控管理的通告》,則是政策主體因漠視時間而使政策遭受合法性批評的典型案例。其次,時間對公共政策的重要性雖然見諸于很多研究文獻(xiàn),但學(xué)界對這一問題的研究,顯然缺乏理論的系統(tǒng)性和完整性,表現(xiàn)出嚴(yán)重的碎片化特征。拉斯韋爾(Harold D.Lasswell)的“階段論”分析框架,林德布魯姆(Charles E.Lindblom)的“漸進(jìn)決策”模式,金登(John W.Kington)的“多源流”分析模型,都是關(guān)于政策過程的時間研究,但是,它們并不是關(guān)于時間與公共政策的一般性研究。隨著時間不斷地被信息技術(shù)所壓縮,時間變得越加交叉重疊和不確定性,政策主體正逐漸把時間納入公共政策的考慮關(guān)鍵與策略選擇。因此,對政策過程中的時間問題進(jìn)行充分研究,正當(dāng)其時。

作為對現(xiàn)有碎片化研究所做出的一個回應(yīng),我們提出要把時間重新帶回到公共政策的研究中來。言“重新”,并非說已有的研究忽視了時間的重要性,而是說,我們有必要通過把時間置于分析的中心來建構(gòu)一般性的分析框架。我們認(rèn)為,這是公共政策研究的一項新議程。不過,這是一項非常艱巨的工作。為此,我們將花很大的篇幅來系統(tǒng)梳理現(xiàn)有的各種公共政策文獻(xiàn)中有關(guān)時間的研究,展現(xiàn)和評估這方面的知識體系。這一文獻(xiàn)綜述工作,將為我們歸納和探究關(guān)于時間與公共政策的主要議題和視角提供必要的知識基礎(chǔ)。需要聲明的是,我們在文章最后所提出的分析框架,還只是初步的和概念性的,但它預(yù)示了未來公共政策中關(guān)于時間研究的發(fā)展方向。

二、政策研究中的時間：基礎(chǔ)性概念

要深入把握公共政策中時間研究的理論旨趣,首先需要理解現(xiàn)有研究對時間概念的界定?；蛟S源自于哲學(xué)、物理學(xué)、社會學(xué)、政治學(xué)等學(xué)科早已經(jīng)深入探討過時間的內(nèi)涵,現(xiàn)有的公共政策理論關(guān)于時間的研究,普遍回避對時間的概念及其內(nèi)涵做出必要的界定。不僅如此,研究者們對時間的關(guān)注和研究,有著不同的聚焦點和側(cè)重點,而且交叉使用Time、 Temporality、Timescapes這些的確可以互換的概念。不同的政策分析框架充斥著諸如時機(Timing)、時序(Sequence)、持續(xù)時間(Duration)、周期(Cycle)、長期趨勢(Long-term Trends)、截止時間(Deadline)、路徑依賴(Path Dependency)、關(guān)鍵節(jié)點(Critical Juncture)、時間觀念(Time Horizon)、時間規(guī)則(Time Rules)、時間策略(Time Strategies)、政治時間(Political Time)等術(shù)語。它們既是時間的某種表現(xiàn)形式,也是時間的具體內(nèi)容,自然可以用來分析和研究時間,但碎片化因此難以避免。

多樣化術(shù)語的使用,反映了研究者們認(rèn)知時間的不同視角。盡管我們未見現(xiàn)有公共政策研究對時間內(nèi)涵的確切定義,但我們依然可以歸納出研究者們認(rèn)知時間的四種主要視角。在“語境視角”下,時間被理解為公共政策得以存在與發(fā)展變化的場景或坐標(biāo)尺度。采用這一角度來認(rèn)識時間,一般會從特定時刻或某一長時間段來展開對公共政策的分析(Dror,1986； Gourevitch,1986；Sabatier & Jenkins-Smith,1993；Baumgartner & Jones,1993；Scharf & Williams,2010)。由于時間相當(dāng)于一種場景或坐標(biāo)尺度,這種角度下的公共政策理論對時間的研究,常常虛化或邊緣化時間,沒有把它看作是一個真正有意義的要素(Pollitt, 2008；Howlett,2009,2014；Pierson,2004；Goetz & Meyer-Sahling,2009)。第二種“現(xiàn)象視角”把時間視為公共政策表現(xiàn)出來的一種特征。以這一角度來理解時間,源起于政策階段論,而后隨著公共政策的政治過程被發(fā)現(xiàn),研究者們逐漸揭示出了公共政策的許多時間特征(Lasswell,1956,1971；Anderson,1990；Kington,1984；Schlesinger,1986； Lindblom,1968；唐賢興、唐豫鵬,1997；Rittberger,2000)。歷史制度主義和政策反饋理論為我們提供了認(rèn)知時間的第三種角度,即“結(jié)構(gòu)視角”。皮爾遜(Paul Pierson)(Pierson,1993,2001；皮爾遜,2007)、坎貝爾(Andrew Louise Campbell)(Campbell,2003)、貝蘭德(Daniel Béland)(Béland,2010)、豪利特(Michael Howlett)(Howlett,2014)等人是使用結(jié)構(gòu)視角的代表人物。在這個視角下,時間被視為一種長期持久且影響深遠(yuǎn)的結(jié)構(gòu)形式。在那里,政策遺產(chǎn)、過去、歷史、政策反饋等術(shù)語經(jīng)常被研究者們用來表示“時間”。第四種“資源視角”,顧名思義,是把時間看成是公共政策過程中可以運用的資源。其中,一部分人將時間當(dāng)成是制度資源,時間的內(nèi)涵指向制度化水平,是由正式和非正式的規(guī)則管理著的時間維度(Meyer-Sahling,2007；Howlett & Goetz,2014)。另一類研究者則將時間視為行動資源,將時間指向政策主體所選擇的時間要素,以及政策主體對時間的操縱(Magnus,2002；Koehler,2003；Meyer-Sahling,2007；Pollitt,2008；Avery，2009；Mittenzwei et al.,2012；Howlett & Goetz,2014；Goetz,2014a)。

三、時間研究的理論脈絡(luò)和知識譜系

認(rèn)知時間的角度構(gòu)成了研究時間與公共政策的邏輯起點,研究者們由此確定了研究對象,形成了不同的理論主張。本文這部分內(nèi)容,將基于上述四種時間認(rèn)知的角度,梳理公共政策中時間研究的發(fā)展脈絡(luò),以此勾勒出這方面的知識譜系(表1)。這四種角度各自有所側(cè)重,也各自有其用武之地。語境論是公共政策時間研究最基礎(chǔ)的視角。現(xiàn)象論通過時間把公共政策與其它要素連接了起來,因而它有助于研究者從更大的視野或更獨特的視角研究公共政策。結(jié)構(gòu)論和資源論已經(jīng)開始關(guān)注時間與公共政策的因果聯(lián)系,對于時間的認(rèn)知更加深入,是公共政策時間研究的主要生長領(lǐng)域。

(一)語境論：作為一種場景或坐標(biāo)的時間

受物理學(xué)與哲學(xué)關(guān)于時間認(rèn)識的影響,公共政策的早期研究者更多地把時間看成是一種場景或坐標(biāo)尺度。不過,即便如此,時間的意義和對它的研究也并非一開始就受到關(guān)注。任何公共政策本身有一個生命過程,因此,離開時間的考察,公共政策就無法得到解釋。從這個意義上說,公共政策的研究必然與時間相聯(lián)系。然而,除了拉斯韋爾的階段論分析框架涉及到時間,早期的公共政策理論基本上與時間無涉。研究者們集中關(guān)注的是政策主體因素以及影響這些主體的制度和結(jié)構(gòu)因素。

