摘 要：以工代賑是一項重要的扶貧開發(fā)政策，對改善貧困地區(qū)群眾生產(chǎn)生活條件、促進貧困群眾脫貧致富做出了重要貢獻。在國家的有力支持下，阿勒泰地區(qū)扎實推進以工代賑建設，取得了顯著成效，改變了貧困地區(qū)農村基礎設施落后的面貌，對促進農牧民脫貧致富、經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定發(fā)揮了重要作用。深入調研“十二五”時期以工代賑建設基本狀況，從項目建設進展、取得成效和主要經(jīng)驗等方面全面了解建設現(xiàn)狀及存在的問題，根據(jù)“十三五”時期的新形勢，有針對性地提出科學制定中長期規(guī)劃、增加投入、加強項目建設管理等對策建議，對于進一步提高以工代賑政策的精準性和扶貧效果，充分發(fā)揮其拉動投資、促進增收、提供就業(yè)，實現(xiàn)新疆跨越式發(fā)展和長治久安具有重要意義。

關鍵詞：以工代賑；現(xiàn)狀；對策；新疆阿勒泰地區(qū)

中圖分類號：F127 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2016）01-0041-03

自1984年，阿勒泰地區(qū)實施“以工代賑”工作以來，不斷加大投入力度，改善了貧困地區(qū)生產(chǎn)生活條件，但由于歷史欠賬多，貧困地區(qū)水利、交通等基礎設施仍然比較落后，與發(fā)達地區(qū)差距不斷拉大，嚴重制約了經(jīng)濟社會健康發(fā)展。為適應扶貧開發(fā)新形勢、新任務、新要求，于2015年6—7月赴阿勒泰地區(qū)（青河縣、吉木乃縣）進行實地調研，考察了基本農田建設、農田水利建設、鄉(xiāng)村道路等項目建設情況，深入了解取得經(jīng)驗、面臨困難挑戰(zhàn)，為今后以工代賑順利開展奠定了堅實基礎。

一、建設總體情況

（一）建設規(guī)劃情況

“十二五”時期，阿勒泰地區(qū)規(guī)劃實施項目47項，總投資13 216萬元，其中以工代賑13 045萬元，地方配套171萬元。規(guī)劃建設：改造中低產(chǎn)田0.9萬畝；控制和改善灌溉面積47萬畝，節(jié)水灌溉面積2.75萬畝，修建引水及排堿渠2公里，渠道防滲145.9公里，配套建筑物33座；修建鄉(xiāng)村道路10公里，改良天然草場0.75萬畝，建設牲畜棚圈65座，小流域治理面積6平方公里。

（二）規(guī)劃實施情況

“十二五”以來，阿勒泰地區(qū)共安排以工代賑項目52個（其中財政預算內以工代賑項目38個，以工代賑示范項目14個）；完成工程總投資16 180萬元（其中以工代賑項目資金16 110萬元）；發(fā)放勞務報酬1 137.5萬元。其中：“十二五”時期，青河縣完成以工代賑項目24個（其中財政預算內以工代賑項目17個，以工代賑示范項目7個）；完成揚水站3座，龍口1座，溢流堰2座，清理河道2公里，渠道防滲74.743km，高效節(jié)水工程41 466畝，牧道12公里，引水廓道2公里，土地平整500畝；完成工程總投資8 993萬元（其中以工代賑項目資金8 943萬元）；發(fā)放勞務報酬637.5萬元。“十二五”時期，吉木乃縣通過以工代賑項目的建設，改擴建防滲渠65.147公里，水工建筑物46座，暖圈65座，建設飼草料地0.5萬畝，建設基本農田0.6萬畝，改善灌溉面積6.6萬畝，覆蓋全縣各鄉(xiāng)鎮(zhèn)，受益貧困戶達0.39萬戶1.55萬人。

二、項目建設成效

“十二五”以來，以工代賑以示范村項目建設為重點，以農民增收為目標，堅持科學規(guī)劃，整合資源，政府引導，群眾參與，規(guī)范管理，強化監(jiān)督的思路，建起一批高規(guī)格、高質量、高效益的示范工程，為貧困地區(qū)的社會主義新農村建設起到了典型引路、輻射帶動作用，取得了積極成效。

