陸銘

不充分認識到城市發(fā)展的客觀規(guī)律，不重視價格機制的基礎作用，會給政府工作帶來巨大困惑

當前有關(guān)特大城市的人口規(guī)模如何決定和調(diào)控，有各種觀點和主張，相關(guān)討論中存在很多理論和思想中的模糊地帶。本文試圖說明：市場價格機制應該在調(diào)控城市規(guī)模的進程中起決定性作用；政府的作用應在沒有價格機制的時候去建立價格機制，而在無法運用價格機制的領(lǐng)域，再用行政手段來彌補市場的缺陷；在政策上，應該防止政府忽視市場機制建設，而用行政力量取代市場功能。

價格機制應起調(diào)控城市規(guī)模的決定性作用

城市規(guī)模本質(zhì)上是個企業(yè)和居民的選址問題，是經(jīng)濟主體權(quán)衡利弊的結(jié)果。因此，城市規(guī)模有其發(fā)展規(guī)律，而城市發(fā)展規(guī)律可以用“DCPSP”來概括：需求（Demand）：企業(yè)選址追求的是利潤最大化，個人選址反映的是對美好生活的向往，人口向收入更高、就業(yè)和生活質(zhì)量更好的地方遷移；約束（Constraint）：企業(yè)和個人的決策面臨資源與環(huán)境容量約束；價格（Price）：通過市場價格調(diào)節(jié)，城市規(guī)模必然小于容量約束，而不會突破約束；供給（Supply）：雖然在短期內(nèi)資源環(huán)境的總量是給定的，但在長期，資源和環(huán)境的總量可以通過經(jīng)濟增長以及技術(shù)和管理手段革新來增加；政策（Policy）：價格機制并不是萬能的，價格機制無法解決外部性問題，政府可以減少負外部性，增加正外部性。

上述規(guī)律，體現(xiàn)了市場經(jīng)濟作為配置資源的決定性力量。政府的作用體現(xiàn)在兩個方面：第一，通過政府掌握的技術(shù)和管理手段來增加供給，比如通過西電東輸和西氣東輸增加能源供給；第二，政府可以通過政策來減少負外部性，比如在出現(xiàn)環(huán)境污染和交通擁堵的負外部性問題時，征收排污費和車牌稅。同時，在存在知識外溢這樣的正外部性的領(lǐng)域，通過政策來增加正外部性，比如舉辦公益性的文化活動。

在政府發(fā)揮作用時，也需要借助價格機制最大化資源配置效率和人民福利。例如，在通過公共投資來增加資源總量時，應對資源使用者征收與投資相適應的費用。當然，如果政府想在效率基礎上增加平等的目標，可對低收入者進行補貼，比如實施階梯型的水價和電價。

此外，在出現(xiàn)外部性問題時，需要將市場價格機制與行政手段進行最佳的配合。比如管理群租時，不同環(huán)節(jié)的治理機制各有不同。有些是有外部性但可以運用價格機制來治理的，比如對于環(huán)境衛(wèi)生問題可以運用罰款機制；有些是有外部性但缺乏價格機制的，比如公共安全，對于在群租房內(nèi)實施違法活動的，要通過法律途徑來治理。而有些是沒有外部性的，則應該交給市場去調(diào)節(jié)，例如人均居住面積的大小并不影響其他人，其成本和收益都是由承租人來承擔的，這應讓市場根據(jù)供求決定，而不應是行政干預的目標。

用行政手段控制城市規(guī)模弊大于利

在城市規(guī)模的決定這一問題上，有兩個思維誤區(qū)影響著政策制定：第一，人為地設定城市的“承載力”缺乏理論基礎。事實上，這個“承載力”如果是指環(huán)境資源總量，在長期是動態(tài)可變的；在短期，如果存在市場的價格機制，承載力不可能被突破。因此理論上，不存在以“承載力”為由的控制城市規(guī)模政策。第二，在市場和政府之間是可以有明確的理論來劃分邊界的。在市場能夠發(fā)揮其配置資源的決定性力量的時候，政府不應用行政力量取代市場。因此，在國際上沒有直接運用行政手段來管制國內(nèi)跨地區(qū)人口流動的先例，也沒有人為規(guī)定人均居住面積的先例。