直到時刻突破自然常態(tài),變成特殊時刻,時間作為場景的意義才引起注意。德羅爾(Yehezkel Dror)(1996)分析了逆境下政策制定的特征,以及如何應(yīng)對逆境給政策制定帶來的挑戰(zhàn)。在德羅爾(1996: 168)看來,逆境具有“模糊賭博性”滲透、制約甚至主宰著政策制定現(xiàn)實的特征。在逆境中,政策制定不但不能聽任于“從嘗試與錯誤中慢慢吸取經(jīng)驗教訓(xùn)”之類的政策傳統(tǒng)(德羅爾,1996: 144),而且常常做出與常規(guī)情景下不同的反應(yīng),諸如否認(rèn)、簡單化、客觀外化逆境概念；逆境常規(guī)化和逆境美化等(德羅爾,1996: 50-57)。與德羅爾的研究類似,古勒維奇(Peter Gourevitch)(2009)探討了艱難時世下美國等五國的經(jīng)濟(jì)政策制定。古勒維奇認(rèn)為,在經(jīng)濟(jì)困難時期變得清晰的一個事實是,政策決定是在相互沖突的政策主張之間的政治斗爭中產(chǎn)生的(Gourevitch,2009: 3)。其他一些研究也分別探究了危機時期的政策制定(Scharf & Williams,2010)。

如果說上述研究是以相對靜態(tài)的某個“時刻”來表明時間的場景意義的話,那么,來自于政策變遷的研究文獻(xiàn)則是從動態(tài)的長時間段來闡釋時間場景的意義。政策變遷理論的研究者很少提到他們?yōu)槭裁磸拈L期時間來考察與分析研究對象,卻不約而同地采取了這種方式。政策變遷的研究隱含著一個未加言明的基本前提預(yù)設(shè),那就是：只有將研究對象置于放大的視野下,才能發(fā)現(xiàn)變遷的真實形態(tài),找出激發(fā)變遷的根本原因及其復(fù)雜組織(Swank,2001； Carpenter,2001；Sabatier & Jenkins-Smith,1993；Pierson,2004)。變遷往往是緩慢的,政策變遷是隨著時間推移而發(fā)生的穩(wěn)定變化；而變遷的生發(fā)動力因素需要在時間的長河中積累,它們在某些時刻是隱藏的。

語境論給出了時間作為場景或坐標(biāo)尺度的意義。由于公共政策依托于時間而存在,因而,語境論下的公共政策時間研究相對普遍且廣泛。但是,也正因為語境論中時間僅被看成是一種場景或坐標(biāo)尺度,因而,這些公共政策的時間研究并不構(gòu)成獨立主題,時間與公共政策也沒能形成變量上的關(guān)聯(lián)。

(二)現(xiàn)象論：作為政策特征與現(xiàn)象的時間

隨著公共政策的許多時間性特征逐步顯現(xiàn)出來,作為一種知識體系的現(xiàn)象論由此獲得了發(fā)展?！艾F(xiàn)象論”的時間研究文獻(xiàn)認(rèn)為,時間是公共政策表現(xiàn)出來的一種特征與現(xiàn)象。這一研究以公共政策的時間現(xiàn)象為線索,探究在公共政策的時間現(xiàn)象背后的權(quán)力、利益、知識、制度等關(guān)系,進(jìn)而提煉和發(fā)展出相應(yīng)的公共政策基本理論。

其實,政策科學(xué)建立之初,時間的現(xiàn)象論已經(jīng)在公共政策研究中有所體現(xiàn)。由拉斯韋爾(Lasswell,1956)、布魯爾(Garry D.Brewer)(Brewer,1974)、安德森(James E.Anderson)(Anderson,1990)、豪利特(Howlett et al.,2009)等學(xué)者建立并發(fā)展的政策周期理論是其中的代表。從1950年代起,政策分析就緊緊地與“政策過程由一系列分開的階段演進(jìn)而成”這一觀點聯(lián)系在一起(Fischer & Miler,2007: 45)。這些學(xué)者簡化了復(fù)雜的公共政策過程,遵循于從問題輸入到政策輸出的邏輯,把公共政策過程劃分為一系列階段。政策周期理論不僅反映了政策過程是正在進(jìn)行的周期,而且用政策生命周期(或階段論)這個形象的術(shù)語來解釋公共政策的周期性變化(唐賢興、堵琴囡,2015: 139)。自此,政策周期作為全面和系統(tǒng)地理解政策制定的一個規(guī)范性機制而引起關(guān)注。

除了政策生命周期外,政策變動周期描述的是公共政策有規(guī)律且反復(fù)變化的現(xiàn)象。施萊辛格(Arthur M. Schlesinger)(Schlesinger,1986)在考察美國的公共政策時發(fā)現(xiàn),美國的公共政策遵循一個可預(yù)測的模型,即：公共政策依賴于最小政府干預(yù)的時期后,總跟著重大的政策干預(yù)和改革時期；或者說在一段自由主義時期之后,總跟著一段保守主義時期,整個周期自我重復(fù)。

政治科學(xué)家林德布魯姆和金登也是現(xiàn)象論時間研究的重要代表人物。林德布魯姆用漸進(jìn)主義分析框架來描述決策“按部就班、修修補補”的時間性特征。漸進(jìn)決策著眼于減輕或消除當(dāng)前的問題；只考慮與現(xiàn)狀差異小的幾個政策方案；只考慮僅限于對預(yù)期決策后果之間邊際差異的比較(Lindblom,1968；竺乾威,1995；丁煌,1999；Dye,1978；戴伊,2011)。通過發(fā)現(xiàn)決策的“漸進(jìn)主義”現(xiàn)象,林德布魯姆把決策與多元的政治權(quán)力結(jié)構(gòu)、技術(shù)困難、現(xiàn)行計劃的沉淀成本聯(lián)系了起來。對政策議程設(shè)置的時間性特征所進(jìn)行的最為系統(tǒng)的闡釋,則來自金登(Kington,1984,1995)的貢獻(xiàn)。金登以科恩(Michael D.Cohen)、馬奇(James G.March)和奧爾森(John P.Olsen)(Cohen et al.,1972: 1-25)的組織決策的垃圾桶模型為基礎(chǔ),建立了一個基于時間概念的新的邏輯框架,即多源流分析框架。金登認(rèn)為,由于政治生活中存在著成問題的偏好(Problematic Preference)、不清晰的技術(shù)(Unclear Technology)以及組織成員的流動性(Fluent Member)等模糊性因素,因此,政策議程設(shè)置是一個如何把握“時機”的問題。決策過程中的問題源流、政策源流和政治源流三流合一的那個時間或機會,一旦被打開,政策企業(yè)家就要迅速抓住這一機會,把相關(guān)問題提上政策議程。盡管多源流分析框架招致了很多人的批評,比如穆希爾勞尼(Gary Mucciaroni)(Mucciaroni,1992),但是,金登通過對議程設(shè)置的偶然性和時機性的揭示,使公共政策研究突破了理性分析的傳統(tǒng),從而將政策共同體與更寬泛的重大事件結(jié)合了起來。

另一個把時間視為公共政策現(xiàn)象的研究來自于瓊斯(Bryan D.Jones)和鮑姆加特納(Frank R.Baumgartner)的間斷平衡理論。瓊斯和鮑姆加特納的研究發(fā)現(xiàn),漸變和劇變是美國政策制定的兩個重要特征(Jones,1994；Baumgartner & Jones,1993；瓊斯,2010；鮑姆加特納、瓊斯,2011)。鮑姆加特納和瓊斯(2011)把導(dǎo)致這一現(xiàn)象產(chǎn)生的原因追溯為美國特有的政治制度和政策形象。這意味著,通過發(fā)現(xiàn)美國政策制定的“漸變和劇變”的時間性特征,使政治制度尤其是政策形象在政策過程中的關(guān)鍵性作用凸顯了出來,而在此前,政策形象較少得到研究者們的注意。