（一）農村基礎設施條件得到改善

以工代賑項目從大多數(shù)群眾愿望出發(fā)，從各地經(jīng)濟發(fā)展亟需解決的問題入手，建設了交通、水利、畜牧等一批農村發(fā)展和農民生活必需的基礎設施，“十二五”期間，阿勒泰地區(qū)完成揚水站3座，龍口1座，溢流堰2座，清理河道2公里，渠道防滲74.743km，高效節(jié)水工程41 466畝，牧道12公里，引水廓道2公里，土地平整500畝全面加快農村基礎設施建設步伐，基本解決了項目區(qū)貧困群眾出行難、運輸難、飲水難、灌溉難和生存難問題，切實改善農村生產(chǎn)生活條件，為城鄉(xiāng)發(fā)展一體化提供有力支撐。

（二）農業(yè)綜合生產(chǎn)能力不斷加強

農田水利、高效節(jié)水灌溉建設，飼草基地等項目的建成，進一步提高了農業(yè)綜合生產(chǎn)能力，“十二五”時期，阿勒泰地區(qū)完成基本農田0.6萬畝，新建、改擴建引水干渠72.147公里，建設滴管1.273萬畝，管輸4.3219公里，飼草料基地0.54萬畝，棚圈65座，降低牲畜的死亡率，提高了牧民的養(yǎng)殖收入，保障了生產(chǎn)安全，增加了抗御自然災害能力，促進了現(xiàn)代農牧業(yè)發(fā)展。

（三）村容村貌進一步改善

通過項目實施促進了鄉(xiāng)村集約節(jié)約用地、美化村容村貌，鄉(xiāng)村道路條件得到改善，優(yōu)化農村發(fā)展環(huán)境和農民生活環(huán)境。同時，引導農牧民形成文明鄉(xiāng)風，促進文化素質技能提高，改善農村生態(tài)環(huán)境和建設文明家園建設，促進了貧困地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展。

（四）農牧業(yè)實現(xiàn)增產(chǎn)增收

通過項目實施促進了農牧民增產(chǎn)增收，截至2014年，阿勒泰地區(qū)農牧民人均純收入達到9 404元，比2010年的5 138元增長14.5%，以工代賑項目建設提高了就業(yè)能力脫貧致富，對當?shù)厣鐣€(wěn)定、民族團結有積極的影響。

三、存在的主要問題

根據(jù)調研組在青河縣、吉木乃縣等貧困縣以工代賑項目調研，重點對當?shù)剞r牧民生產(chǎn)、生活狀況進行實地走訪調查，調研組認為，以工代賑項目的實施成效顯著，農田水利等設施得到較大改善，“行路難”“飲水難”“致富難”得到較好解決，生活質量明顯提高，生產(chǎn)條件顯著改觀，生態(tài)環(huán)境得到有效保護，農牧民思想觀念也發(fā)生了可喜轉變。但是，通過調查也發(fā)現(xiàn)，以工代賑項目實施中仍然存在一些問題，這些問題影響到項目實施效果，應當引起重視并加以解決，讓以工代賑工程真正造福于貧困農牧民。

（一）脫貧致富難度大

阿勒泰地區(qū)貧困人口眾多，到2014年底，全疆扶貧標準線以下的貧困人口329萬人，占農牧民總人數(shù)的31%，城鎮(zhèn)低收入群體收入僅為全區(qū)平均水平的1/3。阿勒泰地區(qū)貧困人口分布區(qū)域廣，主要分布在偏遠地區(qū)、山區(qū)，自然資源條件惡劣，自然災害頻仍，經(jīng)濟社會發(fā)展緩慢。農牧民生產(chǎn)生活方式仍然落后，社會民生事業(yè)滯后，貧困人口脫貧難度大，尤其是少數(shù)民族貧困人口受教育程度低、語言不通、勞動技能差，就業(yè)能力低，參與以工代賑項目建設難度大，獲取就業(yè)崗位的機會有限，轉移就業(yè)困難，實現(xiàn)增收難度大，扶貧工作任重而道遠。

（二）基礎設施建設滯后

雖然經(jīng)過數(shù)年投資建設，阿勒泰地區(qū)貧困縣基礎設施建設仍然落后，農牧民生產(chǎn)生活條件長期得不到根本改變，主要表現(xiàn)為：農村交通不發(fā)達，農村公路等級低，通行能力差，仍有部分鄉(xiāng)村未通公路，解決貧困群眾“行路難”的任務還很艱巨；水利設施基礎較差，農村安全飲水問題不能得到有效解決。缺少重大項目的支撐帶動，基礎設施滯后仍然是制約貧困地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展的瓶頸和主要致貧原因。

