【摘要】1947年，美國(guó)《國(guó)家安全法》出臺(tái)，據(jù)此正式成立了國(guó)家安全委員會(huì)。美國(guó)國(guó)家安全委員會(huì)的創(chuàng)立，與第二次世界大戰(zhàn)是分不開的。二戰(zhàn)在政治、軍事、經(jīng)濟(jì)等各方面對(duì)美國(guó)造成了巨大的壓力，戰(zhàn)前的體系不再適用；二戰(zhàn)結(jié)束后，國(guó)際上逐漸形成了兩極格局，加之羅斯福總統(tǒng)在戰(zhàn)爭(zhēng)期間領(lǐng)導(dǎo)贏得反法西斯戰(zhàn)爭(zhēng)勝利的同時(shí)，在政治體系中造成了相當(dāng)大的混亂，為使國(guó)家機(jī)器更加高速有效地運(yùn)行、應(yīng)對(duì)新出現(xiàn)的威脅，也是為了制衡總統(tǒng)過(guò)于隨心所欲的權(quán)力，國(guó)家安全委員會(huì)應(yīng)運(yùn)而生。

【關(guān)鍵詞】美國(guó)國(guó)家安全委員會(huì)；二戰(zhàn)；冷戰(zhàn)；羅斯福

二戰(zhàn)前，美國(guó)長(zhǎng)期奉行孤立主義。然而，二戰(zhàn)后美國(guó)以國(guó)家安全委員會(huì)的創(chuàng)建為主要特征，在政府體制、國(guó)家安全觀念和總體政治發(fā)展趨勢(shì)上發(fā)生了劇烈的轉(zhuǎn)向。第二次世界大戰(zhàn)和冷戰(zhàn)的開始重新塑造了以美國(guó)國(guó)家安全委員會(huì)為軸心的美國(guó)國(guó)家安全體制。作為總統(tǒng)制定國(guó)家安全政策的主要平臺(tái)，國(guó)家安全委員會(huì)已成為美國(guó)國(guó)家安全政策的中心。在此，本文嘗試從以下幾個(gè)方面分析美國(guó)國(guó)家安全委員會(huì)誕生的原因所在。

一、二戰(zhàn)對(duì)美國(guó)的沖擊

1941年12月7日，珍珠港硝煙燃起，美國(guó)倉(cāng)促卷入第二次世界大戰(zhàn)。在這個(gè)新式遠(yuǎn)程作戰(zhàn)武器層出不窮的年代，美國(guó)認(rèn)識(shí)到，“中立”不能自保，海洋也不再是保護(hù)國(guó)土的天然屏障。

二戰(zhàn)撼動(dòng)了美國(guó)傳統(tǒng)的國(guó)家安全，也暴露出許多體制上的嚴(yán)重問(wèn)題。戰(zhàn)爭(zhēng)中，美國(guó)政府的軍事指揮體制、政府組織體制和決策程序都出現(xiàn)了問(wèn)題，特別是軍種之間、軍事部門和外交部門之間缺乏協(xié)調(diào)，而且缺乏戰(zhàn)爭(zhēng)所必需的動(dòng)員國(guó)內(nèi)資源的機(jī)制。[1]如陸軍和海軍部門分立，兩軍種之間僅設(shè)一個(gè)“陸軍與海軍聯(lián)合委員會(huì)”負(fù)責(zé)聯(lián)絡(luò)與協(xié)調(diào)，陸海軍各行其是，缺乏合作。為此，在戰(zhàn)爭(zhēng)期間，政府和軍隊(duì)內(nèi)出現(xiàn)了不少制度上的變更或組織上的臨時(shí)變化。如1942年2月，美國(guó)總統(tǒng)運(yùn)用戰(zhàn)時(shí)特權(quán)，仿效英國(guó)建立了參謀長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議，協(xié)助總統(tǒng)指揮陸、海軍聯(lián)合作戰(zhàn)；1944年12月，國(guó)務(wù)院-陸軍部-海軍部協(xié)調(diào)委員會(huì)創(chuàng)建，協(xié)調(diào)三個(gè)部門在政治軍事相關(guān)問(wèn)題上的觀點(diǎn)。然而，因?yàn)橹贫缺旧泶嬖谌毕荩@些機(jī)制中的各個(gè)部門仍多是站在自己的角度解決自家的問(wèn)題，無(wú)法摒除部門利益，站在更高層級(jí)整合外交軍事。