此外,公共政策研究對路徑依賴現(xiàn)象(Hacker,1998；Kay,2003；Bevan & Robinson, 2005)、時間分配現(xiàn)象(Jacobs,2008；Borghetto,2014)、快速變化現(xiàn)象(Daugbjerg,2009；Donnelly & Hogan,2012)、短期化現(xiàn)象(Linz,1998；唐賢興、唐豫鵬,1997；薛剛,2009；王新明、王中偉,2013)等的關(guān)注和重視,也可以被歸入到時間研究的現(xiàn)象論范疇之中。

現(xiàn)象論把時間當(dāng)作了一個獨立的主題來對待,圍繞著時間現(xiàn)象,研究者們把公共政策與權(quán)力、制度,甚至是一些容易被忽視的要素聯(lián)系了起來。由于公共政策的時間特征不斷顯現(xiàn),許多公共政策的時間研究都屬于現(xiàn)象論的范疇?，F(xiàn)象論的研究旨趣在于,通過公共政策的時間性特征,揭示公共政策與其它變量因素的因果關(guān)系。所以,從這一意義上說,它只看到了公共政策的時間性特征這一面,而沒有關(guān)注到時間與公共政策存在著的相關(guān)關(guān)系。結(jié)構(gòu)論和資源論則試圖彌補這方面的不足。

(三)結(jié)構(gòu)論：作為結(jié)構(gòu)性影響力的時間

與語境論、現(xiàn)象論不同,結(jié)構(gòu)論所關(guān)切的時間,被看成是一種長期持久且影響深遠(yuǎn)的結(jié)構(gòu)形式。由于歷史學(xué)家一直強調(diào)“歷史要緊”,自經(jīng)濟(jì)學(xué)家阿什(Brian W.Arthur)和諾斯(Douglass C.North)提出并發(fā)展“路徑依賴”概念之后,時間的這種結(jié)構(gòu)性影響力在政策科學(xué)研究中得到充分體現(xiàn)。毫無疑問,公共政策研究中的時間結(jié)構(gòu)論深受歷史學(xué)和經(jīng)濟(jì)學(xué)的啟發(fā)。

在結(jié)構(gòu)論者那里,結(jié)構(gòu)形式的時間通常是用政策遺產(chǎn)、過去、歷史、政策反饋等話語來闡述的。人們可以在很多政策研究文獻(xiàn)里讀出“公共政策受制于結(jié)構(gòu)式的時間”這樣的命題。波利特(Christopher Pollitt)(Pollitt,2008: 15)在其《時間、政策與管理》(Time,PolicyandManagement)一書中強調(diào),任何事情均發(fā)生在由過去所強加的限制和成本之中,政策與管理也概莫能外。豪利特(Howlett,2014)在對新舊政策設(shè)計進(jìn)行比較時指出,政策設(shè)計者必須考慮政策遺產(chǎn),因為,政策設(shè)計不僅受既定的情景和政體的影響,還受到政策遺產(chǎn)的影響。皮爾遜(2014: 13)在探究了英國和美國的緊縮型福利政策后發(fā)現(xiàn),今天的決策者必須在一個被繼承自過去的政策所根本塑造了的環(huán)境下實施政策變革。

從結(jié)構(gòu)視角認(rèn)知時間,并在公共政策理論中展開深入的時間研究,繁興于歷史制度主義被引入公共政策研究之后。歷史制度主義理論形成有關(guān)時間的論斷,是以肯定路徑依賴的存在為起點的。在歷史制度主義看來,過去或歷史不單純是時間長河中的某一段,而是內(nèi)含有制度遺產(chǎn)的有意義存在(Hall & Taylor,1996；Skocpol,1995；Pierson,1996,2000；Thelen,1999)。因此,政策最初發(fā)起時所選擇的政策,將持續(xù)和極大地決定著至少是影響著未來的政策(King,1995；Skocpol,1992；Hacker & Pierson,2002)。公共政策研究的歷史制度主義分析所蘊含的結(jié)構(gòu)性時間的觀點,除了表現(xiàn)為“過去”外,基于過去所延伸出的時序,也同樣體現(xiàn)了時間的結(jié)構(gòu)性。哈克(Jacob S.Hacker)(Hacker,1998)對醫(yī)療保健政策的研究,休伯(Evelyn Huber)和斯蒂芬斯(John D.Stephens)(Huber & Stephens,2001)對福利政策的研究,都令人信服地解釋了時序安排通過結(jié)構(gòu)化公共政策發(fā)展的具體節(jié)點和先后次序?qū)舱叩膰鴦e差異所帶來的影響。

因為與“過去”建立起了某種聯(lián)系,政策反饋研究文獻(xiàn)可被視為是關(guān)于時間的研究。這些文獻(xiàn)強調(diào),原先執(zhí)行的政策對后來的政治行為和政策選擇產(chǎn)生了影響,即過去的政策會產(chǎn)生政治結(jié)果(Pierson,1993；皮爾遜,2007；Béland,2010；Joe & Sanford,2007；Howard, 2007)。至于過去的政策(或時間)形成了何種結(jié)構(gòu),政策反饋研究文獻(xiàn)把它歸為兩種類型。第一種是激勵結(jié)構(gòu)。過去的政策為利益集團(tuán)、政府精英、公眾等主體提供了激勵(Pierson,1996；皮爾遜,2007；Suzanne & Eric,2004；Howard,2007)。第二種是信息結(jié)構(gòu)。過去的政策是政府、專家和公眾等獲取信息和意義的來源,從而影響他們的社會認(rèn)知過程(Campbell,2003；Jordan,2013；Kumlin,2014)。

無論是公共政策的歷史制度主義分析,還是政策反饋的研究文獻(xiàn),都強調(diào)了時間作為一種結(jié)構(gòu)的力量,公共政策必須在由時間打造的結(jié)構(gòu)下進(jìn)行。由此,結(jié)構(gòu)論關(guān)注到了時間與公共政策之間存在的因果聯(lián)系。不過,結(jié)構(gòu)論的局限在于,它是靜態(tài)的,或者說是機械的,忽視了公共政策中行動主體對于時間的能動性。

(四)資源論：作為制度化水平與行動資源的時間

與結(jié)構(gòu)論相比,資源論更多動態(tài)地體現(xiàn)了時間與公共政策之間的因果聯(lián)系。資源論把時間看成是公共政策中可以運用的資源。這種認(rèn)識并不算新穎,因為組織學(xué)、管理學(xué)、社會學(xué)和經(jīng)濟(jì)學(xué)等學(xué)科很早就認(rèn)識到了時間是一種獨一無二的稀缺資源。經(jīng)驗主義管理學(xué)家德魯克(Peter F.Drucker)(Drucker,1967: 25)看到,在實際的管理中,很多政策制定者和執(zhí)行者最關(guān)心的是如何有效地管理時間而不是管理任務(wù)。既然如此,理論研究就應(yīng)該尋找一種遵循時間而不是遵循理性的分析框架。但是,在公共政策的早期研究中,我們只能零星地發(fā)現(xiàn)有關(guān)時間的資源論觀點。真正較為系統(tǒng)地把時間視為資源,并且把它納入到公共政策的研究中來,則是伴隨著歐洲加快一體化與民主化進(jìn)程的產(chǎn)物。

資源論從兩個方向上發(fā)展了對時間的研究。一些研究者把時間定義為一種制度資源,他們用時間規(guī)則來闡釋時間,解釋時間的制度資源屬性。另一些研究者則把時間看成是行動資源,他們一般用時間策略來理解時間的資源屬性。無論是哪個方向,他們都強調(diào)政策主體對于時間的主觀能動性。

制度資源論中的時間指向的是制度化水平,是由正式和非正式的規(guī)則管理著的時間維度(Gulick,1987；Loomis,1994；Meyer-Sahling,2007；Goetz,2009；Howlett & Goetz,2014)。從根本上說,所有的政治過程和管理過程都有時間維度,并且都需要明確或不明確的時間規(guī)則和時間工具(Lagro,2007: 4)。歐盟委員會建立了一系列的時間規(guī)則來應(yīng)對這些公共政策難題。在此背景下,研究者們分析了歐盟委員會建立的時間規(guī)則類型(Tholoniat, 2009；Dyson,2009；Goetz,2014a)。制度資源論把時間規(guī)則對公共政策的影響聚焦于幾個方面：時間規(guī)則固定了權(quán)力結(jié)構(gòu)；時間規(guī)則管理著政策制定的速度、時間順序、持續(xù)時間、決策合理性等；時間規(guī)則決定著政策主體之間的互動等。由于這些研究一般針對某一項時間規(guī)則而展開的,因而得出的有關(guān)時間規(guī)則影響適用于特定情境。