（三）資金規(guī)模不足

近年來，以工代賑作為有效扶貧方式，國家項目資金總規(guī)模沒有大幅增加，始終保持40億元，自治區(qū)自2011年國家財政預算內資金由2.12億增加為2014年的2.27億元，年均增長2.3%，增長較為緩慢。從阿勒泰地區(qū)貧困情況看，要從根本上改善這些地方的基礎設施和生態(tài)環(huán)境，促進農民收入大幅度增長，需要安排較大投資集中治理、建設和開發(fā)。由于貧困縣多處于偏遠地區(qū)，建設成本較高，同時受市場因素影響，主要原材料價格漲幅較大，建設所需水泥、砂石等主要原材料價格和人員工資大幅上漲，如青河縣近三年來，砂石價格上漲了約50%，人員工資平均增長約50%，水泥平均價已經(jīng)達到540元/噸，僅此一項造成工程建設成本增加25%，建設成本大幅增加影響了項目順利實施和扶貧開發(fā)效益。

（四）建設標準偏低

阿勒泰地區(qū)貧困人口集中分布在南疆四地州、北疆高寒山區(qū)，在這些區(qū)域安排實施基本農田、農田水利、鄉(xiāng)村道路等基礎設施建設項目的條件差，單位工程造價實際都比國家以工代賑補助標準高出許多，致使項目建設困難較大，工程難以達到預期效果，工程效益受到影響。

（五）建設內容較窄

從貧困地區(qū)實際情況看，國家規(guī)定以工代賑的六類建設內容對于改善基礎設施、農業(yè)生產(chǎn)條件、生態(tài)環(huán)境發(fā)揮了至關重要的作用。但從實踐看，這六類建設內容較窄，滿足不了貧困農村基礎設施建設的總體需要，如城鎮(zhèn)基礎設施建設、社會公共事業(yè)建設、產(chǎn)業(yè)類等發(fā)展需要，對促進貧困農牧民生活改善、增收致富仍有較大局限。

（六）項目覆蓋面不廣

以工代賑項目未能覆蓋非國貧縣貧困人口，非國貧縣貧困人口能夠獲得的幫助微乎其微。目前，國家以工代賑項目只扶持了國家扶貧開發(fā)工作重點縣區(qū)，而事實上，阿勒泰地區(qū)較多縣鄉(xiāng)貧困人口眾多，基本生產(chǎn)生活條件仍然較差，急需用以工代賑扶貧方式幫助其從根本上解決脫貧致富問題。

四、對策建議

（一）拓寬建設內容范圍、擴大項目覆蓋面，實現(xiàn)精準扶貧

拓寬以工代賑建設內容，在原有六大建設內容基礎上進一步拓寬范圍，加大示范帶動輻射作用明顯的項目建設，以對農牧民生產(chǎn)生活及地方經(jīng)濟發(fā)展較大的項目為重點，著力提高區(qū)域“造血功能”，圍繞貧困鄉(xiāng)村水、路、土地改良等重點薄弱環(huán)節(jié)，逐步實現(xiàn)城鄉(xiāng)基礎設施共建共享；進一步推進農村中小型公益性基礎設施建設，兼顧農村生產(chǎn)性基礎設施建設，加大中低產(chǎn)田改造、鹽堿地治理、農田小水利、防護林建設、草場建設等建設力度。建議增加項目建設覆蓋面，使非國定貧困縣貧困人口也能獲得以工代賑資金支持。

注重以工代賑與精準扶貧項目相結合，使以工代賑項目不僅符合中央提出的扶貧要進村入戶的要求，而且更具針對性、科學性，積極引導貧困群眾參與工程建設，促進貧困人口收入持續(xù)增長，確保項目發(fā)揮最大效益，實現(xiàn)精準扶貧，惠民富民。