同時(shí)，這場(chǎng)席卷全球的戰(zhàn)爭(zhēng)使美國(guó)認(rèn)識(shí)到，戰(zhàn)后，“國(guó)家安全”將成為一種凌駕于一切政府事務(wù)之上的“高位政治”；一個(gè)國(guó)家必須置身于國(guó)際體系的框架下，才是保衛(wèi)本國(guó)安全的最優(yōu)路徑；國(guó)家安全不僅限于國(guó)土安全，更要通過(guò)發(fā)展力量將美國(guó)的價(jià)值觀主動(dòng)推及國(guó)際社會(huì)，否則只能處于被動(dòng)地位。為適應(yīng)新形勢(shì)，機(jī)構(gòu)改組勢(shì)在必行。

二、總統(tǒng)個(gè)人帶來(lái)的混亂

在二戰(zhàn)前的美國(guó)歷史上，總統(tǒng)與國(guó)會(huì)的關(guān)系是相互制衡的，總統(tǒng)與國(guó)會(huì)沒(méi)有一方總是處在支配對(duì)外政策的地位上，支配地位的取得是隨著政治環(huán)境的不斷變化而轉(zhuǎn)換的。在二戰(zhàn)期間，國(guó)會(huì)因人員龐雜、權(quán)力分散、決策速度緩慢等固有缺陷，難以及時(shí)作出對(duì)外決策，所以國(guó)會(huì)往往將外交權(quán)讓與總統(tǒng)，總統(tǒng)權(quán)力因以得到擴(kuò)張。

1933年，富蘭克林·羅斯福就任總統(tǒng)。他是一名喜歡通過(guò)非正式方式、臨時(shí)機(jī)構(gòu)處理政事的總統(tǒng)。1939年根據(jù)《政府改組法》，羅斯福建立了“總統(tǒng)行政辦公室”，該機(jī)構(gòu)的工作人員為總統(tǒng)的需要服務(wù)。由于事務(wù)的繁雜，不久，羅斯福就擴(kuò)大了“總統(tǒng)行政辦公室”的規(guī)模，使之成為總統(tǒng)的助手和顧問(wèn)班子，并依靠這些沒(méi)有固定體制，工作有很強(qiáng)靈活性和適應(yīng)性的班子進(jìn)行政府日常管理。[2]盡管戰(zhàn)爭(zhēng)期間建立了像參謀長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議一類的軍種之間的協(xié)調(diào)組織，但總統(tǒng)并沒(méi)有使其發(fā)揮設(shè)計(jì)上的功能。這種方式為羅斯福本人運(yùn)作政府進(jìn)行國(guó)家管理提供了很大的便利，但也帶來(lái)了很大的隱患——正式的制度結(jié)構(gòu)發(fā)揮不出應(yīng)有的作用，甚至造成了機(jī)構(gòu)和行政人員的混亂。許多高層領(lǐng)導(dǎo)人不希望這種混亂的組織形式延續(xù)。加之1945年4月羅斯福病逝，杜魯門倉(cāng)促接任總統(tǒng)，對(duì)此前羅斯福做出的秘密決定了解甚少，而他自身也缺乏必要的專業(yè)知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)來(lái)應(yīng)對(duì)二戰(zhàn)結(jié)束、冷戰(zhàn)啟幕后的混亂國(guó)際國(guó)內(nèi)局勢(shì)，因此，國(guó)會(huì)迫切需要一個(gè)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，在限制總統(tǒng)權(quán)力的同時(shí)，幫助總統(tǒng)應(yīng)對(duì)挑戰(zhàn)。