行動資源論把時間指向政策主體所選擇的時間要素,以及政策主體對時間的操縱(Meyer-Sahlng,2007；Pollitt,2008；Howlett & Goetz,2014)。作為一個決策者,應(yīng)該學(xué)會將時間從一個受限制的、線性的、易逝的因素,轉(zhuǎn)變?yōu)橐粋€靈活的因素,其中包括促使時間能被計劃的、預(yù)期的、可拖延的、提高的、可避開的、可延長的、可壓縮的、可劃分的、標(biāo)準(zhǔn)化的、多樣的、分段的、錯列的、甚至是可浪費的(Schmitter & Santiso,1998: 1)。波利特(Pollitt,2008: 177)曾列出了一個可以被政策主體運用的時間策略菜單,包括延遲和等待、加速、截止期限、承諾、抓住時機、自稱回歸傳統(tǒng)、自稱為時已晚等十項時間策略。研究者們一般把政策主體對時間策略的運用看成是理性計算過程(Koehler,2003；Pommeret & Prieur,2013)。政策主體可能是因為權(quán)力而運用時間策略(Shepsle & Weingast,1987；Magnus,2002；Avery,2009),也可能是為了使政策獲得關(guān)注而運用時間策略(Anderson, 1990；Kington,1984,1995),另外,基于政策績效的考慮也是其中一個可能的原因(周雪光、練宏,2011)。

與結(jié)構(gòu)論一樣,資源論也把時間作為一個獨立主題來研究,并關(guān)注到了時間與公共政策的因果關(guān)系。但與結(jié)構(gòu)論不同的,資源論選擇了從動態(tài)的層面來呈現(xiàn)這種關(guān)系。

表1　公共政策時間研究的四種角度

資料來源：作者自制。

四、時間與公共政策：研究議題和視角

所有的公共政策制定都是在時間范圍或時空中進(jìn)行的(Smith,1988: 182)。這句話隱含著兩種關(guān)于時間的含義(Howlett,2009；Goetz & Meyer-Sahling,2009)：第一,作為自變量的時間,它像經(jīng)濟(jì)環(huán)境、地理環(huán)境等因素一樣影響著公共政策。第二,作為因變量的時間,它受到政策環(huán)境和政策選擇的影響和塑造?；仡櫢鞣N公共政策理論關(guān)于時間的研究,我們發(fā)現(xiàn),也基本聚焦于這兩個主題展開。把時間當(dāng)成自變量,研究者重點關(guān)注的是時間影響力,即時間是如何塑造和影響公共政策的；將時間作為因變量,研究者關(guān)注的是時間發(fā)生學(xué),考察公共政策如何塑造時間。

(一)政策過程的時間特征及表現(xiàn)形式

公共政策在特定的政體結(jié)構(gòu)和制度下運行,因此,政體中的時間表現(xiàn)一定程度上代表了公共政策可能出現(xiàn)的時間表現(xiàn)。研究者發(fā)現(xiàn),在民主體制下,存在著多種時間表現(xiàn)。在謝德勒(Andreas Schedler)和桑提諾(Javier Santiso)(Schedler & Santiso,1998)的筆下,時間表現(xiàn)顯得較為宏觀,包括：民主國家需要注意領(lǐng)導(dǎo)人看待未來、過去與當(dāng)下的時間視界,限制民主政治的制度化時間,政治行動者應(yīng)對時間限制的方式,證明政治行動者的時間敘述,以及時間效應(yīng)。在林茲(Juan J.Linz)(Linz,1998)的研究中,時間表現(xiàn)則相對微觀。他認(rèn)為,民主國家政治過程中的時間表現(xiàn)有很多形式,包括：時間預(yù)算,選舉時機,有效與負(fù)責(zé)政府的時間要求,任期限制的民主矛盾,政治家和公眾的時間稀缺,直接民主的時間邏輯,選舉周期和其它社會周期,等等。

以歷史、過去、記憶等詞匯表現(xiàn)出來的時間現(xiàn)象或形式,始終伴隨著整個政策過程,并引起了很多分析者和研究者的興趣。霍格伍德(Brian W.Hogwood)和彼得斯(B.Guy Peters)(Hogwood & Peters,1985: 83-85)強調(diào),“忘記過去”不但是公共政策中的時間表現(xiàn),而且是公共政策中的一種病理現(xiàn)象,需要引起注意和“治療”。在他們看來,有四種“記憶失敗”或“忽視過去”的病理現(xiàn)象值得引起重視,它們是：完全忘記過去、記錄記憶的載體面臨維修、難以意識到過去的存在、沒能力將過去的記憶與當(dāng)下的政策議題聯(lián)系起來。這一有意義的研究有助于人們深化對實際政策過程的認(rèn)識,然而,當(dāng)我們在運用和理解政策記憶或忘記過去這樣的時間表現(xiàn)的時候,需要持有某種程度的謹(jǐn)慎。我們不能簡單地把這些時間表現(xiàn)看作是一種主觀現(xiàn)象,雖然政策認(rèn)識和政策行為是政策主體作用于客觀世界的主觀活動,但我們不應(yīng)該忘記,時間本身是一個客觀存在。

政治科學(xué)家們所發(fā)現(xiàn)的決策過程中的漸進(jìn)性現(xiàn)象,是一種具有典型意義的時間表現(xiàn)。對決策的漸進(jìn)性現(xiàn)象最早做出學(xué)理分析的是政治科學(xué)家林德布魯姆(1988)。決策漸進(jìn)性,即按部就班和修修補補,具體指選擇與現(xiàn)行政策逐漸地或稍微不同的政策；只關(guān)注于政策的逐步或微笑改變；集中于熟悉的、較為人知的經(jīng)驗上；著眼于減輕或消除當(dāng)前的問題(林德布魯姆,1988: 42)?，F(xiàn)在,人們似乎很樂意運用漸進(jìn)性概念來分析各種政策過程,比如,歐盟共同農(nóng)業(yè)政策(Goetz & Mey-Sahling,2009)、中國城鄉(xiāng)社會保障政策(陳天祥、饒先艷,2010)、中國城鎮(zhèn)就業(yè)政策(王茂福、李平菊,2014)等政策領(lǐng)域,都被發(fā)現(xiàn)具有漸進(jìn)性特征。

需要強調(diào)的是,把漸進(jìn)性作為一種具有典型意義的時間表現(xiàn),與其說是上述這些研究者們的“有意識”,倒不如說是政策主體在既有約束條件下的“自覺”行為。事實上,在林德布魯姆那里,時間并沒有被置于分析的中心,因為他著重要探究的是,在多元主義政治結(jié)構(gòu)下,實踐中的決策是如何表現(xiàn)出其增量的特點從而使得政策具有較大的連續(xù)性。但決策者則不同,他們必須在既有的政治結(jié)構(gòu)中充分重視時間的約束,考慮時間的特點。相比較而言,那些研究政策短期化、政府匆忙行為的學(xué)者(Linz,1998；唐賢興、唐豫鵬,1997；薛剛,2009；王新明、王中偉,2013),其對時間關(guān)注的有意識程度要高得多,從而更為直接地為我們提供了政策過程中典型的時間表現(xiàn),即：短期決策,匆忙決策。