（二）以支持脫貧致富產(chǎn)業(yè)發(fā)展為重點項目

準確把握國家政策趨向，科學編制以工代賑中長期規(guī)劃，爭取國家給予阿勒泰地區(qū)特殊政策。規(guī)劃應繼續(xù)把以工代賑投資重點放在解決興水、改土、修路、產(chǎn)業(yè)化發(fā)展等與群眾生產(chǎn)生活最為緊密的地方，圍繞脫貧致富目標，科學制訂中長期規(guī)劃，圍繞貧困群眾增收致富的優(yōu)勢特色產(chǎn)業(yè)，努力為產(chǎn)業(yè)發(fā)展夯實基礎，搭建平臺，通過項目建設扶持龍頭企業(yè)，發(fā)展產(chǎn)業(yè)基地，最終實現(xiàn)農民增收、農業(yè)增效、農村發(fā)展的良好局面；扶持帶動第三產(chǎn)業(yè)全面發(fā)展，支持科技扶貧和勞動資源開發(fā)，扶持農村教育衛(wèi)生等公共事業(yè)，提高貧困地區(qū)的人口素質與勞動技能，增強貧困地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展后勁，促進貧困地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展和農民脫貧致富。

（三）擴大政府資金來源，提高建設標準

積極爭取擴大政府資金投入。要實現(xiàn)從根本上改善群眾生活生產(chǎn)生活條件和脫貧致富目標，以工代賑扶貧投入力度有待進一步加大。政府投資在以工代賑投資中占有極大比例，是阿勒泰地區(qū)以工代賑發(fā)揮效益的重要保障。為發(fā)揮政府投資對以工代賑建設的引導作用，確保以工代賑投資穩(wěn)定增長，還要進一步積極爭取國家投資，自治區(qū)也要加大政府投資力度，積極拓展中央投資項目配套資金籌措渠道。

提高項目建設補助標準。建議進一步提高以工代賑項目補助標準，同時根據(jù)各地自然環(huán)境、貧困程度、經(jīng)濟發(fā)展水平、建設施工難易程度等不同，其工程建設成本上也差異較大，因而建議國家分地區(qū)、分貧困程度提高項目補助標準，以確保工程建設質量和標準。

（四）整合項目資金，減免配套

整合項目資金。注重管理機制改革創(chuàng)新，必須注重大整合，巧結合，用活用好每一分錢，在保證項目資金用途、性質、地點不變的原則下做好集聚資金打捆使用，以規(guī)劃整合項目，以項目整合資金，通過整合水利、國土整治、農業(yè)綜合開發(fā)、扶貧、援疆、畜牧部門等項目建設資金，把分散的資金有效地聚集起來，集中使用，提高資金使用效率。

爭取進一步減免配套。探索自治區(qū)、地（州、市）按比例承擔配套資金機制，避免地方配套資金一刀切，同時免除貧困及財政困難縣市配套資金，避免配套資金無法落實或假配套現(xiàn)象，確保中央投資項目順利建成，發(fā)揮投資效益。

匹配項目管理工作經(jīng)費。各級以工代賑辦是以工代賑項目計劃、實施、監(jiān)督的主體，現(xiàn)在項目管理越來越細、要求越來越嚴，責任重、業(yè)務量大，所需經(jīng)費支出較大。并且以工代賑項目涉及到每個農戶，工作面寬量大，管理費用不足，嚴重影響了以工代賑工作的正常開展。建議國家在以工代賑項目資金中安排不低于8%的項目管理費用，確保以工代賑項目管理有序規(guī)范運轉。

（五）加強項目管理，完善監(jiān)管機制

認真抓好項目的實施方案、可研報告、初步設計的編報工作。嚴格按照以工代賑資金管理辦法進行管理，通過國庫支付中心統(tǒng)一進行資金支付管理，確保項目資金安全運行。做到項目資料收集齊全，歸檔保管有序。嚴格按照以工代賑內業(yè)管理十六項要求收集資料，資料不齊不歸檔，將規(guī)范化的管理和有效的實施體現(xiàn)在各類資料檔案上。

加強項目監(jiān)管，確保工程質量。嚴格按照以工代賑管理辦法執(zhí)行建設項目“四制”。加大監(jiān)督力度，經(jīng)常深入施工現(xiàn)場檢查工程質量，發(fā)現(xiàn)問題，限時整改；強化相關部門的監(jiān)督力度，實行行業(yè)監(jiān)督，財政、審計部門在加強資金管理的同時，對工程質量也進行跟蹤監(jiān)管。把以工代賑項目工程的后期管護與村民的“一事一議”、農村專業(yè)合作組織、村民自治管理相結合，調動廣大群眾積極參與以工代賑項目工程的管理，增強農民自我管理的意識。

[責任編輯 陳麗敏]