如果不充分認識到城市發(fā)展的客觀規(guī)律，不重視價格機制的基礎作用，會給政府工作帶來巨大困惑，甚至出現(xiàn)事倍功半的結(jié)果。

在規(guī)劃城市未來人口和空間時，如果住房、基礎設施和公共服務的增長跟不上人口的實際增長，價格將會調(diào)節(jié)供求。如果住房供應不足，房價上行壓力將始終存在。而在基礎設施和公共服務方面，由于缺乏價格機制的調(diào)節(jié)作用，在出現(xiàn)短缺的時候，就可能不得不用行政手段來強制平衡，容易引發(fā)群眾不滿。因此，特大城市必須要科學地預測人口增長趨勢，避免在未來出現(xiàn)更嚴重的城市病，以及基礎設施和公共服務的短缺。

但如果對城市人口規(guī)模采取行政性的管制政策，就會優(yōu)待戶籍人口。公共服務廣覆蓋的作用是縮小收入差距帶來的福利差距。如果將公共服務與戶籍掛鉤，戶籍門檻又與技能掛鉤，那么公共服務的覆蓋對象并不是最低收入群體，其作用反而是擴大常住人口中的福利差距。同時，對于低技能者設定更高的落戶門檻，必然導致這部分勞動力供給不足，結(jié)果導致其短缺或勞動成本上升。

實施市場主導的城市規(guī)模管理政策

如果要讓城市實現(xiàn)發(fā)展、綠色、共享等幾個目標，在經(jīng)濟增長、環(huán)境宜居和社會和諧之間尋求共贏，建議相應采取以下幾個方面的政策組合：第一，進一步引入價格機制來實現(xiàn)基礎設施與公共服務的供求平衡。對于基礎設施和公共服務的投資成本，應該用價格機制讓享用者付費，這樣，價格本身就會反映城市居住的成本，從而影響一個人是否進入特大城市的決策。

第二，對于城市發(fā)展中的外部性問題，應首先運用價格機制來應對。針對生產(chǎn)和生活中存在的正、負兩方面的外部性，合理設計價格機制，可以將社會的環(huán)境、擁堵等成本分攤給造成這些問題的個體。同樣，也可以讓產(chǎn)生社會正效應的個體得到更高的收入。這些價格機制也可以影響不同類型的行為的發(fā)生，進而影響個人或企業(yè)的選址決策。政策上如果不能用價格機制來讓實施外部性行為的主體承擔成本，那么，在本質(zhì)上，這就形成了相關(guān)行為人的特權(quán)，與市場經(jīng)濟的公平原則是不符的。

第三，在價格機制發(fā)揮決定性作用的同時，對于城市規(guī)劃中涉及的難以有價格機制的環(huán)節(jié)，比如綠地的面積和布局，又比如建筑物的容積率，應多方引入科學研究和專家意見，同時，借鑒國際經(jīng)驗，提高規(guī)劃的科學性和先進性。城市規(guī)劃應綜合考慮經(jīng)濟、社會、環(huán)境等多方面因素，讓規(guī)劃跟上經(jīng)濟社會發(fā)展的實際需要。

第四，基于共享理念，實施對于合法就業(yè)的常住人口公共服務均等化。一個人能夠在一個城市就業(yè)，本身就是各種生產(chǎn)要素市場綜合作用的結(jié)果，反映了城市產(chǎn)業(yè)發(fā)展所產(chǎn)生的就業(yè)需求。國際上的普遍做法是，合法就業(yè)人口是城市的貢獻者，因此需要對等地享受公共服務。即使對于外國人，只要能拿到工作許可，也同樣享受基本的公共服務。從長期來看，所有常住人口是城市發(fā)展的人力資源，應得到平等的公共服務，并成為提升城市人力資源戰(zhàn)略的實施對象。

作者為上海交通大學特聘教授、中國發(fā)展研究中心主任