政策變遷研究領(lǐng)域的學(xué)者描述了另外一些典型的時間表現(xiàn)。一是決策的偶然性和時機性。自金登提出政策議程設(shè)置具有偶然性和時機性之后,很多研究者嘗試運用這一時間表現(xiàn)來分析新的政策議程的建構(gòu)。黃俊輝和徐自強(2012)對校車安全條例的解讀,周超和顏學(xué)勇(2005)對無償救助政策的分析,鄧劍偉(2013)對社會管理政策的研究,都強調(diào)了偶然性和時機性在新舊政策的更替上的意義。二是政策穩(wěn)定性。歐盟農(nóng)業(yè)政策(Kay,2003)、美國醫(yī)療保健政策(Hacker,1998；Hacker & Pierson,2002)、英國醫(yī)療保健政策(Bevan & Robinson,2005)等領(lǐng)域的政策變遷和發(fā)展顯示,公共政策具有很強的路徑依賴特征,往往朝著同一方向發(fā)展,也就是保持著一種時間上的穩(wěn)定。三是政策劇變。愛爾蘭工業(yè)政策的轉(zhuǎn)變(Donnelly & Hogan,2012),美國核電產(chǎn)業(yè)政策的變化(鮑姆加特納、瓊斯,2011),都是這種時間表現(xiàn)的體現(xiàn)。

最后,決策中的時間分配和時間沖突,是研究者們所揭示的很有意思時間表現(xiàn)。博爾蓋托(Enrico Borghetto)(Borghetto,2014)詳細(xì)考察了意大利立法的普通程序和分權(quán)程序的每個階段,它們的起止時間和持續(xù)時間,結(jié)果發(fā)現(xiàn),復(fù)雜法案的委員會討論時間長于任何階段,議程擁堵出現(xiàn)在委員會討論階段。同樣,康尼格(Thomas K?nig)(K?nig,2007)分析了1984—1998年間所有歐盟立法決策的持續(xù)時間,發(fā)現(xiàn)歐盟立法決策時間顯著放慢,不同成員國決策持續(xù)時間存在著顯著差異。戈茨(Klaus H.Goetz)(Goetz,2014b)指出回應(yīng)性和責(zé)任性作為政治家和政府所應(yīng)遵循的原則,從時間上看存在著沖突?；貞?yīng)性的時間特征要求政治家和政府的快速反應(yīng),決定和成效的短期性,以及決策者的時間決斷。而責(zé)任性則要求政治家和政府把大量時間花費在過程、對策的長期發(fā)展和可持續(xù)性等方面。由此,戈茨忠告,民主決策必須平衡好回應(yīng)性和責(zé)任性之間的時間沖突。

(二)時間影響力：時間如何作用于公共政策

理解公共政策的時間特征及其表現(xiàn),我們首先需要將時間看成是一個既定的外在變量,這是因為,在實際的政策過程中,時間確實在諸多方面規(guī)定著公共政策過程。時間影響力這個主題,是把時間看成一個自變量,試圖回答“時間如何作用于公共政策”。很多研究文獻(xiàn)探討了時間影響力,解釋了時間觀念、時間規(guī)則、時間策略、選舉時間、政策反饋等對公共政策中權(quán)力、績效、穩(wěn)定性、透明性等方面的作用。這些研究從認(rèn)知、結(jié)構(gòu)和資源三個視角分析了時間對公共政策的作用方式(圖1)。

圖1　時間作用于公共政策的過程

資料來源：作者自制。

政策主體的時間觀念對公共政策選擇的影響是非常明顯的。豪利特(Howlett,2014)認(rèn)為,政策設(shè)計者面對的是一個既定的政策混合體,一旦他們忽視或忘記過去,就會導(dǎo)致很多政策的不連續(xù)、不一致和不協(xié)調(diào)。顯然,豪利特的理論分析吸收了結(jié)構(gòu)論的核心思想。安德森、雅各布斯(Alan M.Jacobs)、賴特(Joseph Wright)、克萊恩(David Kline)等人更多地運用具體的案例來闡述這一問題。安德森(2009: 49)發(fā)現(xiàn),由于英國政府與民眾普遍重視“過去”,這種傾向鼓勵保持傳統(tǒng)而非革新,因此,英國在1908年就通過了一項關(guān)于老年人退休金的法律,但直到1960年才大幅度增加對公共高等教育的投入。相反,重視“未來”的美國政府在1862年就通過了一項為大學(xué)提供支持的立法,而《社會保障法案》在1935年才通過。這樣的國別比較讓人們發(fā)現(xiàn),政府對多項不同政策的選擇因時間觀念的差異而存在著不同。

不僅如此,我們還可以看到在單一政策上也存在著時間觀念影響的國別差異。雅各布斯(Jacobs,2008)發(fā)現(xiàn),由于英國與美國時間觀念的差異,使得英國的退休金政策表現(xiàn)為短期內(nèi)激進(jìn)而長期謹(jǐn)慎與平緩的特征,美國的退休金政策則短期內(nèi)制定緩慢,而長期則改革幅度大。賴特(Wright,2008)比較了不同國家的對外援助政策,發(fā)現(xiàn)擁有長期時間觀念的國家更愿意開展對外援助,而擁有短期時間觀念的國家則較少制定對外援助政策和增加投入。在環(huán)境政策領(lǐng)域,正是由于時間觀念的差異,不同國家采取了不同的管制政策。在忽視過去的時間觀念下,環(huán)境政策一般以經(jīng)濟(jì)學(xué)為導(dǎo)向,而當(dāng)關(guān)注過去時,政策主體會制定污染預(yù)防型政策(Kline,2001)。

在政策過程中,因為時間而形成了很多政治與法律規(guī)則,或者說,時間本身就是一種規(guī)則。很多研究者看到了時間規(guī)則的政策含義。盧米斯(Burdett A.Loomis)(Loomis,1994)通過分析長期趨勢、循環(huán)周期和截止時間對美國堪薩斯州1988—1989年間政策制定的影響,發(fā)現(xiàn)時間是理解政治和政策制定的關(guān)鍵。就堪薩斯州的政策制定而言,制度化水平的時間提供了清晰的指示,結(jié)構(gòu)化了政策制定過程,對關(guān)鍵行動者制造了壓力,政策便因此形成于既定的環(huán)境和特定的限制條件性(Loomis,1994: 165-170)。毫無疑問,時間構(gòu)成了政策形成的有意義的維度。

歐盟治理的實踐從很多方面反映了時間規(guī)則的政策含義。托洛尼亞特(Luc Tholoniat)(Tholoniat,2009)以歐盟治理中的兩個典型時間規(guī)則——計劃和項目周期、定期評估——為重點研究對象,發(fā)現(xiàn)這些時間規(guī)則結(jié)構(gòu)化了歐盟成員國的政策制定,使得歐盟成員國的政策制定更加具有可預(yù)計性和透明性。通過分析歐盟議會和歐盟理事會合作決策過程中法案花費的時間及其對結(jié)果的影響,貝格斯特羅姆(Carl-Fredrik Bergstr?m)等研究者(Bergstr?m et al.,2007)得出結(jié)論,認(rèn)為歐盟議會比歐盟理事會更有權(quán)力,更具有討價還價的優(yōu)勢。戈茨(2014a)詳細(xì)研究了歐盟委員會中的各項時間規(guī)定后發(fā)現(xiàn),由于歐盟治理中的政治性時間設(shè)定、監(jiān)督和自我強化日益明顯,加上在任時間的下降,導(dǎo)致了歐盟委員會的權(quán)力日趨集中化和政治化。歐盟委員會權(quán)力的這種變化,有利于政策的制定與推行。