三、冷戰(zhàn)的啟幕

第二次世界大戰(zhàn)徹底打破了長(zhǎng)久以來(lái)以歐洲為中心的世界格局，世界歷史從歐洲列強(qiáng)主宰的舊時(shí)代，過(guò)渡到了兩極格局的新時(shí)代，美蘇集團(tuán)對(duì)立成為國(guó)際體系的新特征。美國(guó)在一戰(zhàn)后試圖干涉世界秩序卻無(wú)疾而終，而這一次，令世界各國(guó)難以企及的綜合國(guó)力使美國(guó)得以按照實(shí)現(xiàn)自身利益的方式主導(dǎo)國(guó)際秩序。

1946年2月22日，美國(guó)駐蘇代辦喬治·凱南給美國(guó)國(guó)務(wù)院發(fā)了一份長(zhǎng)達(dá)8000字的電報(bào)?！伴L(zhǎng)電”中，凱南對(duì)戰(zhàn)后蘇聯(lián)戰(zhàn)略進(jìn)行分析，他認(rèn)為，美國(guó)對(duì)外政策的基本目標(biāo)必須是：第一捍衛(wèi)國(guó)家安全，使國(guó)家始終有能力在不受外國(guó)嚴(yán)重干涉或干涉威脅的情況下追求自身內(nèi)部的發(fā)展；第二推進(jìn)本國(guó)人民的福利，辦法是促進(jìn)形成一種世界秩序，其中，一國(guó)能夠?qū)ζ渌麌?guó)家的和平和有序發(fā)展做出最大的貢獻(xiàn)，并從它們的經(jīng)驗(yàn)和能力中獲得最大的裨益。[3]“長(zhǎng)電”指出，蘇聯(lián)對(duì)世界的認(rèn)知及其行為源于俄國(guó)傳統(tǒng)的不安全感，而馬克思主義意識(shí)形態(tài)則為這種不安全感提供合法依據(jù)。意識(shí)形態(tài)的沖突使美國(guó)認(rèn)為蘇聯(lián)對(duì)自己的利益構(gòu)成威脅。為了盡可能遏制蘇聯(lián)，增強(qiáng)國(guó)家安全，謀求世界霸主地位，有必要建立一個(gè)多層次的協(xié)調(diào)機(jī)制，以便在戰(zhàn)略層面上作出高效決策，彌補(bǔ)傳統(tǒng)外交體制和國(guó)家安全體制中的缺陷。

在以上綜合因素影響下，1947年7月26日，國(guó)會(huì)通過(guò)《國(guó)家安全法》，確立了美國(guó)戰(zhàn)后包括軍事與外交在內(nèi)的整個(gè)安全體系，其中最重要的就是國(guó)家安全委員會(huì)的成立，這一機(jī)構(gòu)發(fā)展的過(guò)程基本反映了美國(guó)在政府形制、政治過(guò)程、意識(shí)形態(tài)等各方面產(chǎn)生的變化。

參考文獻(xiàn)

[1]牛可：《埃伯斯塔特報(bào)告：戰(zhàn)后美國(guó)安全體制的基石》，《世界知識(shí)》，2009年第3期.

[2]張逯婧：《論冷戰(zhàn)初期美國(guó)國(guó)家安全委員會(huì)的建立》，西安：陜西師范大學(xué)，2012年，第19頁(yè).

[3][美]約翰·加迪斯著：《遏制戰(zhàn)略 戰(zhàn)后美國(guó)國(guó)家安全政策評(píng)析》，時(shí)殷弘、李慶四、樊吉社譯，世界知識(shí)出版社，2005年，第27頁(yè).

作者簡(jiǎn)介

張若凡（1990—），天津人，中外政治制度專業(yè)2013級(jí)研究生，單位：天津師范大學(xué)政治與行政學(xué)院。