政策實踐和研究者視野中的時間規(guī)則,還有其他很多不同的形式。戈茨和梅伊-塞林(Jan-Hinrik Mey-Sahling)(Goetz & Mey-Sahling,2009)關(guān)注到了很容易被人們忽視的時間規(guī)則——日常會議的密集網(wǎng)格。他們論述到,日常會議的密集網(wǎng)格提供了有關(guān)哪些以及多少決策被納入議程的時間網(wǎng)格；為組織工作設(shè)定了基本節(jié)奏；限制了組織成員間(尤其是國會和行政力量)自由的時間運用；動員著行動者并同步化跨組織問題。另外,選舉周期也是比較常見的時間規(guī)則。研究者們普遍發(fā)現(xiàn),立法過程與選舉時間相關(guān),在選舉的不同時期,立法數(shù)量是不同的。一般而言,在選舉周期之前,立法數(shù)量基本保持穩(wěn)定,而一旦臨近選舉周期,立法數(shù)量就會顯著升高(Martin,2004；Kovats,2009)。

假如政策主體把時間當(dāng)成影響政策過程的一個外生變量,那么,如何策略性地利用好時間來促進(jìn)政策制定,或達(dá)到相關(guān)的政策目標(biāo),必然會是他們認(rèn)真考慮的重大問題。里根總統(tǒng)上任的前幾個月,為了保證實施減稅和減少國內(nèi)支出的計劃得以采納,他迅速并果斷地采取了行動(安德森,2009: 174-175)。在美國,公共交通議案和公路議案常常被安排在同一個更新周期,這種時間安排有助于這兩個議案得到相互捧場(金登,2004: 236)。美國立法委員會經(jīng)常巧妙地利用立法過程的時序安排來獲得權(quán)力。通過把自己安排在立法過程的首個階段以及處理法案間差異的階段,立法委員會兩次獲得了創(chuàng)始法案的權(quán)力,從而促使他們的政策意愿得以實現(xiàn)(Shepsle & Weingast,1987)。在中國,為了壓縮自下而上的非正式談判空間,市環(huán)保局在確定各縣環(huán)保局年終考核的排名順序時,會特意大大縮短決策過程,在很短時間內(nèi)做出決定并予以公布(周雪光、練宏,2011)。

正因為時間策略對公共政策產(chǎn)生著如此重大的影響,因此,長久以來,如何運用時機促進(jìn)政策的有效制定一直是研究者們所關(guān)注的主題。科勒(Gus Koehler)(Koehler,2003)提出的適應(yīng)性政策制定理論模型,用時間生態(tài)、異時性、時間信號三個概念來解釋時間策略對政策制定的影響。波默雷特(Aude Pommeret)和普雷爾(Fabien Prieur)(Pommeret & Prieur,2013)研究了環(huán)境政策制定中的時間策略考慮。他們認(rèn)為,環(huán)境政策如果沒有同時考慮環(huán)境惡化的沉沒成本和環(huán)境政策的沉沒成本這兩個不可逆轉(zhuǎn),那么有可能產(chǎn)生這樣的問題：更多的污染以及過早地制定環(huán)境政策。而在他們之前的很多研究文獻(xiàn),大多只探討單一不可逆轉(zhuǎn)下的環(huán)境政策制定。

此外,那些關(guān)于政策反饋的研究文獻(xiàn),也解釋了時間影響力問題。皮爾遜(2007: 55)從政策反饋角度探究了英美兩國緊縮政策上的差異。他指出,先前政策產(chǎn)生了激勵。英國養(yǎng)老金政策的破碎和發(fā)展使得英國養(yǎng)老金領(lǐng)取者的利益代表結(jié)構(gòu)既分裂又發(fā)育不全,相反,美國前期領(lǐng)導(dǎo)人的政策使得美國老年人游說團(tuán)體強有力。斯考克波爾(Theda Skocpol)(Skocpol,1992: 57-60)以反饋為視角之一研究了美國社會政策的起源與發(fā)展。他發(fā)現(xiàn),美國早期的內(nèi)戰(zhàn)救濟(jì)金政策產(chǎn)生了兩種反饋,一是退伍軍人、婦女、勞動者更加容易地被動員起來去爭取進(jìn)一步的利益。二是美國的精英常常用它作為理由抵制救濟(jì)金政策向其他人群擴(kuò)大。兩個反饋既推動了1935年《社會保障法》的出臺,也導(dǎo)致了隨后的婦女救濟(jì)金政策和勞動者社會救濟(jì)金政策的失敗。

(三)時間發(fā)生學(xué)：塑造政策過程時間特征的因素

時間發(fā)生學(xué)試圖回答“公共政策中出現(xiàn)的時間特征”,以及“塑造這些時間特征的因素”等問題。前面我們討論了各種時間表現(xiàn)或特征,包括漸進(jìn)、短期、路徑依賴、間斷—平衡、忘記過去、時滯等。歸納起來,在公共政策領(lǐng)域中,塑造這些政策過程時間特征的因素,可以從任期制度、權(quán)力機制(權(quán)力結(jié)構(gòu)和制約機制)和組織結(jié)構(gòu)三個視角來分析(圖2)。

圖2　塑造政策過程時間特征的因素

資料來源：作者自制。

很多學(xué)者強調(diào)了任期制度對時間的影響(Linz,1998；Schedler & Santiso,1998； Schmitter & Santiso,1998；林茲,2011；Kono & Montinola,2015)。一個基本事實是,領(lǐng)導(dǎo)人的任期、任職時間長短和時間性也許比典型的長期執(zhí)政的專制者要短(奧爾森,2005： 34)。每隔一段時間,選民會重新選舉領(lǐng)導(dǎo)人。因此,在民主體制的選舉政治邏輯下,民主國家是一個“暫時的政府”(林茲,2011: 49),政治家也只能在一段受限的時間內(nèi)擁有權(quán)力(Linz,1998: 20)。民主政體的這一時間特點,再加上選舉獲勝的目的,塑造了決策者的短期時間視界。從邏輯上說,政府官員會傾向于選擇制定短期化政策,或者匆忙制定大量的且沒有充分準(zhǔn)備的政策。在美國地方政府的再分配政策制定中,伊奈科洛波維(Ruben Enikolopov)(Enikolopov,2014)發(fā)現(xiàn),相比長期任命的官員,那些選舉官員更愿意制定具有短期效益的政策。歐盟農(nóng)業(yè)政策之所以始終表現(xiàn)出漸進(jìn)式改革的特征,是因為歐盟農(nóng)業(yè)政策的規(guī)劃時間跨度為七年,而歐盟委員會、歐盟理事會和歐盟議會的任期都少于七年,這意味著,農(nóng)業(yè)政策的制定或改革需要取得多屆歐盟委員會、歐盟理事會和歐盟議會的一致同意(Goetz & Mey-Sahling,2009)。

政策過程的漸進(jìn)性特征并非只受到選舉和任期的影響,政策過程中的權(quán)力結(jié)構(gòu)與權(quán)力制約機制也會帶來政策過程的漸進(jìn)性。林德布魯姆(1988)把漸進(jìn)主義決策的產(chǎn)生歸因于美國多元主義的政治權(quán)力結(jié)構(gòu)。由于多元權(quán)力結(jié)構(gòu)下各種力量都會對政策產(chǎn)生影響,為了平衡多元力量,決策以漸進(jìn)的方式做出。英國的醫(yī)療保健政策具有明顯的路徑依賴特征,這正是根源于分散性權(quán)力結(jié)構(gòu)的存在——“政策效果由部長負(fù)責(zé)而醫(yī)療保健供需很大程度上由醫(yī)生決定”(Bevan & Robinson,2005)。此外,權(quán)力制約機制也有力地塑造了公共政策中的時間。公共政策的短期化之所以成為一種普遍的社會行為模式,其中的一個制度根源就在于決策行為未能很好地受到約束。在缺乏法治和權(quán)力制約機制下,政治家的權(quán)力可以跨越所有的權(quán)力部門而任意為之,包括只符合自身利益的短期行為。反之,如果決策者的權(quán)力受到有效約束的話,依然存在決策者追求長期效益的可能性(唐賢興、唐豫鵬,1997；奧爾森,2005)。

公共政策對時間的塑造和影響,可以從組織結(jié)構(gòu)中得到解釋。在任何一種組織結(jié)構(gòu)下,都會產(chǎn)生相應(yīng)的組織記憶。保留組織記憶可被看成是不忘過去。穩(wěn)定性是組織記憶的重要來源。在穩(wěn)定且長久的組織結(jié)構(gòu)中,組織記憶比較容易通過雇員的長期雇傭而得到保存。反之,組織結(jié)構(gòu)的臨時性、合同化、電子存檔都在減少組織記憶。波利特(Pollitt,2008,2009)在比較了英國國家保健服務(wù)、荷蘭通信管理機構(gòu)等五個案例后發(fā)現(xiàn),傳統(tǒng)的官僚制比以新公共管理和公共服務(wù)網(wǎng)絡(luò)為代表的后官僚制擁有更好的組織記憶,后官僚制組織容易產(chǎn)生忘記過去的短期表現(xiàn)。彼得斯(B.Guy Peters)(2013: 71)對彈性化治理模式下公共政策制定的分析也得出了相似的結(jié)論。在彈性化治理模式下,組織成員所接受的決策培訓(xùn)不多,且又缺乏對組織的集體記憶,因此,他們的決定往往會出現(xiàn)相當(dāng)多的矛盾,并出現(xiàn)過于隨機的決策。

(四)簡短的小結(jié)

時間與公共政策之間存在著復(fù)雜的相關(guān)性。把時間納入公共政策研究的中心,大大拓寬了政策研究的范圍,會形成更加豐富的研究議題和視角。在公共政策過程中,時間既是一個自變量,也是一個因變量。作為一個自變量,時間對公共政策的整個過程都產(chǎn)生了多方面的影響?，F(xiàn)有的研究文獻(xiàn)充分注意到時間的影響力,但是,對于時間是以什么機制、以何種方式對政策產(chǎn)生影響,尚缺乏深入和系統(tǒng)的研究。作為因變量,時間因素本身又會受到政策過程的影響。政策過程中的制度、結(jié)構(gòu)與行為,不斷改變著政策主體對時間的理解和運用。

然而,政策分析者在把時間當(dāng)作公共政策的自變量與因變量時,都自覺或不自覺地把時間看成是公共政策的一個外在變量。事實上,在現(xiàn)實的政策過程中,時間并不是一個給定的外生變量。我們應(yīng)該把時間看作是政策過程的一個內(nèi)生變量,并且建構(gòu)一個用以分析時間與公共政策的理論框架,以便真正把時間重新納入到公共政策理論研究的中心中來。

五、時間觀念、時間規(guī)則和時間策略：作為新議程的概念化框架

把時間重新帶回到公共政策的理論研究之中,目的是為了避免現(xiàn)有的政策理論對時間研究的碎片化現(xiàn)象,同時建構(gòu)一個一般的理論分析框架。在這里,我們有必要先把現(xiàn)有政策過程理論或分析框架所開展的時間與公共政策的嘗試進(jìn)行簡要評析。階段論因簡化政策過程的目的而把時間與公共政策聯(lián)系了起來。政策過程不但被描述為一個時間序列,或者是始于問題界定而止于政策評估的一系列階段,而且構(gòu)成了一個正在進(jìn)行的周期。然而,階段論對于時間的認(rèn)識停留在現(xiàn)象論的層面上,關(guān)于時間做了什么,階段論無法給出有效地解答。漸進(jìn)決策理論分析了決策的漸進(jìn)現(xiàn)象及其背后的權(quán)力結(jié)構(gòu)等因素。這表示,在該理論中,時間既被當(dāng)成一個獨立主題而對待,也只是架于公共政策與其它變量之間的橋梁。另外,雖然我們能夠通過決策者“著眼于當(dāng)前問題”、“只考慮與現(xiàn)狀差異小的政策方案”等行為的描述,去發(fā)現(xiàn)“當(dāng)下”、“過去”等時間的因果力量。但是,漸進(jìn)決策理論把視角聚焦于權(quán)力結(jié)構(gòu)等因素決定了它在解釋時間與公共政策方面的有限性。

多源流分析框架又被稱為時間性框架(扎哈里爾迪斯,2006),以一種更加直接地方式關(guān)聯(lián)了時間與公共政策。這一分析框架認(rèn)為議程設(shè)置是個如何把握時機的問題。并且,在對三個流的具體闡述中,我們還發(fā)現(xiàn)了危機、選舉周期、政策問題等要素的長短期特征等時間對于議程設(shè)置的影響。不過,把多源流分析框架作為時間與公共政策的一般性框架仍存在不足。畢竟,時機只是時間的一個面向,而有關(guān)危機、選舉周期等的分析也不構(gòu)成該框架的核心內(nèi)容。倡議聯(lián)盟框架在時間方面的認(rèn)識與運用可歸納為兩個方面。一方面,該框架將研究對象置于了十年或數(shù)十年的時間跨度之中,凸顯了時間對政策研究所帶來的場景意義。另一方面,該框架強調(diào)了政策子系統(tǒng)外非認(rèn)知性因素在時間上的穩(wěn)定性和變動性對于政策核心方面轉(zhuǎn)變以及政策變遷的影響。然而,倡議聯(lián)盟框架不只是把時間視為政策的外在變量,而且以政策為導(dǎo)向的學(xué)習(xí)才是該框架的核心,并非時間。

總之,上述這些理論或分析框架不同程度地揭示了公共政策的時間維度,卻沒有建構(gòu)起一個一般的理論分析框架。為此,我們從時間觀念、時間規(guī)則、時間策略三個維度,把時間作為政策過程的內(nèi)生變量,來分析時間與公共政策之間的關(guān)系。這三個維度在邏輯上呈現(xiàn)出相對獨立性,它們有著各自的內(nèi)涵、特征和表現(xiàn),它們與公共政策產(chǎn)生聯(lián)系的機制和方式也不盡相同。但是,為了較全面地考察時間與公共政策的關(guān)系,并有效解釋政策理論對時間研究的重要性,我們有必要把這三個維度綜合起來。

首先,時間觀念(Time Perceptions)是時間的認(rèn)知水平,是政治行動者和管理者對時間的認(rèn)知、理解和感知(唐賢興、堵琴囡：141)。人們可以根據(jù)不同的標(biāo)準(zhǔn)對行為體的時間觀念做出相應(yīng)的類型劃分。在公共政策領(lǐng)域,一般從政策主體如何看待過去、現(xiàn)在與未來而對時間觀念做出劃分,由此產(chǎn)生類型有：忘記過去或局限于過去；只顧當(dāng)下；兼顧過去、現(xiàn)在與未來。通常認(rèn)為,政策主體的某一特定時間觀念的形成受到多種因素影響和塑造,包括任期制度、法治與權(quán)力制約機制、組織結(jié)構(gòu)等方面的因素。

真正認(rèn)識到時間觀念與公共政策的緊密聯(lián)系,并且能夠為時間觀念作用于公共政策提供充分理由,來自于這幾個方面的考量：第一,公共政策始終依托于時間而存在。政策主體不可避免地需要去認(rèn)知時間,并受這一時間認(rèn)知的影響。第二,不管是政策問題、政策目標(biāo),還是政策方案,都具有時間結(jié)構(gòu)。這些內(nèi)容的時間結(jié)構(gòu)關(guān)系到政策主體能否快速獲得利益與展現(xiàn)績效。如何認(rèn)識這些時間結(jié)構(gòu)取決于政策主體的時間觀念。第三,公眾在不同時期會對公共政策做出不同的判斷,政策主體需要以某種時間觀念為自身提供合法性和正當(dāng)性的證明。

時間觀念至少以三種方式作用于公共政策。首先,作為過濾器,時間觀念影響政策過程中的信息收集與處理。其次,作為指導(dǎo)方針,時間觀念為政策主體提供選擇標(biāo)準(zhǔn)。政策主體對政策問題、政策目標(biāo)、政策方案、利益、政績等的選擇和考量,都是以某種特定的時間觀念為指導(dǎo)的。第三,作為動力來源,時間觀念為公共政策提供支持和動員。一方面,政策主體通過選擇特定的時間觀念以獲得公眾的支持。另一方面,擁有同種時間觀念的政策主體更容易產(chǎn)生合作,而不同時間觀念下的政策主體常常發(fā)生分歧與沖突。

其次,時間規(guī)則(Time Rules)指向時間的制度化水平,它是由正式和非正式規(guī)則管理著的時間維度(Meyer-Sahling,2007；Howlett & Goetz,2014)。政策主體總是會出于多種理由來設(shè)置時間規(guī)則,從而對自己有利。有時他們故意減少政策過程對于時間的考慮,有時他們希望通過時間規(guī)則達(dá)到政策在時間上的最優(yōu)化,另一些時候,他們只是想要明確或不明確的時間規(guī)則而已。

時間規(guī)則一般被嵌入于憲法、法律法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)程序和協(xié)議之中。與制度的功能相似,時間規(guī)則包含著時間結(jié)構(gòu)與時間過程,決定了行動者以什么順序、什么速度、多少時間開展行動。在公共政策領(lǐng)域,社會系統(tǒng)、政治系統(tǒng)和行政系統(tǒng)分別“ 通過時間治理”(Governing with Time)的方式建立了時間規(guī)則。在社會層面,時間規(guī)則表現(xiàn)為社會中的時間規(guī)定,在政治層面,時間規(guī)則強調(diào)的是政治時間(Political Time),在行政層面,時間規(guī)則意味著組織中的時間規(guī)定。

時間規(guī)則與權(quán)力有關(guān),在很大程度上,時間規(guī)則固定了政策主體的權(quán)力結(jié)構(gòu)。諸如危機等能夠決定政策主體在某一時間段中權(quán)力的集中與分散程度。以周期為表現(xiàn)形式的時間,規(guī)定了政策主體擁有權(quán)力的持續(xù)性程度和長度。除了權(quán)力之外,政策過程以何種節(jié)奏進(jìn)行也受時間規(guī)則的影響。政策過程的基本節(jié)奏由組織時間所規(guī)定。社會時間、政治時間經(jīng)常為政策主體制造壓力情景,動員他們開啟政策議程,采取決策行為。另外一個不能忽視的方面是政策主體之間的互動。社會時間、政治時間、組織時間分別規(guī)定了社會主體、政治主體、行政主體在何時、多少時間、以何種順序進(jìn)入到政策網(wǎng)絡(luò)中。顯然,這關(guān)系到他們的同步化、協(xié)調(diào)、溝通、爭論等互動情況。

再次,時間策略(Time Strategies)是指時間的行為化水平,所選擇的時間要素,以及政治行動者和管理者對時間的操縱(Magnus,2002；Meyer-Sahling,2007；Pollitt,2008； Avery,2009；Mittenzwei et al.,2012；Goetz,2014a)。時間策略意味著,政策主體會掌控、選擇、安排、操縱、競爭、爭奪和利用時間。當(dāng)描述政策主體運用某一時間策略時,它首先是一個事實陳述,表示政策主體實際上在使用什么樣的時間策略。其次,人們肯定會對政策主體的時間策略進(jìn)行價值上的評判,因為政策主體可能基于諸多理由而采取相應(yīng)的時間策略,但他們的反對者和質(zhì)疑者有可能會從相反的方向來評判這些策略的有效性和價值。

政策主體之所以運用時間策略,原因有很多種。其中之一是時間規(guī)則的存在。時間規(guī)則使得政策主體在時間方面有所限制,作為一種回應(yīng),具有自主性和能動性的政策主體便會運用相應(yīng)的時間策略。時間的稀缺性與不確定性也為政策主體運用時間策略提供了動力。政策主體擁有的時間是有限的。再加上現(xiàn)代社會充滿了風(fēng)險與變數(shù),故而,政策主體需要在時間上做出策略性選擇,為公共政策匹配合適的時間。除了與時間特性有關(guān)的原因以外,政策主體同樣會出于權(quán)力、政策獲得關(guān)注、政策績效等目的而采取一定的時間策略。

在不同的政策情景中,時間策略的選擇表現(xiàn)為不同的過程,它既是一個技術(shù)過程,也是一個政治過程。一些政策情景下,時間策略的選擇是一個理性計算的過程,政策主體通過成本-收益分析或經(jīng)濟(jì)模型等方法,計算各個時間策略的優(yōu)缺點,從中選擇最優(yōu)策略。時間策略的確定也可能呈現(xiàn)為政策主體之間的競爭和博弈的過程,當(dāng)時間策略會對多元主體產(chǎn)生影響且影響廣泛時,這一過程的政治性便表現(xiàn)得尤為明顯。當(dāng)然,時間策略的選擇同樣可能是一種制度的輸出,因為一些制度的規(guī)定,政策主體選擇了與制度要求相符的時間策略。

六、結(jié)論性述評

公共管理和公共政策應(yīng)認(rèn)真對待時間。過去所發(fā)生的會對當(dāng)下的選擇施加了限制和成本。很多項目或行動都需要花費很長的時間,時序安排會對結(jié)果產(chǎn)生影響。政策項目提議中時間需要被合理地考慮。所有這些有關(guān)時間與公共政策的問題,都值得政策研究和政策實踐的重視。正如波利特(Pollitt,2008: 176)所強調(diào)的,對時間的關(guān)注可獲得相應(yīng)的政策回報：避免可預(yù)見的失敗和錯誤；制定穩(wěn)健的政策和項目；提高一個可行的、現(xiàn)實的、計劃性的執(zhí)行的可能性；增強新政策和項目的合法性；避免現(xiàn)有成績、競爭力和能力的意外減少。

然而,時間與公共政策之間的關(guān)系是復(fù)雜的。時間既可以被視為公共政策的一種場景或坐標(biāo)尺度,也可以看作是公共政策表現(xiàn)出來的一種特征與現(xiàn)象。時間既可被當(dāng)作一種長期持久且影響深遠(yuǎn)的結(jié)構(gòu)形式,也經(jīng)常被當(dāng)作公共政策中可以運用的資源。不但時間影響和制約著公共政策過程,公共政策過程也不斷改變和塑造著時間?；诖?僅僅把時間看成是公共政策的自變量或者因變量,是不夠的。時間構(gòu)成了公共政策及其過程本身的要素,必須把時間當(dāng)成公共政策的內(nèi)生變量來理解和重視。

建構(gòu)一般性的理論分析框架,是一個長期的任務(wù)。在已有的知識基礎(chǔ)上所提出的分析框架,只是一個初步的工作。我們的研究主要集中在這樣幾個方面。第一,對已有的研究文獻(xiàn)進(jìn)行必要的梳理,從而為人們展現(xiàn)到目前為止所形成的關(guān)于時間與公共政策的知識系譜的概貌或輪廓。這個系譜的內(nèi)容是豐富的,但是不完整的。第二,為形成一個較為完整的知識系譜,我們提出了一個概念性的分析框架。這一分析框架強調(diào)時間是公共政策的內(nèi)生變量,由此把時間置于政策過程的分析中心。我們所說的要把時間帶回到政策研究中來,也正是就這個研究議程而言的。第三,通過概念化分析框架,我們試圖拓寬有關(guān)時間與公共政策的研究范圍。在不同的制度環(huán)境下,比如民主制度和專制制度,集權(quán)制和分權(quán)制,時間對于不同的政策主體意味著不同的事情。現(xiàn)有的研究,更多的是考察英美這樣的民主體制,或者歐盟這樣的超國家組織的經(jīng)驗,缺乏比較政治和比較公共政策的分析視野。同時,地方政府、特定部門的微觀主體等行為體很少被納入到時間與公共政策的分析框架之中。我們的分析框架,試圖為今后在這些方面的進(jìn)展提供一個視角,一個方向,一個方法。

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責(zé)任編輯：朱亞鵬

書評

【文章編號】1674-2486(2016)02-0155-27

【中圖分類號】D60

【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A